STS, 21 de Septiembre de 2004
| Ponente | JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ CRUZAT |
| ECLI | ES:TS:2004:5857 |
| Número de Recurso | 2853/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil cuatro.
VISTO el recurso de casación número 2853/2001, interpuesto por el Procurador D. Evencio Conde de Gregorio, en nombre y representación de D. Carlos Jesús, con la asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictada el 14 de febrero de 2001, en el recurso contencioso-administrativo número 586/1998, interpuesto contra la resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 23 de octubre de 1997, sobre sanciones de separación del cargo con inhabilitación para ejercer cargos de administración y dirección en cualquier entidad de crédito y multas. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo número 586/1998, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dicto sentencia de fecha 14 de febrero de 2001, por la que estimó parcialmente el recuso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Jesús, contra la resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 23 de octubre de 1997 y, en consecuencia, anuló la sanción de tres millones de pesetas, multa impuesta como autor de una infracción prevista en el artículo 5.i) de la Ley 26/1998, confirmando el acto impugnado en los demás pronunciamientos.
Contra la referida sentencia prepararon el Abogado del Estado y la representación procesal de D. Carlos Jesús recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparados mediante providencia de fecha 22 de marzo de 2001 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el Abogado del Estado presentó con fecha 4 de mayo de 2001, escrito personándose como recurrido y con fecha 11 de mayo de 2001, escrito que concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tener por hechas las manifestación que antecede; y tener por no sostenido el presente recurso de casación.». Por auto de fecha 30 de mayo de 2001, se acordó declarar desierto el recurso de casación preparado por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
El recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 18 de mayo de 2001, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito, en tiempo y forma, con el poder que se acompaña y las correspondientes copias, tenga por personada a esta representación procesal en los presentes autos y por interpuesto y formalizado dentro del plazo legal el presente recurso de casación contra la sentencia dictada con fecha 14 de febrero de 2001, por la Sección 6ª de la Ilma. Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 586/1998 cuyos demás particulares se reseñan en el encabezamiento de este escrito, se sirva admitirlo a trámite en su día y previos los trámites legales dicte sentencia por la que estimando el presente recurso, case y anule la sentencia impugnada en la parte recurrida y en su lugar y de forma más ajustada a derecho dicte otra por la que deje sin efecto las sanciones impuestas a mi mandante como autor de la infracción prevista en el artículo 4.b) de la Ley 26/1998, con imposición de costas a la demandada.».
La Sala, por providencia de fecha 1 de octubre de 2002, admitió el recurso de casación.
Por providencia de la Sala de fecha 24 de octubre de 2002 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 27 de noviembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; y previa la tramitación que proceda, dicte sentencia en su día por la que, desestime el recurso e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJ.». SEXTO.- Por providencia de fecha 12 de mayo de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 7 de septiembre de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.
Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de febrero de 2001, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de octubre de 1997, que impuso al recurrente, Director General de la Entidad Mercantil Corporación Financiera Hispano Suiza, dos sanciones de separación del cargo con inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad de crédito por plazo de cinco años y dos multas por importe de cinco millones de pesetas por su responsabilidad en la comisión de dos infracciones muy graves tipificadas en el artículo 4, apartados b) y f) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención en las Entidades de Crédito, y dos multas por importe de 3.000.000 de pesetas cada una de ellas por su responsabilidad en la comisión de dos infracciones graves tipificadas en el artículo 5, apartados e) e i) de la referida Ley.
El Tribunal de instancia procedió a anular la sanción impuesta de tres millones de pesetas como autor de la infracción prevista en el artículo 5 i) de la Ley de Disciplina e Intervención en las Entidades de Crédito, confirmando la Orden Ministerial impugnada en los demás pronunciamientos.
El recurso de casación, que se articula en un único motivo, formulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, por vulneración de los artículos 12.1 y 15.2 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, censura que la Sala de instancia ha aplicado erróneamente el principio de culpabilidad al extender indebidamente la imputabilidad por la comisión de la infracción tipificada en el artículo 4.b) de la referida Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, ya que carecía de facultades para adoptar las decisiones procedentes para reintegrar los recursos propios exigibles correspondientes a la autorización como Entidad de Crédito en este supuesto en que los servicios de Inspección del Banco de España habían acreditado su insuficiencia, y no era miembro del Consejo de Administración de la Entidad y, consecuentemente, no podía la Administración calificar su inactividad de falta de diligencia en el cumplimiento de una función societaria que no le corresponde.
Procede rechazar la prosperabilidad del único motivo de casación articulado por infracción del ordenamiento jurídico, porque la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada, realiza una interpretación aplicativa razonable del principio de culpabilidad, garantía que rige con plenitud en el ámbito del derecho administrativo sancionador por su reconocimiento en el artículo 25 de la Constitución, al evaluar de forma concretizada los poderes y las facultades reales que ostentaba y desempeñaba en la Entidad de Crédito inherentes a su cardo de Director General, excluyendo que la Orden Ministerial impugnada le declarase responsable de la infracción tipificada en el artículo 4.b) de la Ley 26/1988 en base al presupuesto de responsabilidad objetiva, según se refiere con ponderada corrección argumental en el fundamento jurídico segundo en los siguientes términos:
En primer lugar debe responderse a la cuestión básica sobre la que el recurrente hace girar su defensa, y que se concreta directamente con la pretendida quiebra del principio de culpabilidad. Como se indica en la resolución impugnada, FJ 12, efectivamente existe una diferencia conceptual relevante entre las funciones encomendadas a los administradores, y aquellas que ejercen los gestores de una entidad, que se limitan a llevar a término las directrices que reciben. Sin embargo, es la misma resolución la que pone el acento en una circunstancia trascendental a los efectos de la fijación de la responsabilidad de cada uno, y ésta no es otra que el concreto grado de implicación y poder que los Directores Generales tienen en el desarrollo de la actividad de la empresa. En este mismo sentido se expresa la STS de 23-11-1998 Az 9947, que subraya que el hecho de desempeñar un cometido relevante en el ámbito de la entidad, y sin duda el cargo de Director General lo es, unido al dato de ostentar poderes inherentes a la titularidad de la entidad, circunstancia que concurre en el recurrente ya que se habían expedido a su favor poderes con las mismas facultades de actuación que las concedidas a los Consejeros. En definitiva, el criterio que se sigue en la referida Sentencia, y que esta Sala asume, es por otra parte coincidente con el expresado en la resolución impugnada, pues aunque pueda apreciarse una diferencia conceptual relevante entre las funciones de los miembros del Consejo de Administración y los ejecutivos de una entidad, no cabe duda de que las funciones de ambos son complementarias, por lo que deberá valorarse esencialmente cual es el ámbito de actuación real de los Directores Generales, y si como es habitual por demandarlo la propia naturaleza del tráfico mercantil, y como ocurre en el presente caso, ostenta poderes de dirección, la responsabilidad de ambos debe exigirse con la misma intensidad, sin perjuicio de observar en uno y otro caso el cumplimiento de los deberes propios de cada cargo. Por las razones expuestas, entendemos que no se ha vulnerado el principio de culpabilidad al exigir responsabilidad al recurrente, ya que es plenamente imputable de los cargos por los que fue sancionado, y existía por su parte un deber de diligencia para evitar la situación a la que llegó la empresa, para lo que contaba con capacidad de toda de decisiones al efecto, lo que excluye la tesis de la atribución de una responsabilidad objetiva, como consecuencia de la aplicación de la Ley 26/1988 de Disciplina e Intervención en las Entidades de Crédito, en su art. 15.
. La Sala de instancia no realiza una interpretación errónea, ni irrazonable, ni arbitraria del precepto que constituye el parámetro normativo de este recurso de casación, el artículo 12 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, que establece el principio de compatibilidad de las sanciones que cabe imponer a la Entidad de Crédito y a quienes ejerzan cargos de administración y de gestión, ni infringe el artículo 15 de la misma Ley, que subraya el carácter personal de la responsabilidad de quienes ejerzan en las entidades de crédito cargos de administración o dirección al disponer que serán responsables de las infracciones muy graves o graves cuando éstas sean imputables a su conducta dolosa o negligente.
La sentencia declara como probados los hechos acreditados en la resolución administrativa impugnada que en su fundamento jurídico duodécimo refiere que el recurrente el 28 de febrero de 1996, cuando ejercía las funciones de Director General, firmó los estados de recursos propios enviados al Banco de España referidos a 31 de diciembre de 1995, declarando unos recursos propios de 410 millones de pesetas en contra de los estimados por las inspecciones del Banco de España y en el Informe de auditores, e igualmente firmó los estados contables referidos al 31 de marzo de 1995 respecto de los que la Inspección realizó ajustes por importe de 463 millones de pesetas, reduciendo el neto patrimonial a -31 millones de pesetas y reclasificando como dudosas 337 millones activos declarados por la entidad como normales y los estados contables referidos al r1 de diciembre de 1995 a los que el informe de auditoría independiente, además de las salvedades, limitaciones e incertidumbres que contiene, cuantifica ajustes por un mínimo de 164 millones que reducen el neto patrimonial de la entidad a un máximo de 249 millones además de indicar que al menos 120 millones de pesetas declarados por la entidad como normales deberían contabilizarse como dudosas. Por otra parte fue administrados o apoderado de varias sociedades cuyos riesgos y/o permutas de activos causaron quebrantos a la entidad, tales como Cartera Eusa, S.A.
Conforme es doctrina de esta Sala expresada en la invocada sentencia de 23 de noviembre de 1998 (RCA 662/1996) para exigir responsabilidad a los cargos de administración o dirección de las entidades de crédito, en relación con las infracciones por éstas cometidas, el artículo 15 de la Ley de Disciplina e Intervención 26/1988, establece el requisito de que las mismas sean imputables a su conducta dolosa o negligente. No se trata, por tanto, de una responsabilidad objetiva o sin culpa, por el mero hecho de la ostentación de un cargo o de la pertenencia al Consejo de Administración, sino de que la infracción cometida por la entidad obedezca a una conducta culpable, que sea imputable a la acción u omisión deliberada o indiligente del titular del cargo. Así, expresamente, lo reconoce el acto recurrido al exonerar de responsabilidad a una serie de miembros del Consejo de Administración, por su no intervención y desconocimiento, no atribuible a negligencia, en los hechos dilucidados en el expediente.
No aplica la Sala de instancia erróneamente esta doctrina jurisprudencial invocada en la sentencia para fundamentar su fallo, como refiere la defensa letrada del recurrente, porque el ejercicio de las funciones de Director General le permitió conocer fidedignamente la situación contable y el estado de provisión de los recursos propios que mantenía la entidad en todo momento, sin que adoptara las decisiones que evitaran la minoración de los recursos propios ni, con posterioridad, ejerciera la actuación a su alcance para evitar lo sucedido, de donde se deriva que ha quedado acreditado que ha ejercido las funciones inherentes al desempeño del cargo de Director General negligentemente, realizando la conducta típica establecida en el artículo 4.b) de la Ley 26/1988, de 29 de julio.
Esta normativa sancionadora, que se engarza en la ordenación, regulación y supervisión administrativa de las entidades de crédito, por su carácter de normas de obligado cumplimiento, resulta de inexcusable conocimiento, según se refiere en la sentencia de esta Sala de 17 de julio de 1998, (RC 676/1994), de modo que a los administradores y gestores de las entidades de crédito les permite prever anticipadamente la conducta exigible y conocer con suficiente grado de certeza las consecuencias de su actuación, se justifica por la finalidad de garantizar su buen funcionamiento, con el objeto esencial de proteger a los depositantes de fondos y garantizar la confianza en estas entidades de crédito y, por ende, la transparencia del sistema financiero en su conjunto por la posición central que desempeñan en la actividad económica, como expresa la Exposición de Motivos de la Ley 26/1988.
Debe concluirse que el juzgador de instancia ha respetado el principio de culpabilidad al considerar al recurrente autor del ilícito tipificado en el artículo 4.b) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, porque este principio, que se garantiza en el artículo 25 de la Constitución como principio estructural básico del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 150/1991, de 4 de julio (CI 1407/1989), que limita el ejercicio del ius punendi del Estado, exige que la imposición de la sanción se sustente en la exigencia del elemento subjetivo de culpa para garantizar el principio de responsabilidad y el derecho a un procedimiento sancionador con todas las garantías (STC 129/2003, de 20 de junio; RA 3081/2000).
Procede, consecuentemente, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Jesús contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de febrero de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 586/1998. QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Carlos Jesús contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de febrero de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 586/1998. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Óscar González González.- D. Manuel Campos Sánchez-Bordona.- D. Francisco Trujillo Mamely.- D. Eduardo Espín Templado.- D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.
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SAN, 20 de Abril de 2005
...del elemento subjetivo de la culpabilidad. Con relación a la culpabilidad, se ha de señalar, como establece la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2004 de su Sala Tercera( rec. 2.853 /2001), que la misma viene garantizada en el artículo 25 de la Constitución ......