STS, 4 de Noviembre de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 15 de enero de 1999, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1839 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el presente el recurso contencioso administrativo número 1839/94, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN, en nombre y representación de D. Rogelio y D. Enrique , contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 23 de diciembre de 1992 aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre de la Ría de Arosa, comprendidos en la marisma del río Ucha, hasta el Molino de la Seca, término municipal de Cambados (Pontevedra), declaramos la nulidad del acto en cuanto se refiere a la inclusión en el dominio público marítimo terrestre de la finca de la parte demandante, antes descrita; sin condena en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «En el informe pericial practicado a instancia de la parte demandante, el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos D. Bruno , expone como "Consideraciones generales previas" que la forma de la finca de la parte lindera con el mar, más estrecha que en el fondo, hace suponer que la excavación fue realizada con posterioridad, puesto que naturalmente nunca una entrada de mar presenta estas características, y sus laderas no presentan rastros de acumulación de arenas, como naturalmente presentan las ensenadas naturales. Que la excavación se hizo en una primera fase a una cota de +3 metros, al dedicarse a salina, y cuando se destinó a molienda hubo de profundizarse más. Respecto a las cuestiones concretas que le fueron planteadas, y que se enumeran en el antecedente tercero de esta resolución, señala que la finca está separada del mar en sus lindes sudoeste y sudeste por muros de piedra; que no reúne las características definidas en los artículos 3 a 7 del Reglamento, ya que la inundación de la misma es por causas mecánicas voluntarias, mediante utilización de las compuertas; que tiene una capa de fango de 30-40 cm, y que todo el contorno se encuentra a una cota +3 m y superiores, lo que denota que esta superficie se excavó hasta la piedra para tener un espejo de agua y al evaporarla obtener sal; que reúne todas las características para suponer que se excavó hasta donde los medios de la época lo permitían, buscando ejecutar una plataforma inundable a voluntad, estimando dos fases, la primera, antes de 1622, fecha de construcción de los molinos, que destinaba a salina debió limitarse la cota a +3 m; y la segunda para aprovechamiento hidraúlico se excavó a mayor profundidad; que toda la zona se encuentra a cotas superiores o iguales de + 5 m; que el local sito en la actual Avda. de Galicia nº 19 era un almacén; y, por último, que se trata de una obra de ingeniería para posibilitar la entrada de mar al terreno, destinado primeramente a salina y posteriormente a molino».

También declara la Sala de instancia en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida lo siguiente: «Entrando en el fondo, la Sala llega a la conclusión de que la finca. objeto de la litis, se encuentra totalmente separada del mar, que su suelo en su día fue excavado, para transformarlo en una salina, es decir en un terreno próximo al mar, prácticamente a su mismo nivel y aislado del mar con la finalidad de que entrase el agua requerida para su evaporación. Posteriormente, para su adaptación al aprovechamiento hidraúlico, fue preciso profundizar la excavación. Lo expuesto resulta acorde con el resultado de la pericial practicada, cuyas conclusiones, en síntesis, se han expuesto, prueba que obviamente resulta válida, aunque aparezca algún defecto en el modo en que se ha practicado, concretamente la omisión de haber llamado el Juzgado exhortado a una de las partes, el Abogado del Estado, a los efectos del artículo 614 de la Ley de Enjuiciamiento civil, y posteriormente al acto de ratificación del peritaje, claras conculcaciones de la norma rituaria que no se consideran relevantes para desvirtuar su eficacia, cuando ningún reparo se ha opuesto por el representante de la Administración al evacuar el escrito de conclusiones. Avala la misma respuesta el Informe que se acompaña al escrito de demanda, suscrito por D. Antonio , Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, que ha de considerarse una documental privada, que establece que el vaso receptor de las aguas tiene un lecho formado por una losa granítica sensiblemente plana y horizontal situada a la cota +3, y sobre ella existe entre 30 y 40 cm de fango, a cuya losa granítica se llegó mediante excavación artificial, y aislamiento de la misma, para posteriormente, año 1622, edificar el molino y una aceña, de modo que los terrenos no son invadidos por el mar, sino que se recibe el agua del mar voluntariamente. Del mismo modo, se pronuncian los informes, que igualmente se acompañan, de D. Juan Manuel de la Comisión de Defensa del Patrimonio Arquitectónico del Colegio de Arquitectos de Galicia, quien en el apartado "Historia", explica que el molino fue construido sobre una vieja salina por D Jose María , maestro de cantería, hallándose construido sobre una gran roca granítica que soporta las cargas del edificio, por lo que su cimentación es poco profunda, y de Dª Alicia ».

Finalmente, en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, se declara que: «Frente a tan claros exponentes de que nos hallamos ante un terreno elevado sobre el nivel del mar -véase el plano que acompaña a la demanda-, en el que mediante obra artificial se consiguió que llegara al mismo el agua del mar, a voluntad del hombre, para que cristalizara la sal; que, posteriormente, se profundizó en la excavación para cubrir las nuevas exigencias del aprovechamiento hidraúlico, nada opone el Abogado del Estado, que se limita a remitirse a los argumentos de la resolución, como vemos prácticamente inexistentes, y al informe jurídico emitido por el Abogado del Estado-Jefe del Servicio Jurídico en Pontevedra, de indudable valor doctrinal pero ayuno de informes técnicos, deficiencia que se advierte igualmente en el "Informe sobre las alegaciones del deslinde", al que se acompañan tres fotografías, cuyo examen no se opone a las conclusiones a las que llega la Sala. En concreto, la observación de la finca, según aparece en los dos planos que obran en autos, con la imagen que recoge la foto del año 1956, se considera resulta acorde con el resultado de pericial y documentales aportadas por la actora, desechándose la opción de que nos hallemos ante terrenos naturalmente inundables, sino ante terrenos rocosos, sin que sus laderas presenten rastros de acumulación de arenas, y en los que se permite el paso del agua a voluntad del hombre, por tanto no incluidos en los preceptos que invoca la resolución impugnada; lo que conduce a la estimación del recurso; sin que en la actuación de las partes se aprecie temeridad o mala fe a los efectos del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción, sobre costas procesales».

Notificada dicha sentencia a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 23 de febrero de 1999, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Rogelio y Don Enrique , representados por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y, una vez recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se ordenó dar traslado al Abogado del Estado para que, en el término de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso contra ella preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el indicado plazo, lo que llevó a cabo con fecha 28 de octubre de 1999, alegando cuatro motivos, el primero al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al amparo del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia se excede en el ejercicio de la jurisdicción al conocer de un asunto reservado a la jurisdicción civil, pues si los bienes son de dominio público o de propiedad privada, y la prueba de ello, es una cuestión que excede del ámbito de la jurisdicción contenciosa y, conforme a lo establecido en el artículo 3 de la Ley de esta Jurisdicción, corresponde su enjuiciamiento a la Jurisdicción del orden civil, mientras que el Tribunal "a quo" debió limitarse a observar si se han cumplido los requisitos legales y de procedimiento sin entrar a debatir a quien corresponde la titularidad de los bienes o si éstos son de dominio público o de propiedad privada; el segundo por haberse infringido en la sentencia recurrida el principio de legalidad de los actos administrativos contemplado en el artículo 57 de la Ley 30/92 y la jurisprudencia que lo interpreta, ya que la sentencia recurrida parte de la necesidad de que la Administración justifique la demanialidad, a pesar de que debe presumirse que la tesis de la demanialidad, que sostiene la Administración, está probada; el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 3, 8, 11 y 13 de la Ley de Costas y 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado, puesto que el terreno deslindado como de dominio público marítimo-terrestre ha sido correctamente deslindado en cuanto al procedimiento, y así la Administración, a través de dicho procedimiento, ha constatado el hecho físico al que la Ley anuda la calificación de dominio público marítimo-terrestre, mientras que respecto del fondo lo único que cabe discutir es si existen o no dentro o fuera de la línea de deslinde pertenencias privadas o públicas, y así la vía contencioso-administrativa permite dirimir si el procedimiento seguido por la Administración para practicar del deslinde ha sido correcto, mientras ante la jurisdicción civil procede resolver lo relativo al derecho de propiedad de los particulares; y, finalmente, en el cuarto motivo se alega que la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en los artículos 4.3 de la Ley de Costas y 6.2 del Reglamento, ya que los terrenos deslindados han estado siempre invadidos por el mar y en consecuencia forman parte del dominio público marítimo-terrestre por estar incluídos en la zona marítimo-terrestre, y, aun dando por supuesto que el estanque se formase artificialmente, también constituiría dominio público marítimo-terrestre con arreglo a lo dispuesto por el artículo 4.3 de la vigente Ley de Costas, que no distingue si la invasión es natural o artificial, y por su parte el artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas establece que los terrenos inundados mediante técnicas artificiales, cuya cota sea superior a la de la mayor pleamar, no se consideran incluídos en el apartado 3 del artículo anterior, es decir entre los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho, y, por consiguiente, se consideran incluidos en este apartado los terrenos inundados mediante técnicas artificiales cuya cota sea inferior a la de la mayor pleamar, como ocurre en el presente caso, puesto que, de otra forma, el agua del mar nunca podría inundar los terrenos de forma natural, y, además, aunque el agua del mar penetre en el estanque por voluntad del hombre, ello se debe a la construcción de un muro para concentrar las aguas y a la instalación de compuestas para regular la entrada y salida del agua con el fín de aprovechar la energía producida por el flujo y reflujo de las mareas consiguiendo el funcionamiento del molino, por lo que sería aplicable lo dispuesto por el artículo 6.2, in fine, del citado Reglamento, que dispone que forman parte del dominio público marítimo-terrestre los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedido por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes, terminando con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación y se anule la sentencia recurrida, dictando otra más ajustada a derecho, por la que se declare conforme a derecho la resolución administrativa impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 16 de abril de 2001, aduciendo que por razón de la cuantía el recuso no era admisible, siendo, en cualquier caso, el recurso de casación desestimable porque la sentencia recurrida se limita a declarar la nulidad del acto en cuanto incluye la finca en el dominio público marítimo-terrestre, por lo que la Sala no se excede en el ejercicio de la jurisdicción, sin que le sea dable al Abogado del Estado cuestionar en casación la valoración de la prueba pericial, mientras que debería la Administración haber demostrado que en la finca concurren las características recogidas den los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas, lo que no ha hecho, teniendo la presunción de legalidad de los actos administrativos el límite lógico de que se declare por sentencia que el acto es contrario a derecho, y, tal como se ha probado, los terrenos en cuestión no son terrenos bajos que se inunden por el agua del mar sino que están en una cota superior a la de la mayor pleamar, por lo que no les es aplicable lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento de la Ley de Costas, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se impongan las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento, si bien la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendían, acordó con fecha 20 de marzo de 2003, remitirlas a esta Sección por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las vigentes normas de repartimiento de asuntos, y, una vez recibidas en esta Sección Quinta, se fijó para votación y fallo el día 22 de octubre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

El Abogado del Estado basa el presente recurso de casación en idénticos motivos a los que ya han recibido respuesta de esta Sala en otros tantos recursos por él deducidos contra sentencias pronunciadas por la misma Sala de instancia, en las que se anula el deslinde del dominio público marítimo-terrestre practicado por la Administración, y que se reducen, en síntesis, a negar a la jurisdicción contencioso-administrativa cualquier control del acto de deslinde que no sea el meramente procedimental, a esgrimir el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos y, finalmente, a oponerse a las conclusiones fácticas a las que llega la Sala de instancia para decidir, aunque invocando al hacerlo la conculcación de una serie de preceptos de la Ley de Costas y de la Ley de Patrimonio del Estado, definidores del dominio público marítimo- terrestre y reguladores del procedimiento de deslinde, por lo que en esta sentencia reiteraremos lo dicho en las anteriores en aras de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la Ley.

No es preciso abundar en razones para rechazar el motivo de casación que atribuye a la Sala sentenciadora exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haber invadido el ámbito reservado a los jueces y tribunales del orden civil en cuanto a la definición del derecho de propiedad, ya que aquélla se ha ceñido a cumplir su deber de controlar la decisión administrativa impugnada, por la que se declaró el dominio público de una antigua salina, después instalación hidráulica para molienda, llegando a la conclusión, una vez examinadas y valoradas las pruebas practicadas tanto en la vía previa como en el proceso, de que los terrenos ocupados por la antigua salina, y posteriormente destinados a un aprovechamiento hidraúlico para un molino, no tienen las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas 22/1988, y tal proceder constituye el cometido propio que a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo atribuye tanto el artículo 1 de la entonces vigente Ley Jurisdiccional como el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar las acciones de que se crean asistidos en relación con la titularidad dominical de los terrenos ante la jurisdicción civil (artículo 14 de la Ley de Costas 22/88).

En contra del parecer del Abogado del Estado, la jurisdicción del orden contencioso-administrativo no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley, para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos, y así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 4 y 10 de junio de 2003 (recursos de casación 6345/98, 3349/97, 7551/97 y 5697/97).

No mejor suerte debe correr el segundo motivo de casación esgrimido por el Abogado del Estado al amparo del artículo 95.1, 4º de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, en el que se achaca al Tribunal "a quo" haber conculcado el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos consagrado en el artículo 57 de la Ley 30/92 y la jurisprudencia que lo interpreta, ya que tal presunción está sujeta a lo que resulte del proceso cuando se ha instado su revisión jurisdiccional, según hemos declarado también en nuestras referidas Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 4 y 10 de junio de 2003.

La Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que los terrenos ocupados por la extinta salina y ulteriores instalaciones hidráulicas no reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas para ser considerados bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya que no pueden ser calificados de inundables natural o artificialmente por el mar, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación de dichos terrenos a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por los demandantes como por la propia Administración, y, por consiguiente, la aludida presunción ha quedado destruida, como en cualquier otro supuesto de revisión de actos administrativos, revestidos de idéntica presunción de validez, que vienen a ser anulados por sentencia.

En los dos últimos motivos de casación se aduce que la Sala de instancia ha infringido los artículos 3, 4, 5, 8, 11 y 13 de la Ley de Costas, así como el artículo 6.2 de su Reglamento, y el artículo 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado.

En cuanto a la vulneración de este último precepto ya hemos expresado que el control jurisdiccional no queda constreñido a verificar la corrección de los trámites para practicar el deslinde sino que se extiende a los fines de éste y, por consiguiente, tiene un alcance más amplio que el contemplado en el mencionado artículos 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado, inaplicable al supuesto enjuiciado.

Respecto de los demás preceptos invocados en los dos últimos motivos de casación como vulnerados por la Sala sentenciadora, la única razón para justificar tal alegación se centra en el hecho de que el terreno en cuestión ha estado siempre invadido por el mar, pero la sentencia recurrida declara abiertamente que «nos hallamos ante un terreno elevado sobre el nivel del mar, en el que mediante obra artificial se consiguió que llegara al mismo el agua del mar a voluntad del hombre, para que cristalizara la sal; que posteriormente, se profundizó en la excavación para cubrir las nuevas exigencias del aprovechamiento hidraúlico».

Esta Sala del Tribunal Supremo ha repetido incansablemente que al recurso de casación no tiene acceso la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia salvo que se invoque, como motivo de casación, que el Tribunal "a quo" ha conculcado concretos y singulares preceptos, doctrina jurisprudencial sobre valoración de la prueba o bien que ésta es arbitraria, irracional o conculca principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada (Sentencias de esta Sala de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996. 23 de junio y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de marzo, 12 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002), sin que se hayan así combatido las declaraciones contenidas en los fundamentos jurídicos cuarto, sexto y séptimo de la sentencia recurrida, transcritos en los antecedentes segundo a cuarto de esta nuestra, en los que, a la vista de las pruebas documental y pericial, se concluye que los terrenos no son inundables naturalmente sino que nos hallamos ante «terrenos rocosos, sin que sus laderas presenten rastros de acumulación de arenas, y en los que se permite el paso del agua a voluntad del hombre», de modo que los preceptos de la Ley de Costas citados en este motivo de casación habrían sido conculcados de ser las características de los terrenos como afirma el representante procesal de la Administración recurrente, pero no es ese el caso, sino que, por el contrario, dichos terrenos no son naturalmente inundables, por lo que no pueden quedar delimitados dentro del dominio público marítimo-terrestre, sin que se haya acreditado tampoco que fuesen determinadas obras las que lo hayan impedido, sino que, por el contrario, es la voluntad del hombre la que permite el paso del agua, según lo declara expresamente también la Sala de instancia, y, en consecuencia, estos dos últimos motivos de casación, al igual que los dos primeros, no pueden prosperar.

La desestimación de todos los motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, en relación con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 15 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.