STS, 4 de Junio de 1998

PonenteD. JAIME ROUANET MOSCARDO
Número de Recurso283/1993
ProcedimientoAPELACION
Fecha de Resolución 4 de Junio de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de mil novecientos noventa y ocho.

Visto el presente recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE FENE (La Coruña), representado por el Procurador Don Gabriel Sánchez Malingre y asistido del Letrado Don Eugenio Simón Acosta, contra la sentencia número 281 dictada, con fecha 30 de marzo de 1992, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, estimatoria parcial del recurso de dicho orden jurisdiccional número 188/1991 promovido por S.I.V. ATLÁNTICA S.A. -que ha comparecido en esta alzada, como parte apelada, bajo la representación procesal del Procurador Don Antonio Rafael Rodríguez Muñóz y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Enrique Fonseca Capdevila- contra la providencia de apremio de la Oficina Recaudatoria del citado Ayuntamiento, de 21 de diciembre de 1990, por el importe de 84.000.000 pesetas (incluído el recargo del 20% de la cuota de 70.000.000 pesetas), dictada por impago del tercer y cuarto plazo de la Tasa por Licencia Urbanística correspondiente el ejercicio del año 1990.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 30 de marzo de 1992, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó la sentencia número 281, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Dulanto Angulo en nombre y representación de "S.I.V. ATLÁNTICA S.A." contra la resolución de providencia de apremio de la Alcaldía de Fene de 21 de diciembre de 1990, debemos declarar y declaramos la nulidad de la misma por no estar ajustada al Ordenamiento Jurídico, debiendo confeccionarse liquidación de lo reclamado y notificarlo a la demandante, y procediéndose la devolución de lo indebidamente ingresado por ésta, sin perjuicio de lo indicado en el inciso final del Fundamento Tercero. Desestimamos el recurso en lo restante. Sin imposición de costas".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE FENE interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 2 de junio de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

A la vista de todos los datos obrantes en el expediente y del contraste de las alegaciones materializadas en las dos instancias jurisdiccionales por las dos partes litigantes, los hechos básicos determinantes de las presentes actuaciones, objetivamente analizados, son los siguientes:

  1. Con base en el Proyecto de línea "Float" de 500 T., realizado por el Ingeniero Don Carlos Manuely visado el 4 de julio de 1988, para la instalación de una fábrica de vidrio flotado en los terrenos situados al norte de los Astilleros Astano, en la ría de El Ferrol, en La Coruña, la Compañía SIV ATLÁNTICA S.A., promotora de tal obra, una vez obtenida la transferencia de la titularidad concesional de los indicados terrenos de ubicación mediante escritura pública de 30 de noviembre de 1988, solicitó, con fecha 13 de diciembre de 1988, la oportuna Licencia de Obras o Urbanística, al Ayuntamiento de Fene (término municipal del proyectado emplazamiento de la citada industria).

  2. El 16 de diciembre de 1988, SIV Atlántica S.A. y el Ayuntamiento suscribieron lo que denominaron Convenio Fiscal, en el que, además de otros extremos de matiz contractual que aquí no interesan, consta que dicha Corporación procede a exaccionar (o liquidar) la Tasa por su intervención en el otorgamiento de la licencia instada, por un importe de 75.000.000 pesetas -al que SIV Atlántica S.A. concede, con su firma, el visto bueno, dándose así por notificada-, a pagar, en tres plazos de 25.000.000 pesetas cada uno, respectivamente, al tiempo de la concesión de la licencia provisional, antes del 30 de junio de 1989 y en el mes de enero de 1990, de acuerdo con la "base imponible" (o presupuesto o coste de las obras, construcciones e instalaciones programadas), el "tipo de gravamen" mínimo del 1'5% y los demás "elementos esenciales" del tributo reflejados en el citado documento, con la aclaración, en la cláusula cuarta, de que "la Sección de Hacienda, previamente al otorgamiento de la licencia, practicará la liquidación de los derechos por el importe correspondiente al primero de los plazos ... ".

  3. El mismo día 16 de diciembre de 1988, SIV Atlántica S.A. dirigió un escrito al Ayuntamiento en el que "se complace en confirmar los acuerdos -los del llamado Convenio Fiscal- en lo que se refiere a las Tasas por Licencia de Obra para su Planta de Vidrio a instalar en dicho Concello".

  4. El 20 de diciembre de 1988, la Compañía hizo el ingreso del primer plazo de la Tasa liquidada, por el importe concretado y concertado de 25.000.000 pesetas (admitiendo, así, la virtualidad de la liquidación).

  5. El 19 de diciembre de 1988, la Comisión Municipal Permanente o Comisión de Gobierno acordó la concesión de la licencia, que fué ratificada por el Pleno el siguiente día 30 de diciembre de dicho año.

  6. En fechas 11 de junio, 20 de noviembre y 28 de diciembre de 1989, SIV Atlántica S.A. presentó al Ayuntamiento sendos escritos en los que, tras manifestar la existencia de una serie de dificultades retardatorias del inicio de sus trabajos, reconoce que ha obtenido Licencia de Obras para la construcción de la Planta y solicita dos prórrogas de la misma.

  7. El 2 de marzo de 1990, la mencionada Sociedad presentó una nueva solicitud de Licencia para un nuevo Proyecto (o el anterior reformado) de la Planta, realizado por el Ingeniero Don Pedroel 30 de enero de 1990, suscribiéndose, a continuación, entre los días 3 y 16 de marzo de dicho año, por parte de la Sociedad y del Ayuntamiento, un documento calificado de "concreción del Convenio Fiscal de 1988", en el que, dándose cuenta de la Licencia de Obras concedida el 19 de diciembre de 1988 y partiendo de un nuevo presupuesto (o base Imponible), se fija, como nuevo importe de la Tasa, al aplicar el mismo tipo de gravamen del 1'5%, la cantidad de 130.000.000 pesetas, que, satisfecho ya el primer plazo, de 25.000.000 pesetas, sería terminada de pagar en otros tres plazos, el segundo, el tercero y el cuarto, respectivamente, de 35.000.000 pesetas cada uno, a la concesión de la nueva Licencia -aun cuando fuera parcial- y al transcurrir tres y seis meses desde la fecha de dicha concesión.

  8. El 16 de marzo de 1990 (con ratificación posterior, por la Comisión de Gobierno y el Pleno, el día 26 de marzo y el 4 de abril siguientes), la Alcaldía concedió la Licencia, pero no con el carácter "global" solicitado, sino limitada a las sub-Licencias parciales 1/A, 1/B, 1/C y 1/D, referentes a la obra civil de la Planta Float y a las estructuras viaria, ferroviaria y portuaria de la misma, con la prórroga adicional del plazo de ejecución de las obras.

  9. En la reunión celebrada el 5 de abril de 1990 entre SIV Atlántica S.A. y el Ayuntamiento, la primera expone que no está de acuerdo con el contenido de la Licencia o sub-Licencias y demanda que se le dé el tiempo necesario para elevar a esferas superiores la iniciativa propuesta por los representantes de la Administración de crear una Mesa de Negociación con todos los implicados, con la promesa de que, una vez resuelvan las citadas esferas superiores, se dará cuenta al Ayuntamiento.

  10. Paralelamente, SIV Atlántica S.A., una vez obtenida la titularidad concesional de los terrenos donde debía ubicarse la fábrica -terrenos de dominio público situados en la Zona de Servicio del Puerto y Ría de El Ferrol-, había solicitado del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo la autorización para el cambio de uso y para la construcción en ellos de las instalaciones correspondientes.

  11. El 6 de junio de 1990, la Dirección General de Puertos y Costas del MOPU acordó fijar las condiciones bajo las cuales podía ser aprobado el cambio de uso y las instalaciones en los terrenos de la concesión; el 10 de octubre siguiente, dicha Dirección General prorrogó, hasta el 27 de octubre de 1990, el plazo para la aceptación de las condiciones impuestas; y, el 17 de abril de 1991, al no producirse la mencionada aceptación, se tuvo a SIV por "renunciada" a lo pedido y se dispuso el ingreso en el Tesoro Público de la fianza de 99.000.000 pesetas en su día depositada.

  12. Mientras, el 1 de agosto de 1990, SIV, a pesar de lo expuesto en la reunión del 5 de abril, había realizado el ingreso, en favor del Ayuntamiento, del segundo plazo de la Tasa, de 35.000.000 pesetas, cumpliendo lo así establecido en el documento de marzo de 1990.

    LL) El 19 de octubre de 1990, el Alcalde de Fene, reputando que SIV es deudora del tercer plazo de la Tasa, de 35.000.000 pesetas, por transcurso del plazo previsto para su ingreso, le recuerda dicha obligación y le requiere para que, en 10 días, proceda a hacer efectiva la mencionada suma, bajo las prevenciones oportunas.

  13. Y, producido el impago, la Recaudación Ejecutiva extendió, el 29 de noviembre de 1990, la Certificación de Descubierto por importe de 84.000.000 pesetas (por el tercer y cuarto plazo de la Tasa, de 35.000.000 pesetas cada uno, y por el recargo del 20%, de 14.000.000 pesetas), y notificó a SIV, el 21 de diciembre de 1990, la consecuente Providencia de Apremio, contra la que ésta última interpuso el recurso contencioso administrativo de instancia.

SEGUNDO

La sentencia ahora apelada, la número 281, de fecha 30 de marzo de 1992, declara que la Certificación de Descubierto y la Providencia de Apremio requieren, para su virtualidad, la previa notificación de la liquidación de la Tasa, para su abono en período voluntario, y, como entiende que se ha prescindido de la misma, considera que la mencionada Providencia es nula, puntualizando, además, al efecto, que, "incumplidos los pagos previstos en el Convenio, lo procedente era la liquidación del resto y su notificación de acuerdo con el artículo 124 de la Ley General Tributaria, lo que, incumplido -a su vez-, produce la nulidad de la Providencia de Apremio", con la aclaración de que, "al carecer de soporte el ingreso efectuado, al anularse el apremio, procede la devolución de lo ingresado, a resultas de la nueva liquidación que ha de notificarse".

TERCERO

De acuerdo con todo lo analizado y expuesto, es obvio que, en contra del criterio sustentado por SIV Atlántica S.A. y, en cierto modo, también, al menos en parte, por el Ayuntamiento de Fene, debemos llegar, en pro de una resolución adecuada no sólo a los datos fáctico jurídicos de que se dispone -tal como han quedado reflejados en el Primer Fundamento de Derecho- y al ordenamiento jurídico aplicable sino también a la más elemental equidad, a las siguientes conclusiones:

  1. - El denominado Convenio Fiscal del 16 de diciembre de 1988 contiene, abstracción hecha de ciertos aspectos contractuales derivados de su clausulado -que aquí no interesan-, una auténtica liquidación o exacción tributaria, pues, teniendo en cuenta, más que la denominación que le han otorgado las partes -si bien, en su cláusula primera, se especifica, claramente, que "el Ayuntamiento de Fene exacciona la Tasa por su intervención en la concesión de la Licencia Urbanística"-, su verdadero e intrínseco contenido (en la parte que refleja el ejercicio de la potestad unilateral tributaria de la Corporación municipal interviniente), es evidente que en él están constatados el coste o presupuesto de las obras proyectadas o base imponible, el tipo mínimo de gravamen aplicable, la cuota liquidada resultante y los tres plazos en que la misma ha de ser satisfecha, es decir, todos los elementos esenciales de la Tasa correspondiente a la Licencia previamente solicitada; y, aunque tales datos objetivos son asumidos, al firmar y dar su visto bueno al Convenio, por la sociedad también suscribiente, en su concepto de obligada tributaria o contribuyente (dándose, así, de tal modo, por notificada de la liquidación acabada de aceptar), ello no implica que se esté ante la presencia de un propio contrato o concierto tributario (prohibido por el principio de legalidad que regula la materia), ya que, en realidad, el convenio no constituye un pacto sinalagmático entre el sujeto exaccionante y el sujeto pasivo de la Tasa en torno a los elementos de la relación jurídica tributaria, sino que es la traducción del mencionado ejercicio de la potestad tributaria del Ayuntamiento y, asímismo, de la voluntad unilateral convergente -pero no condicionante de la liquidación y de sus elementos y cuota resultante- de la Sociedad solicitante de la Licencia de Obras. Es decir, las manifestaciones de voluntad de las partes intervinientes tienen un valor específico y concreto por sí mismas, aisladamente consideradas, a pesar de que aparezcan reflejadas en un documento común.

    El hecho de que la exacción de la Tasa no se contenga en un modelo oficial y de que se haya dado al documento suscrito por el Ayuntamiento un nombre diferente del de liquidación tributaria no altera en nada su naturaleza jurídica.

    Se está, pues, ante la presencia de la liquidación de una Tasa y de su coetánea notificación a la interesada (que acepta sus elementos y cuota -y los plazos de la misma- por el hecho de firmar y suscribir el llamado Convenio). La prueba es que, con fecha 20 de diciembre de 1988, una vez concedida, incluso, la Licencia el día anterior, SIV Atlántica S.A. pagó, espontáneamente, el primer plazo de 25.000.000 pesetas, dando, así, implícito asentimiento -mediante un claro "acto propio"- a la exacción, a su notificación y a la virtualidad -aceptada- de todos sus elementos esenciales.

  2. - La parte hoy apelada pretendió negar al Convenio su carácter de liquidación tributaria basándose en que la cláusula cuarta del mismo dice que "la Sección de Hacienda practicará la liquidación de los derechos por el importe del primero de los plazos (25.000.000 pesetas), procediéndose, por la Intervención a la censura correspondiente".

    Pero lo que se encomienda a la Sección de Hacienda no es, ciertamente, la liquidación propiamente dicha de la Tasa, habida cuenta que: A) No tiene sentido liquidar un tributo cuya cuota está ya determinada por la autoridad competente, que es el Alcalde; B) La Sección de Hacienda no goza de competencia para liquidar la Tasa, pues los actos de gestión tributaria corresponden exclusivamente al Alcalde; C) A dicha Sección sólo le compete, como se infiere del texto de la cláusula, ejecutar el acto de la liquidación, es decir, expedir un documento cobratorio, que será contabilizado e intervenido; D) El Convenio es, pues, en realidad, una liquidación tributaria que contiene la especificación de las menciones esenciales del artículo 124.1 de la Ley General Tributaria; y, E) Dicha liquidación estaba ya notificada al sujeto pasivo por el hecho mismo de la firma o suscripción, por éste, del documento (siendo así, además, que el potencial defecto atribuible a la misma, consistente en no haberse hecho constar en el Convenio los medios de impugnación que podían ser ejercidos -artículo 124.1.b de la citada Ley-, ha sido subsanado por el transcurso del tiempo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 79.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, entonces vigente).

  3. - Al nuevo documento suscrito entre las partes, entre el 3 y el 16 de marzo de 1990, con el carácter de "concreción del Convenio Fiscal" de 1988, se le pueden atribuir las mismas consideraciones acabadas de exponer.

    Es indiferente, en realidad, que estemos ante la presencia de dos Proyectos, dos Licencias de Obras y dos Tasas diferentes en el fondo y en el tiempo o que tales nuevos Proyecto, Licencia y Tasa sean una simple reforma, modificación o modulación de los que quedaron reflejados en el Convenio de 1988. Pues lo que interesa destacar es que, con ocasión del documento suscrito en marzo de 1990, se ha girado y notificado una nueva liquidación (o ampliación de la anterior) de la Tasa por la Licencia de Obras, con todos sus elementos esenciales, y se ha fijado, como complemento del primer plazo, de 25.000.000 pesetas, ya satisfecho, otros nuevos plazos (con concreción de las fechas o momentos de su pago).

    En consecuencia, cabe afirmar que existen dos liquidaciones (aunque la segunda pueda conceptuarse complemento o modulación de la primera), perfectamente notificadas (o de las que el sujeto pasivo tiene completo conocimiento), y que, como consecuencia de ello, SIV Atlántica S.A. ha efectuado el abono, al Ayuntamiento, de dos plazos, el primero, de 25.000.000 pesetas, y el segundo, de 35.000.000 pesetas (a pesar, en relación con este último, de las dudas reseñadas en la reunión de 5 de abril de 1990).

CUARTO

El problema esencial se contrae, pues, a dilucidar si la providencia de apremio (referente, sólo, a los plazos tercero y cuarto de la cuota, no satisfechos en el tiempo pactado y en el concedido, a mayor abundamiento, en el recordatorio o requerimiento de 19 de octubre de 1990) goza de pleno predicamento jurídico.

La sentencia de instancia entiende que no, por el hecho, contrario a lo que ha quedado constatado, de reputar que no habían tenido lugar las notificaciones previas de las liquidaciones resultantes del Convenio de 1988 y del documento de 1990 (no obstante afirmar, no con excesiva claridad - ciertamente-, que las mismas, al parecer, habían sido giradas, o, con otras palabras, las literales, que se "habían incumplido los pagos previstos en el Convenio" -pagos que sólo era obligatorio cumplimentar, obviamente, si obedecían a exacciones o liquidaciones previamente practicadas y notificadas-).

El punto esencial de la controversia planteada consiste en determinar si, después de la reunión de 5 de abril de 1990 (y a pesar del abono del segundo plazo el día 1 de agosto de 1990), el Ayuntamiento gozaba, todavía, de la factibilidad de recordar y requerir el cumplimiento de los pagos aun no satisfechos o, por el contrario, se había interferido una situación o acontecimiento sobrevenido que eliminaba, necesariamente, esa posibilidad cobratoria e imposibilitaba la expedición de la certificación de descubierto y la adopción de la providencia de apremio.

En efecto, partiendo de lo que se expone, con un alcance subsidiario, en el Fundamento Jurídico Sexto de la demanda (y teniendo en cuenta que el artículo undécimo de la Ordenanza Fiscal municipal establece que "cuando el interesado renuncia a la licencia solicitada después de producido el acto administrativo de concesión, se le devolverá el 50% de la Tasa satisfecha por los derechos de la licencia, siempre que las obras no se hubieran iniciado todavía ... "), resulta patente que, habiendo expresado la Sociedad, en la reunión de 5 de abril de 1990, que no estaba de acuerdo con las cuatro sub-Licencias concedidas el 16 de marzo de 1990 y que, después de oir el parecer de sus superiores ('esferas superiores', les llama), daría cumplida cuenta de la decisión tomada, el hecho de no haber procedido, expresamente, como se había convenido, a verificar esa prometida dación de cuenta, aceptando el tenor y alcance de las cuatro sub-licencias concedidas, implicaba una clara "renuncia" presunta o tácita de las mismas (cuando, a mayor abundamiento, como se infiere del propio expediente administrativo, las obras aun no se habían iniciado).

Conclusión que no resulta enervada, como ya se ha indicado, por el dato fáctico de que, después de la reunión del 5 de abril de 1990, SIV ingresara, con fecha 1 de agosto de 1990, en favor del Ayuntamiento, el segundo plazo de la Tasa, de 35.000.000 pesetas, pues tal pago es el cumplimiento escueto, sin más, de lo reseñado al efecto en el documento de marzo de 1990 (en el que se indica que dicho segundo plazo se abonaría al tiempo de la concesión de la nueva Licencia de Obras -que tuvo lugar el 16 de marzo de 1990-, aun cuando ésta fuera parcial) y en nada desvirtúa el verdadero alcance y tenor de la voluntad societaria de no estar conforme con el contenido de las sub-Licencias parciales y de no desear, por tanto, hacer uso de las mismas para comenzar la construcción de la Planta proyectada.

Tal renuncia implica, pues, que el total de la cuota de la Tasa definitivamente liquidada (y notificada), de 130.000.000 pesetas, queda reducida, por mor de lo establecido en el artículo undécimo de la Ordenanza, al 50% de la misma, es decir, a 65.000.000 pesetas. Y, como SIV ya ha abonado, en concepto de segundo y tercer plazo de dicho total importe, la cifra de 60.000.000 pesetas (25.000.000 pesetas más 35.000.000 pesetas), queda por satisfacer la cantidad, exclusiva, de 5.000.000 pesetas, tal como se razona en el último Fundamento jurídico de la demanda de instancia.

Esta solución significa, asímismo, y tiene por presupuesto, el hecho, lógico, de que, producida la renuncia, aun cuando haya sido de un modo implícito, presunto o tácito, la Corporación carecía, ya, de la viabilidad decisoria de requerir a la Sociedad a que efectuase el pago de los plazos pendientes y, en consecuencia, a expedir la Certificación de Descubierto y a dictar la Providencia de Apremio (que, por tanto, carece de todo predicamento -con la consiguiente erradicación, además, de la virtualidad del recargo del 20% aplicado en la misma-).

QUINTO

Procede, por tanto, estimar en parte el presente recurso de apelación y, revocando la sentencia de instancia, así como la certificación de descubierto y la Providencia de apremio objeto de controversia, declarar que, liquidada y notificada la Tasa por Licencia de Obras, por un importe total de 130.000.000 pesetas, no debe efectuar, ya, el Ayuntamiento la devolución de ninguno de los plazos ya satisfechos, sin perjuício de que SIV Atlántica S.A., producida la renuncia a la Licencia de la que hemos hecho mención, pueda solicitar, en su caso, la aplicación del artículo Undécimo de la Ordenanza, con el fin de obtener la reducción del 50% del montante global de los 130.000.000 pesetas y abonar, exclusivamente, por compensación, los 5.000.000 pesetas que entonces quedarían pendientes de pago (en período voluntario).

SEXTO

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta apelación, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS

Que, estimando en parte el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE FENE contra la sentencia número 281 dictada, con fecha 30 de marzo de 1992, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, debemos revocarla y la revocamos, con la derivada ineficacia y nulidad del Certificado de descubierto y de la Providencia de apremio objeto de controversia y con las demás consecuencias especificadas en el Fundamento de Derecho Quinto de esta Sentencia. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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