STS, 19 de Julio de 2004

Con fecha 16 de enero de 2001, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 8ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "

FALLAMOS

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad «CARBURANTES Y COMBUSTIBLES LA SOLANA, S.A»., contra la resolución del Ministerio de Fomento de 18 de Febrero de 1997 a que se contraen las presentes actuaciones.

No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas. ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad CARBURANTES y COMBUSTIBLES LA SOLANA, S.A., a través de su Procuradora Sra. SALMAN ALONSO- KHOURI, que lo formalizó por escrito en base a dos motivos, el primero al amparo del artículo 88.1.b), de la Ley Jurisdiccional, por incompetencia, al considerar que la competencia venía atribuida al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, ante quien interpuso el recurso y que después se inhibió a favor de la Audiencia Nacional, pese a su oposición, interponiendo recurso de súplica ante aquella decisión; el segundo, al amparo del apartado d), del propio artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 23.2 y 4 de la Ley 25/1.988, de 29 de Julio, en relación con los artículos 67 y siguientes de su Reglamento, en especial la disposición del apartado 70.3.c). Terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimándolo, y casando y anulando la recurrida, se declarase que la competencia para el conocimiento y fallo del recurso contencioso administrativo corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, ordenando reponer el procedimiento al momento en que se acordó la inhibición a favor de la Audiencia Nacional, o en todo caso, con estimación del segundo motivo de casación, se anulase la resolución objeto de recurso y se declarase la procedencia de conceder la autorización para la instalación de una Estación de Servicio en la margen derecha del P.K. 80 de la carretera N-310.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, y en su nombre, el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y finalmente suplicó a la Sala que en su día se dictase sentencia desestimatoria del recurso interpuesto, confirmando íntegramente la recurrida e imponiendo las costas del mismo a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 5 de mayo de 2004 se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 6 de julio siguiente, en que han tenido lugar dichos actos procesales.-

La sentencia que es objeto de este recurso de casación fue dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional, con fecha 16 de Enero de 2.001 y desestimó el recurso contencioso administrativo que se había interpuesto contra la Resolución de 18 de Febrero de 1997 del Jefe de la Demarcación de Carreteras de Castilla-La Mancha, en virtud de facultades delegadas por Resolución de de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes de 4 de Junio de 1.996 que frente a la solicitud de acceso y construcción por la hoy recurrente, de estación de servicio en CN-310, P.K. 80,00, margen derecha, término municipal de Argamasilla de Alba, provincia de Ciudad Real, acordó " Denegar el cambio de uso de acceso y la construcción de estación de servicio solicitados, en base a lo dispuesto en el art.23.3 de la Ley de Carreteras y 83.3 de su Reglamento, aprobado por RD. 1812/94, de 2 de Septiembre (B.O.E. 23 de septiembre de 1994) por estar previstas obras de ampliación o variación de la carretera, ya que se encuentra en fase de información pública el estudio informativo EI-1-6-74 «Autovía: Ciudad Real (N-430)-Atalaya del Cañabate (A-31)» que afecta a dicho tramo de carretera ".

Disconforme con dicha Resolución la recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo, en cuya demanda esencialmente aducía que en aquella no se consignaba dato alguno que permitiera determinar el plazo de ejecución previsto para las obras de la ampliación de la carretera ni el motivo en que se sustentaba, por lo que en consecuencia entendía que debiendo fundarse la denegación, conforme a los artículos 23.4 de la Ley 25/1.988, de 29 de Julio, de Carreteras y 83.3 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1812/1.994, de 2 de Septiembre, en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera en un plazo no superior a diez años, faltaba en la Resolución el calendario de ejecución del proyecto de ampliación y el motivo de la ampliación, si es que la ejecución estuviera prevista para antes de diez años, por lo que concluía que la Resolución no parecía contar con un sustento legal sólido, en tanto no se justificaba la ejecución decenal, ni razonaba sobre las condiciones de futuro que impidieran las obras proyectadas.

La sentencia de instancia, tras exponer el contenido de los artículos 23.3 y 4 de la Ley de Carreteras y hacer mención del artículo 83.3 de su Reglamento, fundamentó su decisión desestimatoria del recurso, razonando del siguiente modo:

[...] " Espigando en el expediente y en el ramo de prueba son resaltables los siguientes extremos: a) En fecha 14 Feb. 1996 se presenta escrito por «IGISA», («Ingeniería de Gestión y Servicios Administrativo, S.L».) adjuntando planos y solicitando información sobre retranqueos de edificación respecto de la carretera y tipología de accesos (folios 1 a 3); b) Subsiguiente informe de la Unidad de Carreteras de Ciudad Real (folio 4), de 4 de Marzo de 1996, en el que se significan a la indicada entidad los condicionantes a que se debería ajustar la estación de servicio a erigir en el punto kilométrico 80 de la Carretera Nacional 310, margen derecha, término municipal de Argamasilla de Alba; c) Proyecto de «IGISA», de 27 de Septiembre de 1996 (folio 5); d) Informe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla La Mancha, de 29 de Octubre de 1996, en el que se indica que tal proyecto no cumple con la normativa vigente (folio 6); e) Nuevo escrito de «IGISA», de 8 de Noviembre de 1996, en el que se reitera la petición de informe favorable, insistiendo en la viabilidad del proyecto (folios 7 y 8); f) En fecha 25 Nov. de ese año, la Demarcación de Carreteras indica, textualmente, que «el hecho de que el proyecto presentado con fecha 27 de Septiembre de 1996, desarrolle una solución que mejora los accesos existentes prolongando en longitud sin afectar a la futura autovía, no quiere decir que los adapte a la Normativa sobre Estaciones de Servicio en Carreteras de la RIGE (entre otras O.C. 306/89 P y P.) ya que, como se señalaba en escrito anterior de 29 de Octubre de 1996 «no se cumpliría lo establecido en la O.C. citada anteriormente, también lo recogido en el Borrador del Proyecto de O.M. de regulación de accesos a carreteras del Estado sobre distancias mínimas entre el final de un carril de aceleración y el principio del carril de deceleración sucesivo», añadiendo que «respecto al incremento de uso del acceso, no es solo tal incremento sino además un cambio de uso, ya que no se trata de una ampliación de la instalación del restaurante sino la inclusión de una instalación distinta, proyectada con otro fin que es el de suministro de carburante». (folio 9); g) A los folios 10 y 11 obra informe técnico del Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras de Ciudad Real, de 19 de Diciembre de 1996, que, precisamente, es el que respalda la resolución de 18 de Febrero de 1997, ahora impugnada; y h) Se informa por la Administración, en la fase probatoria de esta «litis», que el estudio informativo E-I-1-E-74, «Autovía Ciudad Real (N-430) - Atalaya del Cañavate (A-31)» se encuentra incluido en el Plan Director de Infraestructuras, aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento de 22 de Septiembre de 1998, encontrándose en proceso de redacción los proyectos Atalaya CN-301 y Ciudad Real-Daimiel y el resto del itinerario (en el que se encuentra el lugar en cuestión) pendiente de la redacción de los correspondientes proyectos "

[...] " De lo expuesto se infiere: a) La Administración ha justificado sobradamente los motivos que respaldan la decisión adoptada; b) Todo ello se verifica desde el punto de vista técnico, a través de diferentes informes de la Demarcación de Carreteras; y c) El acto administrativo no solo está respaldado por los aludidos informes, sino que obtiene cabal cobertura en las normas que se contienen en el razonamiento jurídico segundo de los de la presente resolución.

Por todo ello, alegando el demandante la falta de motivación o justificación en el acto administrativo (artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre), y al margen de la indicada incardinación del supuesto de hecho en la normativa vigente al efecto, ha de advertirse, de conformidad con consolidada doctrina legal (por todas, Sentencias de 14 de Noviembre de 1986, 20 de Febrero de 1987, 1 de Octubre de 1988, 3 de Abril de 1990 y 4 de Junio de 1991), que a la hora de interpretar cuáles son los efectos de una falta de motivación, para que pueda producirse un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, ha de indagarse si realmente ha existido una ignorancia de la justificación de la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado, cuestión a la que en el caso presente ha de darse contestación negativa, lo que respalda la desestimación del recurso jurisdiccional ahora deducido ".

El primer motivo de casación que articula la mercantil recurrente lo es al amparo del artículo 88.1.b), de la Ley Jurisdiccional, por incompetencia, ya que, en su opinión, la competencia venía atribuida al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que fue ante quien ella interpuso el recurso y que se había inhibido a favor de la Audiencia Nacional, pese a su oposición, interponiendo incluso recurso de súplica ante aquella decisión. La Audiencia Nacional aceptó la competencia y es la que ha dictado la sentencia ahora impugnada, siendo así que la competencia objetiva no es dispositiva, sino preceptiva y el propio artículo 69.1 del Reglamento de Carreteras, atribuye esa competencia a la Dirección General de Carreteras y en consecuencia el conocimiento del recurso correspondía al Tribunal Superior de Justicia.

El motivo no puede prosperar, porque aparte de que no sería en ningún caso una cuestión de jurisdicción, que es a lo que comienza refiriéndose el recurrente, con la cita de la sentencia que hace, lo decisivo es que el acto administrativo según claramente se expresa en el mismo, se dicta por delegación del Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes, y al mismo ha de estarse, al no haberse, además planteado cuestión competencial entre Organos judiciales, sino que remitido el recurso en virtud de la inhibición a la Audiencia Nacional, la propia parte se personó ante ella, sin plantear objeción alguna.

El segundo motivo de casación que se articula al amparo del apartado d), del propio artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 23.2 y 4 de la Ley 25/1.988, de 29 de Julio, en relación con los artículos 67 y ss (sic) de su Reglamento, en especial la disposición del apartado 70.3.c) - debe referirse al 70.6.c) -, aparte de la irregularidad que supone esa referencia a artículos siguientes, en la articulación de un motivo de casación, olvidando la naturaleza extraordinaria de este recurso, que exige no sólo la exposición razonada del motivo en que se funde, sino también de las " normas " que considere infringidas, no es sino reproducción, de otra forma, de las mismas argumentaciones que sirvieron de fundamento a la demanda, ya rechazadas, y va destinado, en realidad, a combatir el resultado de la apreciación probatoria realizada por la Sala de Instancia.

Como hemos dicho en fecha reciente ( las sentencias de 15 de Abril y 26 de Mayo pasados), el objetivo de los artículos 23. 2. 3 y 4 de la Ley de Carreteras y 83.3 de su Reglamento ( y el artículo 70.6.c), de éste último), es evitar que cualquier obra en las zonas a que se refieren pueda obstaculizar los planes de modificación de las carreteras que puedan existir en un momento dado, pero no es preciso ante el supuesto de hecho que la norma prevé que exista un proyecto ya firme ni que dicho proyecto sea físicamente incompatible con la solicitud, de acuerdo con la finalidad de la Ley de Carreteras de preservar la libertad de modificación de las carreteras evitando añadir obstáculos o limitaciones todavía inexistentes, sino que es suficiente con que existan planes de modificación, razonables, de una determinada carretera que afecten al tramo en el que se solicita la obra o instalación.

Pues bien, si esa es la finalidad de la Ley, a tenor de la prueba practicada y es lo que recoge la sentencia, aunque quizás no con la precisión que debiera, por lo que ahora diremos y que le sirve a la parte para argumentar en ese sentido, estamos en presencia de un supuesto que no parece ofrecer dudas de ningún tipo de que existe una previsión concreta y que razonablemente ha de entenderse que se cumplirá en el plazo de diez años.

Porque lo que no parece razonable es que la recurrente olvide ni la contestación a la información primera que pidió ni que acabe tergiversando el tenor de la prueba practicada, amparada en un confusa redacción del apartado h), del Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia.

En efecto, en la primera petición que en 14 de Febrero de 1.996 dirigió a la Administración para poder cumplir con la normativa, ( de carreteras, ha de entenderse ) solicitando información sobre " los retranqueos de la edificación con respecto de la carretera y los accesos si pueden ser directos por medio de vías de aceleración y desaceleración ", y a ellas - a la petición y a la contestación - se refieren los apartados a) y b) de ese F..3º, se le contestó en 4 de Marzo de 1.996, que: " De plantearse la posibilidad de ubicar una estación de servicio en el tramo citado - CN-310 P.K.80, margen derecha, término municipal de Argamasilla de Alba - se tendría que ajustar, entre otros, a los siguientes condicionantes: 1.- Referente a la distancia de la línea de edificación, dado que está en fase de redacción el Estudio Informativo EI-1-E-74 Autovía de Levante-Extremadura y se ve afectado el tramo donde se ubicaría la Estación de Servicio, según la Ley 25/88 Art. 23, punto 4º y R.D. 1812/94 Art. 83 puntos 1 y 3º, la distancia anterior será de 50 metros medidos desde la línea blanca exterior de la calzada más próxima "; y no sólo, como insistentemente trata de poner de relieve, " que en cuanto a los accesos, se mantendrían los existentes adaptándolos en caso necesario a la Normativa sobre Estaciones de Servicio en Carreteras de la R.I.G.E., y la autorización se emitiría en precario supeditándolos a la construcción de la Autovía reseñada "; esto es, ya se le adelantaba que estaba en fase de redacción un Estudio Informativo.

Luego, en la Resolución, se le indica cual es la razón de la denegación, y la prueba practicada, a través del informe solicitado por la propia parte del Ministerio de Fomento, señala literalmente: " En relación con el tema del Asunto, se informa que el estudio informativo EI-1-E-74 « Autovía Ciudad Real (N-430)-Atalaya del Cañabate (A-31), se encuentra incluido en el Plan Director de Infraestructuras. Dicho estudio fue aprobado definitivamente ( el subrayado es nuestro) por el Ministerio de Fomento con fecha 22 de Septiembre de 1998. En la actualidad están en proceso de redacción los Proyectos Atalaya CN-301 y Ciudad Real-Daimiel. El resto del itinerario (entre los que se encuentra el correspondiente al p.k. 80,0), están pendientes de la redacción de los correspondientes proyectos ".

Por tanto, de la conjugación de todo ello, lo que resulta claro es que en la fecha en que se hizo la solicitud y se dicta la resolución administrativa impugnada, estaba en trámite de información pública un estudio informativo y que éste, que afectaba al tramo a que se refería la solicitud, es el que se aprueba en 22 de Septiembre de 1.998, esto es, luego de practicada la información pública; y no como parece deducirse de la redacción del apartado h), F.J.3º de la sentencia, que es el Plan Director el que se aprueba en esa fecha, y que es lo que le sirve a la parte para sostener que no se concreta en modo alguno la incompatibilidad de la autorización solicitada con las previsiones a diez años, cuyo estado de ejecución viene aún indeterminado.

La previsión existe y precisamente el Estudio informativo es el tercer estadio, ex artículo 7.1.c) de la Ley de Carreteras, en los estudios que en cada caso requieran la ejecución de una obra y lo define la Ley, diciendo que " consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso ".

Por todo ello, hemos de entender que existe una previsión más que razonable de la ejecución de las obras, incluidas en un más amplio proyecto, el Plan Director de Infraestructuras y más específicamente en el Estudio informativo de la Autovía de Levante-Extremadura. Por consiguiente, previsión razonada de que existían unas obras que podían afectar a las que se solicitaban, se contiene en la Resolución y resultan adveradas por el resultado probatorio que es lo que sostiene la sentencia. Y en cuanto a lo relativo a la acotación temporal de diez años que efectúa el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras y 83.3 de su Reglamento, es cierto, y también lo hemos dicho en la sentencia de 15 de Abril pasado, que una previsión genérica e indeterminada en el tiempo no podría servir de base a la denegación de una petición como la formulada por la actora; pero cuando existe la concreción del supuesto de autos, en que ya está aprobado el Estudio informativo y en fase de redacción parte de los proyectos y de estudio la redacción del que concretamente se refiere al de autos, ello supone que hasta el momento en que se dicta la Resolución impugnada y la sentencia, la actuación de la Administración hemos de considerarla adecuada para la plasmación próxima de las actuaciones, de tal forma que, aún sin la certeza de fechas concretas, no puede afirmarse que esas actuaciones que sirven para denegar la autorización, estuviesen previstas para un plazo superior al de diez años que establecen los artículos 23.4 y 83.3 antes citado, ni el 17.e) del Reglamento, en cuanto aparecen cumplidas todas las previsiones, para que sea conforme a derecho la denegación.

Por todo ello el recurso de casación ha de ser desestimado, lo que debe comportar por aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional la imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, al no aparecer causa alguna que justifique su no imposición.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,