STS, 21 de Octubre de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1010/2000, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 29 de abril de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: DESESTIMANDO el recurso contencioso- administrativo nº 07/1010/00, interpuesto por "BAÑOS DE FITERO, S.A." contra resolución de la Secretaría de Estado de Industria y Energía de fecha 24 de abril de 2000 descrita en el primer fundamento de Derecho, acto que se confirma por ajustarse al Ordenamiento jurídico; sin efectuar especial imposición de costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil BAÑOS DE FITERO, S.A. recurso de casación, que la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 24 de junio de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 31 de julio de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, habiendo por presentado este escrito y admitiéndolo, tenga por formalizado recurso de casación contra la sentencia a la que se refiere el encabezamiento de este escrito, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el 29 de abril de 2002, en el recurso contencioso administrativo núm. 07/1010/00 y, previos los trámites de rigor, dicte sentencia estimando el recurso de casación, casando y anulando la sentencia impugnada y, en su lugar, dictando nueva sentencia por la que:

Primero Se declare la nulidad de la resolución de la Secretaría de Estado e Industria y Energía de fecha 24 de abril de 2000, notificada a BAÑOS DE FITERO, S.A. el 26 de abril de 2000.

Segundo Se declare que no es conforme a Derecho la resolución de la Dirección General de Minas del Ministerio de Industria y Energía dictada por silencio administrativo negativo denegando la concesión del perímetro de protección solicitado por BAÑOS DE FITERO, S.A.

Tercero Se declare el derecho de BAÑOS DE FITERO, S.A. a que se apruebe el perímetro de protección solicitado por BAÑOS DE FITERO, S.A. que, conforme al informe emitido por el Instituto Tecnológico y Geominero de España, debe venir definido por las siguientes coordenadas UTM:

Vértice X Y

1 589.700 4659735

2 590.690 4658890

3 592.740 4655365

4 591.935 4654760

5 589.775 4654640

6 588.875 4657100

7 588.885 4658460

8 589.300 4659500.».

La Sala, por providencia de fecha 22 de octubre de 2003, admitió el recurso de casación.

Por providencia de fecha 8 de enero de 2004 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el día 11 de febrero de 2004, expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; le tenga, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; siga el procedimiento por todos sus trámite y, en su día, dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el LJCA.-.».

2. - El Procurador D. Jorge Deleito García, en representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, presentó escrito el día 13 de febrero de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito y en sus méritos tenga por formalizado el trámite de oposición al recurso de casación planteado de adverso y tras los trámites legales pertinentes se sirva dictar en su día Sentencia por la que desestime el recurso interpuesto confirmando en todos sus extremos la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional y ello con expresa imposición de las costas causadas.».

Por providencia de fecha 29 de junio de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 11 de octubre de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de abril de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por BAÑOS DE FITERO, S.A., contra la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía de 24 de abril de 2000, que estimó el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la Dirección General de Minas de la solicitud formulada el 30 de julio de 1999, sobre fijación del perímetro de protección de los manantiales de aguas minero-medicinales de los Balnearios Nuevo y Viejo Fitero (Navarra), ordenando la retroacción del expediente al momento de dictar la resolución que corresponda adoptar.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional, procede transcribir los razonamientos de la sentencia recurrida en el extremo que concierne a la desestimación del motivo de impugnación que se fundaba en cuestionar la legalidad de la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía de 24 de abril de 2000, porque, al haberse dictado y notificado fuera de plazo, se habría producido silencio positivo que determinaría la estimación de la petición de delimitación del perímetro de protección y la imposibilidad de que la Administración se pronunciara sobre el fondo, o que, como efectivamente hizo, acordase la retroacción de actuaciones, según se refiere en el fundamento jurídico quinto de la sentencia, en los siguientes términos:

Para resolver la presente litis, cabe destacar como antecedentes de interés que la sociedad demandante, titular de la explotación de los manantiales de agua minero-medicinal de los Balnearios Nuevo y Viejo de Fitero (Navarra), solicitó, con fecha 18-1-1990, al Departamento de Industria, Comercio, Turismo y Trabajo de la Comunidad Foral de Navarra, la fijación de un perímetro, para garantizar la protección del acuífero del que se surten las aguas, que se extiende por los términos municipales de Fitero (Navarra) y Alfaro y Cervera del Río Alhama (La Rioja). Tramitado el expediente por la Comunidad Foral de Navarra y sometido a información pública, se remite el expediente original junto con el informe favorable del Servicio de Seguridad Industrial y del Instituto Tecnológico Geominero de España, a la Dirección General de Minas, dado que el perímetro a aprobar se extendía a dos Comunidades Autónomas, a la indicada y a la Comunidad Autónoma de La Rioja. Por dicha Dirección General de Minas, con fecha 2 de marzo de 1999, se remitió el expediente con solicitud de informe, reiterado el 19 de abril, a la Dirección General de Industria, Turismo, Trabajo y Comercio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, quien no continuó la tramitación del expediente ni emitió el informe solicitado por la Dirección General de Minas.

Con fecha 30 de julio de 1999. la demandante se dirige a la Dirección General de Minas, solicitando se acuerde aprobar el perímetro de protección referenciado en el cuerpo del escrito, y ratificándose en la solicitud presentada ante la Comunidad Foral de Navarra, así como denunciando la situación de retraso o mora producida, interponiendo recurso de alzada al entender desestimada por silencio administrativo dicha solicitud.

El expediente, con respecto a lo que afecta a la Comunidad Foral de Navarra, se tramitó con arreglo a lo dispuesto en el artículo 45 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, informándose favorablemente por el Instituto Tecnológico Geominero de España y por el Servicio de Seguridad Industrial y sometiéndose a información pública, por lo que con respecto a esta Comunidad, no existe objeción alguna para la fijación del perímetro solicitado. Sin embargo, la Comunidad Autónoma de La Rioja, a pesar de habérselo solicitado no emitió el informe a que hace referencia el artículo 41.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería. Precisamente fue esta falta de informe, lo que motivó que la Dirección General de Minas no resolviera, por entender que dicho informe era determinante.

La Secretaría de Estado analizó la actuación de la Dirección General de Minas paralizando el expediente hasta obtener una respuesta de la Comunidad Autónoma de La Rioja. A este respecto, el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que "si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones"; de lo cual se extrae que, en este caso concreto, debió la Dirección General de Minas proseguir las actuaciones, cosa que no hizo.

Así lo entendió la Secretaría de Estado y, en consecuencia, la resolución objeto del presente recurso jurisdiccional, por la que se acordó retrotraer el expediente para qu por la Dirección General de Minas, órgano competente, se dicte la resolución que corresponde adoptar, resulta ser conforme a Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83.4 LRJPAC, artículos 28 y 114 y ss. de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y artículos 41 y ss. y 140 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General para el Régimen de la Minería.

Sentado lo precedente, debe precisarse que carece de virtualidad a los efectos pretendidos en la demanda, la primera alegación, recogida en el fundamento de Derecho Segundo, ya que el precepto invocado no resulta de aplicación a los supuestos que, como el de autos, están incluidos en la excepción, establecida por la LRJPAC en el artículo 43.2, relativa a solicitudes cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público (puesto en relación con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 22/1973, y en los artículos 2 y 5 del RD 2857/1978).

Partiendo de que el silencio positivo, a diferencia del negativo, no tiene su fundamento en una simple "fictio iuris" en orden a la ulterior tutela judicial, sino que se basa en que la disponibilidad sobre la actividad de que se trate pertenece al sujeto que se dirige en petición a la Administración, por lo que no cabe extender el efecto estimatorio del silencio (y, este es el fundamento de la referida excepción legal), a los supuestos en que lo pretendido sea la transferencia de facultades cuya titularidad no pertenece al solicitante, como sucede en el caso de autos, toda vez que, de conformidad con los preceptos antes citados de la Ley de Minas y de su Reglamento, la fijación de un perímetro de protección determina la atribución de determinados derechos de explotación en exclusiva sobre bines de dominio público, con la prohibición de realizar trabajos y actividades dentro de aquél, que en dichos preceptos se establece, y la exigencia de obtener previa autorización administrativa para la realización de tales actividades por parte de terceros.

En este sentido, la resolución impugnada, no fue desestimatoria, como es calificada en la demanda, sino parcialmente estimatoria, ya que no estima la pretensión en cuanto al fondo, ni tampoco desestima esta última, sino que se pronuncia en los términos antes expuestos y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 83.4 LRJPAC, puesto en relación con el artículo 41.2 RGM y en el 114 y ss. de la Ley 22/1973 y 140 y ss. del RD 2857/78; no tratándose tampoco de un caso de simple desestimación presunta de pretensiones por lo que no resulta de aplicación el criterio de la sentencia citada.

De lo expuesto resulta la procedencia de desestimar la segunda y la tercera de las alegaciones de la demanda, sin que quepa apreciar vulneración del principio de tutela judicial efectiva ya que, una vez se haya dictado resolución por la Dirección General de Minas, la misma será susceptible de los oportunos recursos previstos en la ley, en vía administrativa o judicial, en los que podrán hacerse valer, en su caso, cuanto las partes estimen oportuno acerca de la resolución que puso fin al procedimiento, tanto desde el punto de vista formal, como en lo que al fondo del asunto concierne.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por BAÑOS DE FITERO, S.A., se articula en la formulación de tres motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa:

En el primer motivo de casación, la recurrente denuncia que la Sala de instancia ha infringido el artículo 43.2, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 43.4 a) y 115.2 de la referida norma legal, al no estimar que se había producido un supuesto de doble silencio -desestimación por silencio de la petición y desestimación por silencio del recurso de alzada-, que se convierte, según se aduce, en silencio positivo, que impone que la Administración no pudiera dictar resolución distinta de la confirmatoria de la estimación del referido recurso de alzada.

En el segundo motivo de casación, que se formula a título subsidiario, por si no se estimara el anterior motivo, se censura que la sentencia recurrida infringe la jurisprudencia dictada en relación con los artículos 42. 43 y 113 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al validar el órgano juzgador la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía impugnada, que no concede el perímetro de protección solicitado, limitándose a reconocer la obligación de resolver, que compete a la Dirección General de Minas.

En el tercer motivo de casación, se expone que la sentencia infringe los artículos 26 y 28 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y los artículos 41 y 43 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, en cuanto que no reconoce el derecho a que se apruebe el perímetro de protección que constituye una facultad inherente al título autorizatorio concesional de aprovechamiento de aguas minerales.

Sobre la inadmisibilidad del recurso de casación.

Procede rechazar la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación formulada por el Abogado del Estado en su escrito de oposición, que se sustenta en la denuncia de la defectuosa redacción del escrito de preparación del recurso al no contener ningún razonamiento que justifique que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, según exige el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Debe referirse que la mención de este presupuesto de procedibilidad del recurso de casación en el escrito de preparación, sólo es exigible respecto de la sentencias susceptibles de casación dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, como expresamente refiere el invocado artículo 89.2 de la Ley jurisdiccional "en el supuesto previsto en el artículo 86.4", por lo que carece de aplicación respecto de las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, como acontece en el presente supuesto.

El derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución comporta, según reitera el Tribunal Constitucional en la sentencia 30/2004, de 4 de marzo, como contenido esencial primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la concretización expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y requisitos procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal, o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada en la observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Este pronunciamiento de la Sala que promueve la admisión del recurso de casación es conforme al derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución, que exige de los órganos judiciales contencioso-administrativos que al examinar las causas de inadmisión respeten el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Sáez Maeso contra España).

Sobre el primer motivo de casación.

El primer motivo de casación, que se funda en la infracción del artículo 43.2, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero, en relación con los artículos 43.4 a) y 115.2 de la referida Ley procedimental, no puede ser acogido al ser estos preceptos inaplicables en este supuesto, al no poder extender los efectos del silencio positivo cuando la Administración ha procedido a dictar una resolución expresa, resolutoria del recurso de alzada que es estimatoria, aún parcialmente, de las pretensiones suscitadas, por apreciar la concurrencia de un vicio in procedendo en el actuar administrativo.

En primer término, procede transcribir los preceptos invocados de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El artículo 43.2, en su párrafo segundo, preceptúa:

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

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El artículo 43, en su apartado 4 a), afirma:

La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

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Y el artículo 115.2 de la Ley procedimental administrativa, establece:

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo.

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La inaplicación del artículo 43.2 y del artículo 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción referida, deriva de la apreciación de hechos que declara la Sala de instancia cuando afirma que el recurso de alzada formulado por el Letrado representante de la Entidad BAÑOS DE FITERO, S.A., el 24 de enero de 2000, contra la desestimación por silencio de la petición formulada el 30 de julio de 1999, con el objeto de que se acordara aprobar el perímetro de protección de los manantiales de agua minero-medicinales de los Balnearios Nuevo y Viejo de Fitero, fue resuelto de forma expresa por resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía de 24 de abril de 2000, dictada, consecuentemente, dentro del plazo de tres meses a que se refiere el citado artículo 115.2 de la Ley procedimental, y que se notificó el día 26, por lo que dicho recurso no puede entenderse ni desestimado ni estimado, en virtud del instituto del silencio, al deber estarse al contenido material de esa resolución administrativa, que, como se ha indicado, estima el recurso de alzada ordenando retrotraer las actuaciones al apreciar que la Dirección General de Minas ha infringido el artículo 83.4 de la Ley procedimental administrativa. La fundamentación jurídica expuesta en el escrito de demanda formalizado en la instancia, en que la parte actora hace descansar la pretensión de declaración de ilegalidad de la resolución de la Secretaría de Estado de Industria y Energía de 24 de abril de 2000, que se sustenta, sustancialmente, en la alegación de que debía entenderse aprobado el perímetro de protección de los Balnearios Nuevo y Viejo de Fitero, por aplicación del instituto del silencio administrativo regulado en la Ley procedimental administrativa, y no en base al examen de la concurrencia de los requisitos objetivos establecidos en la Ley de Minas y en el Reglamento General para el Régimen de la Minería, y la articulación del escrito de proposición de prueba, tendente a acreditar los efectos derivados del silencio, que permite delimitar con precisión el debate procesal para respetar el principio de congruencia que rige en el proceso contencioso-administrativo, promueve que la propia Sala de instancia resuelva el examen de la decisión administrativa impugnada desde el exclusivo canon de juridicidad que propugnan los preceptos procedimentales invocados, sin entrar a conocer sobre la procedencia de determinar judicialmente el perímetro de protección, que había sido controvertido por el Abogado del Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que compareció como parte codemandada, y que aduce, en su escrito de contestación a la demanda, la carencia de base técnica de la documentación aportada, al no contrastarse debidamente los informes emitidos y la necesidad de rechazar e inadmitir la desmesurada pretensión de limitación de una zona técnicamente innecesaria e injustificada que supondría una perturbación grave de los intereses generales y que dificultaría el aprovechamiento de las aguas por el Balneario de La Albotea y afectaría negativamente a la Comunidad de Regantes de Fitero.

Según es doctrina de esta Sala, que se refiere en la sentencia de 6 de mayo de 2003 (RC 850/2003), con apelación a la sentencia de 16 de mayo de 2000 (RC 4689/1999), aplicable mutatis mutandis, no puede seguirse una interpretación tan estricta del deber de resolver en plazo un recurso administrativo que desvirtúe el sentido del precepto, al deber interpretar unitaria y sistemáticamente, la redacción del artículo 115.2 examinado, que tras declarar la obligación de la Administración de resolver y notificar el recurso de alzada en el plazo máximo de tres meses, anuda los efectos del silencio a que, efectivamente, transcurrido ese plazo, se constate que no ha recaído resolución, con el objeto de que quede expedita la vía jurisdiccional para interesar la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos.

La Sala de instancia acierta al considerar inaplicable, en este supuesto, la regulación del silencio positivo establecida en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero, que refiere que «los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario», al quedar exceptuados de esta previsión «los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio», al no poder subsumir en aquella cláusula normativa la solicitud de delimitación de un perímetro de protección de manantiales de aguas minero-medicinales, que se encuentra sometida a una regulación sectorial específica y singular, que se justifica en la pretensión de salvaguardar, entre otros intereses públicos, los vinculados al aprovechamiento racional de las aguas minero-medicinales, que requiere, de modo inexcusable, la intervención de la Administración de Minas, que no permite razonablemente implementar la institución procedimental del silencio positivo.

Resulta patente que las resoluciones administrativas dictadas en materia de solicitudes de delimitación de perímetros de protección de aguas minerales y termales, no sólo afectan a intereses privados, por lo que resulta exigible la intervención de la Administración para tutelar bienes e intereses constitucionales -la preservación de los principios que regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público-, con la finalidad de que en el ejercicio de esta potestad autorizatoria el órgano administrativo pueda determinar si concurren las circunstancias objetivas legales y reglamentarias exigidas.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en la sentencia de 17 de febrero de 1998 (RC 307/1995), en relación con la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aunque esta norma consagre como principio inspirador de la reforma procedimental administrativa que lleva a cabo, con carácter general o primario, los efectos positivos del silencio administrativo, permite que en determinadas materias, en ponderación de sus peculiaridades y circunstancias, opere los efectos negativos del silencio, pues de no ser así no se compadecería tal designio legal con el contenido normativo de la Disposición Adicional Tercera de la propia Ley que expresamente prevé que en la adecuación de los procedimientos administrativos existentes, es decir, en las normas reglamentarias de acomodación, se establezcan "los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución produzca" y ello con el mandato imperativo de la expresión "con específica mención", de donde se sigue que no se traspasa el límite de reserva de ley cuando los efectos que del silencio se atribuyan sean de signo negativo.

Y debe subrayarse que la aplicación de la técnica del silencio administrativo debe realizarse por el órgano administrativo y por la Sala sin defraudar los principios de confianza legítima y de buena fe que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos en un Estado de Derecho, que en este supuesto no han sido objeto de lesión por la actuación administrativa que ha preservado, además, el principio de seguridad jurídica, al no reconocer un derecho presuntamente adquirido sin respaldo normativo alguno en la legislación sectorial de regulación de las aguas minerales y termales, que fracturaría el equilibrio entre intereses públicos y privados que delimita el ejercicio de las facultades de aprovechamiento de esta clase de aguas.

Sobre el segundo motivo de casación.

El segundo motivo de casación, formulado a título subsidiario, debe ser rechazado por carecer de fundamento al no apreciarse que la sentencia de la Sala de instancia haya infringido la jurisprudencia dictada en aplicación interpretativa de los invocados artículos 43, 42 y 113 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En defensa de esta pretensión casacional, se aduce, que la sentencia recurrida infringe las disposiciones invocadas de la Ley procedimental administrativa, al confirmar la validez de la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía, que al resolver el recurso de alzada, frente a una denegación por silencio debió pronunciarse sobre el fondo y autorizar el perímetro de protección solicitado, al amparo de la legislación de minas y no limitarse a retrotraer las actuaciones con el objeto de que la Dirección General de Minas concluya definitivamente el procedimiento dictando la resolución que corresponda.

El artículo 113 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común delimita el contenido de la obligación de resolver que incumbe a los órganos administrativos, a que se refiere el artículo 42 de la citada Ley procedimental, al referir que la resolución de un recurso podrá a) estimarlo en todo o en parte; o b) desestimar las pretensiones formuladas; o c) declarar su inadmisión; o d) ordenar la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio de forma fue cometido, salvo lo dispuesto en el artículo 67, en relación con la convalidación de los actos anulables.

Cabe, por tanto, compartir el criterio expuesto por la Sala de instancia, cuando rechaza el motivo de impugnación fundado en la ilegalidad de la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía, por no entrar a conocer del fondo del asunto cuando ha reconocido que se había producido silencio administrativo negativo, porque la resolución administrativa que resuelve el recurso de alzada considera razonablemente que la Dirección General de Minas habría vulnerado el artículo 83.4 de la Ley procedimental, al no concluir y resolver poniendo fin al expediente, conforme determina el artículo 87 de la citada Ley.

No se aprecia contradicción con la doctrina jurisprudencial invocada del Tribunal Supremo, acerca del deber de la jurisdicción contencioso-administrativa de resolver las peticiones formuladas a la Administración, cuando ésta ha incumplido el deber de resolver expresamente, impuesto por el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y que impide, para preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, que el órgano sentenciador consienta como solución la nulidad de actuaciones o la retroacción del expediente administrativo, al exigir el enjuiciamiento de las cuestiones substantivas, aunque el procedimiento en vía administrativa se hubiere visto privado de elementos de juicio y de asesoramiento (STS de 15 de julio de 1995 [RC 578/1993] y de 14 de febrero de 1998 [RA 5422/1991]), porque en este supuesto la Sala de instancia ha enjuiciado de forma convincente y con rigor jurídico, la legalidad de la resolución administrativa expresa del Secretario de Estado de Industria y Energía, en base a los argumentos y fundamentos aducidos por la parte actora, sin desbordar el objeto del recurso contencioso-administrativo, como ocurriría si, prescindiendo del debate procesal y las pruebas propuestas y admitidas, hubiera conocido del fondo de la petición, desestimando la pretensión de delimitación del perímetro de protección solicitado, por no acreditarse su adecuación a lo dispuesto en la legislación de Minas.

Según es doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 220/2003, de 20 de diciembre, «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, F. 3; 204/1987, de 21 de diciembre, F. 4; 180/1991, de 23 de septiembre, F. 1; 86/1998, de 21 de abril, FF. 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, F. 4; y 188/2003, de 27 de octubre, F. 6). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como «una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [SSTC 6/1986, de 21 de enero, F. 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, F. 4; 180/1991, de 23 de septiembre, F. 1; 294/1994, de 7 de noviembre, F. 4; 3/2001, de 15 de enero, F. 7; y 179/2003, de 13 de octubre, F. 4]», pero esta doctrina, que garantiza el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción, no promueve que el juez deba estimar favorablemente las pretensiones suscitadas por la parte ya que el derecho a la tutela judicial efectiva, que consagra el artículo 24 de la Constitución, ampara el derecho a obtener una respuesta fundada y motivada en Derecho del órgano jurisdiccional sin incurrir en arbitrariedad o irracionalidad (STC 32/2005, de 15 de febrero).

Debe significarse, asimismo, la naturaleza procedimental compleja que reviste el expediente de autorización de perímetros de protección, de conformidad con los artículos 26 y 28 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y los artículos 41 y 43 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, en razón de los intereses públicos y privados concurrentes que requieren de la intervención de organismos y entes públicos y de terceros, que puedan resultar afectados por la designación del perímetro de protección con el objeto de asegurar la racional explotación del aprovechamiento acuífero conforme al interés general.

Sobre el tercer motivo de casación.

El tercer motivo formulado, por infracción de los artículos 26 y 28 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y los artículos 41 y 43 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, debe ser desestimado al ser infundado su planteamiento.

La sentencia de la Sala de instancia recurrida no vulnera el derecho del titular del aprovechamiento de aguas minerales de los Balnearios Nuevo y Viejo de Fitero a que se delimite el perímetro de protección que considere necesario y resulte adecuado para garantizar el aprovechamiento suficiente y en exclusiva de los acuíferos afectados, que impide que se realicen por terceros trabajos o actividades que puedan perjudicar la normal explotación de los mismos, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 26 y 28 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, al limitarse a pronunciarse sobre el canon de juridicidad que proporciona el artículo 83.4 de la Ley procedimental administrativa, sin prejuzgar la aplicación de la legislación minera, al considerar, implícitamente, que no podía sustituir, en razón de las circunstancias concurrentes, la determinación administrativa en la fijación del perímetro de protección solicitada.

Procede, consecuentemente, al desestimarse los tres motivos de casación formulados, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil BAÑOS DE FITERO, S.A., contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de abril de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1010/2000.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil BAÑOS DE FITERO, S.A., contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de abril de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1010/2000. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.