STS, 24 de Febrero de 2003
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2003:1232 |
| Número de Recurso | 2336/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2336/98, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Nicolás Muñoz Rivas, en nombre y representación de la Compañía mercantil NOREL, S.A., y por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 28 de enero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 23/96, en el que se impugnaba Orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 1 de diciembre de 1995, que desestimaba el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), de 18 de mayo de 1995, por la que se acordaba la devolución del importe de las ayudas percibidas (12.467.377 pts) para la leche desnatada transformada en piensos compuestos, incrementada en el interés legal y la devolución del importe de los avales de transformación (por la cantidad de 9.279.000 pts), incrementado igualmente en el interés legal. No se han personado partes recurridas.
En el recurso contencioso administrativo núm. 23/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 28 de enero de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el Rº contencioso-administrativo nº 23/96, interpuesto por el Procurador D. Nicolás Muñoz Rivas, actuando en nombre y representación de «MOREL, S.A.», contra la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 1 de diciembre de 1995, en cuanto desestimatoria del recurso ordinario entablado frente a la resolución de la Dirección General del SENPA de 18 de mayo de ese mismo año, por la que se acuerda la devolución del importe de las ayudas percibidas (12.467.377 pts) para la leche desnatada transformada en piensos compuestos, incrementada en el interés legal y la devolución del importe de los avales de transformación (por la cantidad de 9.179.000 pts.), incrementado, igualmente, en el interés legal, debemos declarar y declaramos que las resoluciones impugnadas son conformes a Derecho, salvo el particular relativo a la reclamación del importe de los avales prestados como garantía de transformación, que se anula. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "NOREL, S.A" y por el Abogado del Estado se prepararon sendos recursos de casación y, teniéndose por preparados, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal de NOREL S.A., por escrito presentado el 24 de marzo de 1998, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se case la recurrida y se dicte nuevo fallo por la que se estime íntegramente la pretensión del recurso contencioso-administrativo.
El Abogado del Estado, por medio de escrito presentado el 27 de abril de 1998, formaliza su recurso de casación interesando sentencia que revoque la de instancia en el apartado concreto de la devolución de los avales con costas.
Por auto de fecha 8 de marzo de 1999 se acordó la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "NOREL, S.A. y por el Abogado del Estado contra la sentencia de 28 de enero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo (Sección octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 23/96, respecto de la ayuda y garantía concedida en el expediente núm. 3398/91-09-92-13; y la inadmisión respecto del expediente núm. 3398/91-16-92-02.
No habiéndose personado parte recurrida en los indicados recursos, por providencia de 3 de diciembre de 2002, se señaló para votación y fallo el 18 de diciembre de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "NOREL, S.A." se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por infracción de la doctrina jurisprudencial de los actos propios, contenidos en sentencias del Tribunal Supremo (Sala Primera) de 18 de enero y 22 de julio de 1990, 14 de mayo de 1991, 12 de abril, 26 de mayo y 12 de octubre de 1993, 10 de junio de 1994 y 15 de noviembre de 1996, en relación con el artículo 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), así como en relación con el artículo 10.2 del Reglamento (CEE) 1725/79 y con los apartados 4 y 5 del artículo 2 del Reglamento (CEE) 1624/76.
La tesis mantenida en el motivo es que una vez adquirida por una empresa, como es el caso de la recurrente, determinadas partidas de leche desnatada en polvo (L.P.D.) para fabricar piensos compuestos, una vez controlada la ejecución del proceso, con arreglo a las normas establecidas en los Reglamentos 1624/76 y 1725/78 de la Comisión, extendidos los correspondientes certificados de correcta utilización que acreditan la realización del control de ejecución a satisfacción de la Administración, y devueltos, en fin, los avales que garantizan el cumplimiento de las obligaciones de la empresa, no puede procederse a revisar dicho control, sin ir contra la doctrina de los actos propios y sin infringir el artículo 103 de la LRJ y PAC.
El procedimiento de concesión de ayudas comunitarias de que se trata se encuentra regulado en el citado Reglamento (CEE) 1624/76 de la Comisión, y, según su régimen, una vez recibido el lote de LDP en la fábrica, la Administración del Estado miembro correspondiente controla el que la transformación legalmente prevista se realice y una vez efectuado el control se extiende el "certificado de correcta utilización" que acredita que se ha realizado la transformación de acuerdo con la reglamentación vigente, en cuanto se refiere a la situación contable y a los análisis efectuados. Y, con base a tal certificación se procede a la cancelación del aval que garantiza el cumplimiento de las normas comunitarias.
El "certificado de correcta utilización" y la correspondiente cancelación del aval, constituye, según la recurrente, un acto administrativo declarativo de derechos y como tal no puede revisarse sino mediante uno de los procedimientos establecidos en el artículo 103 LRJ y PAC, es decir, previo dictamen del Consejo de Estado, si se consideran que infringen gravemente normas de rango legal o reglamentario; o declarando su lesividad e impugnándolo ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Además, según la recurrente, es aplicable la doctrina de los actos propios, pues la Administración, al otorgar una certificación de correcta utilización, manifiesta inequívocamente su voluntad de dar por concluido correctamente el proceso de adquisición, transformación y ejecución de leche desnatada en polvo. Y, por último, se aduce que es la tesis que realmente acepta la sentencia recurrida en cuanto a la no reposición de los avales. Si la Administración voluntariamente los ha devuelto por entender cumplidas las obligaciones que garantizaba, no puede luego revisar tal acuerdo.
La Sala no comparte la tesis expuesta en el motivo ni en lo que se refiere a la naturaleza del certificado de correcta utilización, ni en lo que respecta a la naturaleza del acto de otorgamiento de las subvenciones, ni, en fin, en lo que atañe a las consecuencias del incumplimiento de las condiciones con que tales subvenciones se conceden,
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Como señala la sentencia de instancia, dicho certificado se limita a dejar constancia de que la actora ha utilizado la materia prima adquirida en las licitaciones públicas y que se ha procedido a su transformación dentro de plazo, pero subordinando la devolución de las garantías de licitación a que "los resultados de los análisis de las muestras remitidas cumplan los requisitos establecidos". Se trata, pues, de un primer control que no excluye la posibilidad de otro ulterior, efectuado según la propia normativa comunitaria con la finalidad de garantizar la realidad y regularidad de las operaciones financiadas o subvencionadas. Esto es, el inicial control se completa con los demás que efectúen los Estados miembros. Ello con independencia de que, además, del primer control "in situ" al que se refiere el artículo 10.2.b) del Reglamento, con base al cual se emitió el "Certificado", se prevé un control detenido e inopinado de los documentos comerciales y de la contabilidad específica contemplada en los apartados 3 y 5 del artículo 8, cuyos resultados pueden dar lugar a conclusiones distintas. O, dicho en otros término, el control previsto en la normativa comunitaria que da lugar a la expedición del certificado y a la cancelación condicionada de la garantía de licitación no precluye cualquier oportunidad de ulterior control, sino que el Estado miembro correspondiente puede establecer mecanismos de control complementarios, y cabe además tener en cuenta, a los efectos de la constatación del correcto cumplimiento de las condiciones asumidas con la concesión de la subvención, los resultados que derivan del examen de los documentos y contabilidad de la empresa previsto en la normativa comunitaria.
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Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.
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Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.
La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGPr., en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGPr. la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.
Y son precisamente los supuestos de devolución primero y último los que contempla la sentencia de instancia cuando se refiere a: "1) Irregularidades en la contabilidad al no haberse consignado el origen de las materias primas utilizadas, la composición del producto y porcentaje en sus elementos constitutivos; 2) haberse detectado un porcentaje de LDP inferior al exigido".
Los razonamientos expuestos son suficientes para rechazar el motivo de casación esgrimido. Pero, además, ha de tenerse en cuenta que la cita de la jurisprudencia debe hacerse con referencia a la doctrina establecida en sentencias de esta Sala y no con mención de las que proceden de distinta Jurisdicción. Y, en fin, aunque también nuestra doctrina jurisprudencial se ha hecho eco de la doctrina de los actos propios resulta que, en el presente caso, ni siquiera puede hablarse de que los "certificados de correcta utilización" crearan una confianza legítima en que no habría más controles, ni en que la Administración podía renunciar a la comprobación efectiva del cumplimiento de las exigencias con que se había otorgado la subvención a través del resultado de los análisis procedentes.
El motivo de casación en que se basa el recurso del Abogado del Estado se formula también al amparo del artículo 95.1.4º LJ por infracción de los artículos 8 y 3 del Reglamento CEE 3398/91, en relación con el artículo 4.a) del Reglamento CEE 1725/79, relativos al cumplimiento de las normas sobre utilización de leche en piensos compuestos.
Sin embargo, el motivo no puede ser acogido porque la sentencia de instancia aborda correctamente, en su fundamento jurídico quinto, por qué no procedía la reclamación de la garantía de transformación. En efecto, fue la propia Administración, la que, con fecha 20 de enero y 22 de febrero de 1993, autoriza la cancelación a la vista de los "Certificados de Correcta Utilización" expedidos por el Director Provincial del SENPA de Tarragona el 20 de julio y el 3 de septiembre de 1992. Y si ello es así, después de haber aplicado la penalización procedente, en la cuantía de 1.681.123 pts, no puede la Administración, sin un claro fundamento normativo ir contra su propia decisión requiriendo la garantía que había acordado cancelar.
Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación de los dos recursos interpuestos y su desestimación. Si bien no se imponen las costas al no haber comparecido parte recurrida.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que desestimando los motivos de casación formulados, debemos declarar no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la representación de la Compañía mercantil NOREL, S.A., y por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 28 de enero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 23/96, sin que se impongan las costas al no haber comparecido parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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SAN, 12 de Noviembre de 2008
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