STS, 14 de Mayo de 1990

En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: «Fallo: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.° Estimar en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de Cubierta y MZOV, S.A., contra el acto presunto del Consejero de Educación del Gobierno de Canarias, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por dicha sociedad, contra otro acto administrativo presunto denegatorio de la petición de indemnización de perjuicios, formulada por la sociedad recurrente, en su escrito de 14 de octubre de 1985, de precedente cita. 2.º Declarar que el actor tiene derecho a que la Comunidad Autónoma de Canarias le abone la cantidad de 67.965 pesetas, como indemnización por perjuicios causados por el Letrado en la devolución de la garantía prestada, y, además, al abono, por dicha Comunidad Autónoma, de los intereses legales correspondientes al periodo comprendido entre el día 13 de marzo de 1984 y él día l de agosto de 1985, respecto de la -cantidad de

10.924.313 pesetas a que ascendió la liquidación provisional, por perjuicios producidos por retraso en la aprobación y abono de la misma, cuya determinación, de no haber acuerdo entre las partes, se realizará en ejecución de sentencia. 3.° Anular el acto administrativo impugnado en cuanto no reconoció estos derechos.

4.° Desestimar el recurso en todo lo demás. 5.° No hacer especial imposición de costas. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, y, por la de la entidad Cubiertas y MZOV, S.A., se interpusieron sendos recursos de apelación que fueron admitidos a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Letrado del Gobierno de la expresada Comunidad Autónoma y el Procurador señor Rosch Nadal, en nombre y representación de la entidad Cubiertas y MZOV, S.A. igualmente formuló oposición el Abogado del Estado, en nombre y defensa de la Administración General del Estado.»

Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias apelante, para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes: 1.ª Que falta legitimación pasiva de referida Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, por cuanto el contrato de que trata causa el presente recurso fue concertado con la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, del Ministerio de Educación y Ciencia, a quien, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 2091/1983, de 28 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios en materia de enseñanza a la Comunidad Autónoma de Canarias, corresponde la liquidación definitiva de los contratos adjudicados con anterioridad al 30 de julio de 1983, apartado f)-2 del anexo del mencionado Real Decreto. 2.ª Que, asimismo procede la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 82.c), en relación con el artículo 38, ambos de la Ley Jurisdiccional, por cuanto el escrito inicial de petición de resarcimiento de perjuicios ocasionados y que figura al folio 8 del expediente, se dirigió al Presidente de la Junta de Construcciones del Ministerio de Educación, mientras que el escrito de denuncia de la mora que figura al folio 10 del expediente se dirigió contra el Director General de Planificación Educativa, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, y, parece evidente que la petición y la denuncia de la mora han de dirigirse a la misma Administración, para que pueda existir acto administrativo presunto denegatorio de la petición. 3.ª Que concretando en el suplico de la demanda la petición de la actora, en el sentido de que le sea reconocido sin perjuicio, que cifra en 2.351.725 pesetas y la consiguiente solicitud de indemnización por tal daño y, por cuanto, en definitiva, el hecho que se dice producto del perjuicio, lo es la demora en el pago de la cantidad resultante de la liquidación definitiva de los mismos, procedería en el caso de acreditarse el supuesto de hecho de tal mora y el cumplimiento de los requerimientos previos a la Administración, el pago de intereses de demora, pero nunca de una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por tal retraso. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que revocando la apelada, declare ajustados a Derecho los actos administrativos objeto del recurso de instancia en su integridad.

Seguidamente sé siguió el trámite por idéntico plazo y con el mismo fin con la representación de la entidad Cubiertas y MZOV, S.A., la cual presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: 1.° Que la sentencia recurrida estimó en parte el recurso contencioso-administrativo, declarando el derecho de referida entidad a percibir 67.965 pesetas en concepto de daños y perjuicios por mantenimiento de fianza durante mayor tiempo del contractual y legalmente establecido por causa imputable á la Administración; ya percibir asimismo, intereses de demora por retraso en el pago de la liquidación provisional; desde la fecha de la intimación al pago efectuada por el contratista, siendo precisamente este segundo punto e que ha motivado el recurso de apelación interpuesto por esta parte, por cuanto los intereses solicitados desde la vía administrativa, son los devengan, dos desde el transcurso de los nueve meses de la recepción provisional, hasta el día del pago de la liquidación provisional conforme a lo establecido en el artículo 172 del Reglamento de Contratos del Estado . 2.° Que respecto a la apelación sostenida por la representación del Gobierno de Canarias ha de significar: a) Que la Administración demandada está legitimada pasivamente al haberse subrogado en el contrato de obras, y haber sido el propio Gobierno de Canarias quien abonó al contratista el saldo de la liquidación de la obra, b) Que la petición primera del contratista fue remitida por la Administración del Estado al Gobierno Autónomo de Canarias para su resolución -documento número 5 del expediente-, y el escrito de la denuncia de la mora fue dirigido a la Administración de este último. 3.° Que la entidad constructora formuló reclamación de indemnización de daños y perjuicios por retraso en el pago de la liquidación provisional, cuyo incumplimiento contractual de la Administración no sólo obliga al pago de intereses - artículo 172 del Reglamento de Contratos del Estado -, sino también al resarcimiento de perjuicios irrogados al contratista por dicho incumplimiento -artículo 158 del mismo texto legal-, por lo que no existe incompatibilidad entre intereses de demora e indemnización de daños y perjuicios, pues aquéllos son una partida indemnizatoria pero no la única; la pasividad de la Administración en liquidar una obra, provoca en el contratista, entre otros, un perjuicio que consiste en los gastos que ha de soportar por mantener la fianza durante mayor tiempo del previsto contractualmente y, tal perjuicio es indemnizable, pues así lo establece, con carácter general, el antes citado artículo 158 del Reglamento de Contratos del Estado . Terminando por solicitar que se dicte sentencia estimando el recurso de apelación formulado por la representación de la entidad Cubiertas y MZOV, S.A., y, rechazando el planteado por la representación del Gobierno de Canarias, revocando en consecuencia la sentencia apelada, en lo que respecto a que, los intereses de demora por retraso en el pago de la liquidación provisional, deben computarse desde el 18 de mayo de 1983 -fecha en que se cumplieron los nueve meses desde la liquidación provisional-, hasta el 21 de agosto de 1985 -fecha de pago del saldo de la liquidación-, al tipo de interés legal vigente cada año, y, confirmando la sentencia recurrida en todo lo demás.

Seguido igual trámite con la representación de la Administración General del Estado que ocupa la posición procesal de apelada en el recurso de apelación, por el señor Abogado del Estado en la que aquella ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: 1.º Que ha comparecido en estas actuaciones a los efectos de solicitar que se declare la falta de legitimación pasiva de la Administración del Estado en el presente recurso y, ello como consecuencia de haber comparecido en las actuaciones y formularse la reclamación contra la representación del Gobierno Autónomo de Canarias. 2.º Que con carácter subsidiario, y para el supuesto que no se estima dicha petición principal, solicita igualmente, y ello por los propios fundamentos de la sentencia recurrida que hace suyos y da por reproducidos, que se lleve a cabo la desestimación del recurso en todas sus partes y la confirmación en sus exactos términos de la sentencia objeto de apelación. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que con expresa desestimación de los recursos formulados de contrario se declare la falta de legitimación pasiva de la Administración del Estado, o subsidiariamente o en todo caso, y con igual desestimación de los recursos de apelación formulados, se confirmen en todas sus partes y por sus propios fundamentos los pronunciamientos de la sentencia a que se refiere el presente recurso de apelación.

Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno les correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 8 de mayo de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo, acordado.

Vistos siendo Ponente para este trámite el Magistrado don Benito S. Martínez Sanjuán.

Vistos los artículos 1.°, 2.°, 38, 43, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; el Real Decreto 2091/1983, de 28 de julio; el artículo 172 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre; el artículo 1.100 del Código Civil, y, demás de general aplicación.

Fundamentos de Derecho

Comenzando por el estudio del recurso de apelación formulado por la representación del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia al presente combatida, se observa en primer lugar que dicha impugnación la funda en la falta de legitimación pasiva para ser demandada en el recurso contencioso-administrativo de la primera instancia en el que dicha sentencia recurrida se produjo, alegando que el contrato del que trae causa el proceso fue concertado con la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, del Ministerio de Educación y Ciencia, dándose la circunstancia -según dicho apelante-, que de conformidad al Real Decreto 2091/1983, de 28 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios en materia de enseñanza a la Comunidad Autónoma de Canarias, corresponde la liquidación definitiva de los contratos adjudicados con anterioridad al día 30 de julio de 1983, según el apartado f).2, del anexo del mencionado Real Decreto; ahora bien, ha de tenerse en cuenta que el expediente donde se produjeron los actos por silencio administrativo objeto de recurso jurisdiccional, después de que con fecha 18 de agosto de 1982 fueron recibidas provisionalmente las obras de referencia, por la Comisión Receptora, por encontrarlas ejecutadas de acuerdo con el proyecto y con las anotaciones expresadas al dorso, y con fecha 29 de abril de 1985 fueron aprobadas, por la Presidencia de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, la recepción y liquidación provisional, arrojando un saldo total esta última de 10.924.313 pesetas, fue remitido dicho expediente a la Comunidad Autónoma de Canarias, el 12 de junio de 1985, cuyo órgano autonómico no sólo admitió dicha recepción, sino que aceptando las obligaciones contractuales derivadas de dicha adjudicación de obras verificada por la Administración del Estado, en las que se subrogó en cumplimiento del Real Decreto 2091/1983, de 28 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios en materia de enseñanza desde el Estado a referida Comunidad Autónoma, ésta procedió a abonar con fecha 21 de agosto de 1985, dicho saldo resultante por la cantidad referida de 10.924.313 pesetas, lo que indudablemente supone un acto propio por parte de la Administración del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, reconocedor de la subrogación en las obligaciones contractuales y de las consecuencias derivadas de su incumplimiento, lo que hace que se encuentre legitimada pasivamente en todo proceso jurisdiccional donde se pretenda actuar por la acreedora del cumplimiento de referidas obligaciones; sin perjuicio de que, en su caso, pueda repercutir lo pagado, a consecuencia de las demoras de la Administración General del Estado, sólo imputables a esta última conforme al citado Real Decreto regulador de meritadas transferencias entre ambas Administraciones, lo cual no ha de impedir que el adjudicatario obtenga satisfacción de sus créditos directamente de la Administración que se subrogó en las aludidas obligaciones.

A semejante conclusión ha de llegarse al analizar la oposición formulada por la representación del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, en orden a su alegación de que habiéndose dirigido la petición originaria al Presidente de la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, del Ministerio de Educación y Ciencia, ante su silencio denunció la mora, no ante el mismo organismo de la Administración del Estado sino ante el Director General de Planificación Educativa del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, lo que según el apelante impide que exista acto administrativo presunto denegatorio de la petición, a haberse formulado la originaria y después la denuncia de la mora ante administraciones diferentes; mas con tal alegación se olvida que el expediente administrativo pasa de una a otra Administración habiéndose realizado respectivamente en ambos actos procedimentales totalmente válidos y que son posteriormente ratificados por la que los recibe; así, en un principio la entidad acreedora deduce su petición ante la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar, del Ministerio de Educación y Ciencia, mas este organismo al haberse transferido las oportunas competencias a dicha Comunidad Autónoma, remite todo el expediente en el que se incluye tal petición originaria a esta última, competente para resolver, y al no haberlo hecho en el plazo oportuno, y comunicado el hecho de la remisión del expediente y petición a la entidad reclamante, por ésta se hace uso del trámite de denuncia de la mora, pero ya ante el órgano que realmente había de conocer de la petición originaria, con el efecto de que caso de persistir la Administración en su silencio, entender la petición denegada por silencio administrativo y encontrar expedita la vía del recurso de alzada y, en su caso, la jurisdiccional, como así ha sucedido. Por todo lo expuesto se ha de desestimar el presente recurso de apelación mantenido contra la sentencia combatida por la representación de la Administración del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Pasando ahora al estudio del recurso de apelación interpuesto por la entidad Cubiertas y MZOV, S.A., se observa que el mismo sólo combate la sentencia objeto de dicho recurso en lo que respecta a los intereses de demora por retraso en el pago del saldo de la liquidación provisional, alegando que deben computarse desde la fecha en que se cumplieron los nueve meses contados desde la fecha de dicha liquidación, que fija en el 18 de mayo de 1983, hasta la fecha del efectivo pago del saldo de la misma, que señala en el 21 de agosto de 1985, y no, como las computa la sentencia apelada, que lo hace desde que se produce a «interpellatio morae» a la Administración por el adjudicatario acreedor, trayendo la sentencia recurrida a colación en defensa de su criterio las sentencias del Tribunal Supremo de 31 de mayo y 29 de noviembre de 1986 y 11 de marzo de 1987, fijándose este hecho de intimación al pago de intereses en el día 13 de mayo de 1984; ahora bien, a este respecto no se pueden desconocer los claros términos del 172 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre

, donde se establece en su tercer párrafo que, «dentó de plazo de nueve meses, contados a partir de la recepción provisional, deberá aprobarse por la Administración la liquidación aludida y abonarse al contratista el saldo, en su caso, resultante por el resto de la obra», añadiendo en su cuarto párrafo que, «si se produce demora en el pago de dicho saldo, el contratista tendrá derecho a percibir el interés legal del mismo a partir de los nueve meses siguientes a la recepción provisional, siempre que intime por escrito a la Administración a dicho pago»; es decir, que la obligación para la Administración de abonar intereses por el retraso en el pago del saldo resultante del precio de contratación de la obra, y el correlativo derecho a percibir dichos intereses por el contratista, nacen directamente del hecho de la recepción por la Administración de las obras, conjugado con el del transcurso de los nueve meses contados a partir del anterior, que supone un período de carencia en el tiempo, que permite ala Administración realizar las oportunas operaciones contables para su efectivo cumplimiento, pero, dicha obligación y derecho respectivo no nace de la intimación por escrito al pago o «interpellatio morae», que no tiene otra justificación que la de revelar por parte del acreedor, a la Administración, su propósito de ejecutar tal derecho en vía extraprocesal y amistosa en virtud del principio dispositivo que de sus derechos sustantivos tiene el acreedor; mas, está doctrina mantenida por esta Sala que ahora enjuicia, no es nueva, ni supone un cambio de criterio de otra anterior, pues, además de las sentencias de 3 y 7 de octubre y 27 de noviembre de 1987, que la parte recurrente cita, existen las de 6, 10 y 18 de octubre, 2 y 30 de diciembre del mismo año 1987 y las de 16, 25 y 30 de abril, 20, 27, 30 y 31 de mayo, todas ellas del año 1988, y reiteradas en otras muchas de 1989 y en lo que va del año 1990, donde invariablemente se viene diciendo que, «el pago de los intereses de demora de una liquidación provisional de obras, desde los nueve meses siguientes a la recepción provisional de las mismas hasta que se realice el pago, es una obligación para la Administración y un correlativo derecho para el contratista de carácter "ex lege", por establecerlo así el artículo 172 del Reglamento General de Contratación del Estado, y, ese cómputo referido al momento indicado no tiene lugar por el hecho de la intimación al pago, pues ésta tiene el carácter de requisito formal no condicionante ni constitutivo de la mora, no siendo aplicable el artículo 1.100 del Código Civil a los contratos administrativos regidos, en este particular, por disposiciones especiales contenidas en la Ley de Contratos del Estado y en su Reglamento»; cuya doctrina de esta Sala no se encuentra en contradicción con las citadas por la sentencia ahora combatida, de fechas 31 de mayo y 29 de noviembre de 1986 y 11 de marzo de 1984, ya que éstas contemplan supuestos fácticos no sustancialmente idénticos a los de los ahora citados y a la presente.

Al no haberlo entendido en este concreto punto también así la sentencia ahora combatida, procedente es su revocación en el aludido particular; habiendo de estimar en dicho extremo este recurso de apelación mantenido por la representación de la entidad Cubiertas y MZOV, S.A. y, asimismo declarar en su lugar que, dicha sentencia se confirma, excepto en lo relativo a que los intereses de demora, por retraso en el pago del saldo resultante de la liquidación provisional de las obras que, debe computarse desde la fecha en que se cumplieron los nueve meses desde la recepción y liquidación provisional de las obras, que se fija en el 18 de mayo de 1983, hasta la fecha del pago del saldo de tal liquidación acaecido el 21 de agosto de 1985, todo ello al «tipo» de interés legal vigente cada año, manteniendo la sentencia apelada en todo lo demás.

Con lo anteriormente dicho en orden a la procedencia de la «legitimación pasiva» de la Administración del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, se argumenta lo suficiente para la declaración jurisdiccional de que tal cualidad procesal de parte falta en la Administración General del Estado, ya que aquélla se subrogó en todas las obligaciones de ésta en relación con la contratación de las obras de construcción de un centro de BUP, de 24 unidades, en San Bartolomé de Tirajana; todo ello, sin perjuicios de los derechos que pueda tener referida Administración autonómica frente a la del Estado, derivadas de la transferencia aceptada por la primera.

Por todo ello se está en el caso de: A) Desestimar el presente recurso de apelación mantenido por la representación de la Administración del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias. B) Estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación de la entidad Cubiertas y MZOV, S.A., dentro de los límites objetivos en que la misma lo formula; y, en su consecuencia declarar que, la sentencia recurrida se confirma, excepto en el particular relativo a que los intereses de demora por retraso en el pago del saldo resultante de la liquidación provisional de las obras, que debe computarse desde la fecha del 18 de mayo de 1983 al 21 de agosto de 1985, al «tipo» de interés vigente cada año, como se razona en el fundamento tercero y se fija en el cuarto de la presente sentencia, manteniendo la apelada en todo lo demás, por sus propios argumentos que se aceptan. C) Declarar expresamente que la Administrador General del Estado carece de «legitimación pasiva» para ser demandada en arribas instancias.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley Reguladora de esta jurisdicción no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas respecto de las derivadas de dichos recursos y de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.