STS, 7 de Junio de 2002

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 179/93, interpuesto en declaración de lesividad, por el Ayuntamiento de Peñíscola, representada por la Procuradora Dª VALDEFLORES SAPENA DAVO, en virtud de acuerdo de 20 de noviembre de 1992, declarando lesivos los acuerdos de dicho Ayuntamiento de 17 de noviembre de 1989, habiendo sido demandado LEVANTINA DE INVERSIONES S.A., representada por el Procurador D. JOSE LUIS ESTEVE BARONA, sin expresa condena en las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del AYUNTAMIENTO DE PEÑISCOLA se promovió recurso de casación, y por Providencia de 13 de septiembre de 1.995 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras expresar los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictando sentencia, casando la recurrida, declarando la nulidad de la sentencia de instancia y ordenando se proceda por la Sala de Instancia a dictar nueva sentencia desde el momento en que se solicitó la acumulación del Recurso Contencioso- Administrativo 2143/94 planteado por LEVINSA contra el Ayuntamiento de Peñíscola, o bien, en su caso, desde el momento en que se dictó sentencia violando el principio de congruencia; y, también en su caso, declare la nulidad de la primera sentencia y dicte una segunda sentencia estimando los pedimentos del Suplico de la demanda del Ayuntamiento declarando la lesividad tanto jurídica como económica de los acuerdos del Pleno de 17.11.89, declarados lesivos por acuerdo del Pleno de 20.11.92; imponiendo las costas de Primera Instancia y de este Recurso a LEVINSA".

LEVANTINA DE INVERSIONES, S.A. (LEVINSA) se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:

"(...) dicte Sentencia por la que declare no haber lugar al recurso de casación y lo desestime en su integridad, por todos sus motivos, condenando en costas a la recurrente".

Declaradas conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo la audiencia del día 20 de marzo de 2002; pero el elevado número de asuntos que ha de conocer esta Sala y la extensión de los hechos sobre los que versaba el presente proceso, así como la voluminosidad de las actuaciones, obligó a prolongar la deliberación durante fechas posteriores a las del anterior señalamiento.

El AYUNTAMIENTO DE PEÑÍSCOLA, por acuerdo del Pleno de 20 de noviembre de 1992, declaró la lesividad de sus anteriores acuerdos plenarios de 17 de noviembre de 1989 y decidió también la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

La interposición de ese recurso jurisdiccional dio lugar al proceso de instancia (tramitado con el número 179/1993 en la Sala de Valencia de este orden jurisdiccional), en el que el mencionado AYUNTAMIENTO postuló la nulidad o anulabilidad de esos acuerdos de 17 de noviembre de 1989, con anulación también de los acuerdos y actos posteriores a los mismos, de la escritura pública de 22 de diciembre de 1989 por la que se formalizó la venta de las parcelas C y D de la finca del Prat y de los correspondientes asientos practicados en relación a esa parcelas en el Registro de la Propiedad.

Y la sentencia dictada en el anterior proceso, que es la que aquí se recurre de casación, desestimó el recurso jurisdiccional del Ayuntamiento.

El presente recurso de casación lo interpone también el Ayuntamiento de Peñíscola, en cuyo "Suplico" pide la nulidad de la sentencia recurrida y estas otras declaraciones alternativas: la reposición de las actuaciones al momento en que la Sala de Valencia debió resolver sobre la acumulación que fue solicitada en el proceso de instancia; esa misma reposición "al momento en que se dictó sentencia violando el principio de incongruencia"; o que se dicte por este Tribunal Supremo una segunda sentencia estimando los pedimentos que fueron formulados en el suplico de la demanda presentada en la instancia.

Para entender debidamente las cuestiones que se suscitan en los motivos de casación, y antes de entrar en el análisis de los mismos, conviene comenzar haciendo una referencia a los hechos que la sentencia recurrida aprecia como probados en su primer Fundamento de Derecho -FJ-.

Y los HECHOS que allí se expresan son los siguientes:

1. Por Acuerdo del Ayuntamiento de Peñíscola de 26 de septiembre de 1977, se acordó adjudicar definitivamente la subasta celebrada en fecha 13 de septiembre de 1977, para proceder a la enajenación de las parcelas A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K-L-M- y N, de la finca municipal conocida como "Prado", a la Compañía "Levantina de Edificación y Obras Públicas, S.A.", por el precio de treinta y tres millones ciento cincuenta mil pesetas.

2. Del expediente administrativo conviene destacar que se inicia el expediente de enajenación a los efectos de promover el desarrollo urbanístico de la zona (folio 1), por lo que se consideraba debía procederse a la enajenación de aquellas partes de la finca no destinadas a zona deportiva, zona verde, viales, y aquellas que el Ayuntamiento estimara retener, en un mínimo de veintinueve mil metros cuadrados. La superficie de la finca "Prado" es de 366.363 m2, de los cuales, una vez deducidos los viales, zonas deportivas, zonas verdes y terrenos que el Ayuntamiento deseaba dejar como de su propiedad, quedaba una superficie para la venta de 200.000 m2. (Informe del Arquitecto Municipal, folios 14 a 16 del expediente).

3. La valoración de las parcelas ascendía a 65.065.000 pesetas, siendo la forma de pago prevista la siguiente: 21.008.705 pesetas, en el momento de adjudicarse la subasta y el resto de obras de urbanización de las parcelas que no eran objeto de enajenación (informe valorativo del Arquitecto Municipal -folios 14 a 16 del tomo I del expediente-, Resolución del Pleno del Ayuntamiento de 30 de marzo de 1976 -folio 20-; y resultando primero de la autorización del Ministerio de la Gobernación -folio 34-).

4. El procedimiento de licitación era el de subasta pública, de conformidad con el pliego de condiciones que consta en el expediente (folios 51 a 53 del Tomo I del expediente); de acuerdo con dicho pliego la finca debería ser urbanizada en su totalidad por el adjudicatario, incluso la que quedara de propiedad municipal (punto 3º), a cuyo efecto el adjudicatario habría de presentar un proyecto de urbanización que afecte a la totalidad de la finca en el plazo de seis meses, siguiéndose los subsiguientes trámites para su aprobación por la Comisión Provincial de Urbanismo.

5. A la licitación concurrieron tres empresas, resultando adjudicataria la Compañía "Levantina de Edificación y Obras Públicas, S.A." que hizo una ofrecer (sic) oferta de 33.150.000 pesetas (folios 136 y siguientes del Tomo I del expediente).

6. Por Resolución del Pleno del Ayuntamiento de 23 de septiembre de 1987 se adjudicó definitivamente la subasta a la Compañía "Levantina de Edificación y Obras Públicas, S.A.", por el precio de 33.150.000 pesetas (folio 149 del expediente), siendo ingresada esta cantidad en las arcas municipales en fecha 17 de octubre de 1977 (folio 153 ...).

7. Por escrito de 21 de noviembre de 1977, la adjudicataria solicitó que le fueran conferidas todos los derechos y obligaciones que tenía como adjudicataria, a la mercantil "Levantina de Inversiones, S.A.", cesión que fue aprobada en el Pleno del 21 de diciembre de 1977 (folio 151 del Tomo I del expediente).

8. Por escrito de 20 de diciembre de 1977 LEVINSA se dirige al Ayuntamiento proponiéndole la modificación del Proyecto de Urbanización según las condiciones del contrato, al objeto de construir un lago interior con salida al mar por la Playa, Acceso Sur, para lo que sería imprescindible la tramitación de una serie de proyectos, del Canal, proyecto reformado de la Playa acceso sur, y del plan especial de reforma urbana.

9. El 17 de mayo de 1978 LEVINSA se dirige al Ayuntamiento poniéndole de manifiesto que estando a punto de cumplirse el plazo para la redacción del proyecto de urbanización en fecha 29 de marzo, de conformidad con el artículo 6º del pliego de condiciones, solicitaba del plan la necesidad de proceder a la modificación del Plan general de conformidad con la propuesta de 20 de diciembre de 1977, suspendiendo el plazo previsto en el citado artículo 6º.

10. En fecha 11 de mayo de 1978, pese a considerar la propuesta como de gran interés, por diversos motivos llega a la conclusión de que debía urbanizarse en la forma prevista en el pliego de condiciones de la subasta, ofreciendo a la adjudicataria un plazo de quince días para que efectuara las propuestas alternativas que estimara pertinentes.

11. Por escrito de 30 de junio de 1978 LEVINSA se dirige al Ayuntamiento proponiendo como solución la prevista por el Ayuntamiento en el pliego de condiciones (folio 9, T. III del expediente).

12. En sesión de 14 de julio de 1978, el Pleno del Ayuntamiento ratifica el acuerdo tomado en sesión de 11 de mayo (folio 10 del T. III del expediente).

    13 En fecha 25 de octubre de 1978 (folio 11 del T. III del expediente), LEVINSA se dirigió al Ayuntamiento, poniendo de manifiesto que para la redacción del Proyecto de Urbanización era necesario que se proveyera a la empresa del Plan Parcial y Ordenanzas definitivamente aprobadas, por las que se rige la finca.

14. En fecha 16 de noviembre de 1978, por el Ayuntamiento se entregan a la recurrente determinados planos del Plan General de Ordenación (folio 12 del T. III del expediente).

15. En fecha 15 de diciembre de 1978, el Pleno del Ayuntamiento resuelve la petición de suspensión del plazo fijado en el artículo 6º del Pliego de condiciones, en el sentido de referir el plazo a que se refiere el artículo 6º a la fecha de la adopción de este acuerdo (folio 13 del T. III del expediente).

16. En fecha 2 de abril de 1979 (folio 14, T. III del expediente administrativo) LEVINSA presentó tres ejemplares del Proyecto de Urbanización de la Finca el Prado.

    17 En fecha 7 de julio de 1979 LEVINSA se dirige al Ayuntamiento en solicitud de que se tramitara el proyecto de urbanización (página 15 del T. III del expediente), y le fue recordado en fecha 13 de septiembre (folio 16 del Tomo III del expediente).

18. En fecha 1 de agosto de 1983 LEVINSA solicitó del Ayuntamiento la "procedencia de la resolución del contrato de enajenación de determinadas parcelas de la finca municipal conocida como "Prado pantanoso", ..... por incumplimiento por parte municipal de sus obligaciones contractuales y, en consecuencia, reconozca haber lugar al derecho de LEVINSA a ser indemnizada por esa Corporación Municipal de los daños y perjuicios que ésta le ha causado por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales y que se evalúan, prudentemente y hasta la fecha de hoy, a los solos efectos de que sea reconocida por esa Corporación en la cantidad DE QUINIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESETAS, sin renuncia a una mayor cantidad que pudiera resultar y para el caso de que la fijada no se reconozca por esta Corporación" (folios 17 a 19 del T. III del expediente y T. IV, páginas 1 a 3).

19. Por escrito de 19 de septiembre de 1984 LEVINSA se dirige a la Comunidad Autónoma (Conseller de Obras Públicas), al amparo de lo dispuesto en los artículos 5.4 y 218 de la Ley del Suelo con solicitud de que efectuara el correspondiente requerimiento al Ayuntamiento (folios 21 y siguientes del expediente y T. III del expediente).

20. De tal escrito se dio traslado al Ayuntamiento, que informó a la Comunidad que la Comisión Provincial de Urbanismo en sesión de 23 de diciembre de 1977 (BOP de 3 -1-1978) aprobó el Proyecto de adaptación del Plan General de Peñíscola y que en el mismo los terrenos donde se ubica la finca "Prado" estaban calificados como suelo urbanizable programado, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley del Suelo debería ser desarrollado a través de un plan parcial, por lo que ante la ausencia de éste no cabe la aprobación del proyecto de urbanización, poniendo de manifiesto que "pueden existir fórmulas de entendimiento para solucionar el problema planteado con referencia a la urbanización de la finca "prado", siempre que con ello no se perjudiquen los intereses municipales, sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional" (folio 25, T. III).

21. En fecha 30 de julio de 1988 LEVINSA presenta escrito ante el Ayuntamiento en el que suplica proceda al cumplimiento del contrato, otorgando a tal efecto la correspondiente escritura pública y tramitando y aprobando el Proyecto de Urbanización (folios 1 y 2 del T. V del expediente).

22. Por escrito de 3 de noviembre de 1988 la actora denunció la mora (folio 3 del T. V. del expediente) y por escrito complementario de 19 de abril de 1989 -acompañado de dictamen jurídico- se reiteró la procedencia de que el Ayuntamiento acordara lo pedido en el escrito de 26 de julio de 1988 (folios 7 a 50 del T.V.).

23. Por escrito de 15 de marzo de 1989 la actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la solicitud formulada en fecha 26 de julio de 1988 (folios 3 y siguientes del T. VI del expediente).

24. El 10 de mayo de 1989 el Pleno del Ayuntamiento de Peñíscola acuerda declarar resuelto el contrato (folios 14 a 16 del T. IV) cuya parte dispositiva dice lo siguiente:

    "1. Acceder a la solicitud formulada por la compañía mercantil Levantina de Inversiones S.A. (LEVINSA) en su escrito de 27 de julio de 1983, y en consecuencia declarar desierto el contrato, por imposibilidad de su cumplimiento, de enajenación de las parcelas A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K,L,M y N, de la finca municipal conocida como "Prado Pantanoso" adjudicado a la Compañía de Edificación y Obras Públicas, S.A. (CLEOP) por Acuerdo de 23 de septiembre de 1977, cuya cesión de derechos a favor de LEVINSA se autorizó por Acuerdo de 21 de diciembre de 1977.

2. Devolver a LEVINSA el precio de adjudicación de 33.150.000 pesetas satisfecho por la adjudicación del contrato de venta de las expresadas parcelas.

3. Abonar a LEVINSA en concepto de intereses legales la cantidad de 24.728.979 pesetas que resulta del cálculo efectuado con arreglo al último de los considerandos anteriores".

25. Contra dicho acuerdo la actora interpuso recurso de reposición en el que se solicitaba la nulidad del mismo y que de conformidad con el escrito de 26 de julio de 1989 se adoptaran los acuerdos necesarios para el cumplimiento del contrato y se le reconociera el derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios originados por la demora municipal (folios 18 a 31 del T. IV del expediente). Dicho recurso de reposición se basaba esencialmente en que el Ayuntamiento mal podía resolver el contrato en virtud del escrito de reposición de 26 de julio de 1989, pues en él se solicitaba se declarara que existía incumplimiento por parte de la Administración con la consiguiente indemnización de daños y perjuicios, petición que quedó desestimada por silencio administrativo (art. 66 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales), por lo que la actora después abandonó dicha pretensión, al quedar firme solicitando el cumplimiento del contrato. Pero además sostiene la actora en dicho recurso que la resolución del Ayuntamiento es incongruente con la petición de que se declare la resolución por incumplimiento de la Administración ya que lo hace como consecuencia de una supuesta imposibilidad sobrevenida. Al proceder a esta declaración sin intervención de LEVINSA ni procedimiento alguno se produce una causa de nulidad de pleno derecho, prevista en el artículo 47.1.c de la Ley de Procedimiento administrativo. En todo caso no existe imposibilidad legal, pues el plan parcial solo es preciso en el caso de suelo urbanizable programado, cuando el plan carece de las especificaciones necesarias que permitan redactar directamente el Proyecto de Urbanización, circunstancia que el propio Ayuntamiento reconoció existían. Y en todo caso, porque la iniciativa de tal Plan parcial correspondería al Ayuntamiento.

26. En fecha 9 de noviembre de 1989 LEVINSA presenta un escrito complementario del recurso de reposición, en el que hace una referencia expresa a las reuniones mantenidas entre las partes, y en el que manifestaba que prestaba su conformidad anticipada a una resolución municipal plenamente estimatoria de su recurso de reposición, en la que se recogiera como una solución de mutuo acuerdo, "la que se plasma en el presente escrito, que pretende reflejar, fielmente, la posición concordante a la que se ha llegado en las reuniones mantenidas" (folios 1 a 11 del T. XI del expediente).

27. En el informe de la Secretaría-Intervención, que figura en la página 42 del T. XI se recoge que "es evidente el interés público que se persigue con la modificación, puesto que el contrato inicial consistía en la venta a LEVINSA de las parcelas A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K,L,M y N, de la finca Prado, con una superficie conjunta de 210.125 m2, a la que correspondía un volumen edificable de 819.447 m3, mientras que ahora la cesión quedará reducida exclusivamente a las parcelas C y D, con el mismo volumen edificable que tenían, lo que supone una superficie de cesión de 49.600 m2, con un volumen edificable máximo de 237.320 m3. En consecuencia, el primitivo contrato queda reducido a un 23,60% de la superficie a ceder y a un 28,95% del volumen edificable inicial, permaneciendo invariable el precio del contrato. No cabe ocultar que entre las obligaciones del contratista estaba la de realizar las obras de urbanización de toda la finca, obligación que ahora queda reducida exclusivamente a todas las obras de urbanización de viales y zonas verdes colindantes con las parcelas C y D; no obstante esta obligación aun se incrementa con el deber de abonar el 50% de las obras de canalización de la Acequia Sangonera, la ejecución de las obras de alcantarillado hasta su conexión con el colector de la calle Pigmalión y la contribución en 80.000.000 de pesetas a las obras de urbanización del denominado Azagador de la Cruz".

28. El Pleno del Ayuntamiento en sesión de 17 de noviembre de 1989 acuerda por mayoría estimar el recurso de reposición y modificar de mutuo acuerdo el primitivo contrato de enajenación de parcelas, así como encargar la modificación del PGOU de Peñíscola y el Proyecto de Urbanización a los técnicos que expresa y facultar al Sr. Alcalde para suscribir cuantos documentos sean necesarios.

    En virtud de dicho acuerdo, se reduce la superficie que fue enajenada a LEVINSA en el primitivo contrato, desclasificándose las parcelas enajenadas menos la C y la D, por lo que se pasa de una superficie de 200.000 m2 a una de 49.600 m2, al haberse reducido los 51.040 m2 de las parcelas C y D en 440 m2 por razón de viales; se reduce el volumen edificable que pasa de 775.619 m3 a 223.660 m3.

    Para el caso de que no se cumpliera el calendario que las partes establecerían de mutuo acuerdo la Administración, a requerimiento de LEVINSA podría optar por cualquiera de las siguientes alternativas:

    1. Tramitar con toda diligencia el proyecto de urbanización presentado por LEVINSA el 2 de abril de 1979, de forma tal que la aprobación definitiva del mismo se produzca en el plazo máximo de tres meses, contándose los plazos de ejecución y entrega de las obras a partir del momento de la aprobación definitiva, si bien LEVINSA sólo estará obligada a realizar las obras de urbanización a que hace referencia el apartado nº 4 de los compromisos que más adelante se reseñan. Aprobado el Proyecto de Urbanización el Ayuntamiento otorgará las licencias que se soliciten en las parcelas "C" y "D" (propiedad de LEVINSA de acuerdo con el número 4 de la presente estipulación y escritura de propiedad ya otorgada) conforme al régimen urbanístico actualmente existente, siempre y cuando se cumplan los requisitos del artículo 40 del Reglamento de Gestión Urbanística, de tal forma que el producto y aprovechamiento de tales parcelas no podrá quedar afectado por razón de dotaciones, equipamientos, cesiones -incluido el aprovechamiento medio y reparto de beneficios y cargas, siendo de aplicación, en su caso, lo dispuesto al efecto en la letra c) del K, número 6 anterior-. Una vez efectuadas estas actuaciones, escrituras de propiedad de las parcelas "C" y "D" mencionadas, aprobación definitiva del proyecto de urbanización y otorgamiento de licencias y firmes que sean en vía administrativa, el Ayuntamiento habrá cumplido el contrato existente con LEVINSA, y no tendrá responsabilidad con la misma por razón del contrato, sin perjuicio de proseguir las actuaciones procedentes en orden a la aprobación definitiva del plan parcial.

    2. Indemnizar a LEVINSA el valor del suelo y del volumen edificable en las parcelas "C" y "D" de acuerdo con la ordenación aplicable siendo en todo caso el volumen mínimo indemnizable el de 75.000 m2 de techo, a cuyo efecto su valor habrá de calcularse a precio de mercado, del que se deducirán únicamente los costos de urbanización y edificación".

29. Conviene destacar del acta de la aprobación del acuerdo la intervención del Portavoz del Grupo Socialista (mayoritario en el Ayuntamiento en dicho momento) que "señala que el tema es delicado y muy importante; que viene arrastrando desde el año 1977; que hace tiempo negociaron el tema y tras varias vicisitudes se ha llegado finalmente al acuerdo que se ha leído; que el tema ha sido debatido en profundidad en la Comisión. Piensa que el acuerdo es positivo y se le busca salida a la propiedad de los terrenos que actualmente no son del Ayuntamiento; que a grandes rasgos LEVINSA se queda con el 23% de la propiedad y el Ayuntamiento recupera el 77% restante, además de los que en su día cobró por la venta, los ochenta millones de pesetas para la urbanización del Azagador de la Cruz, 30% para la red de Alcantarillado, 50% del coste de la Acequia Sangonera, urbanizar todas las calles y zonas verdes afectadas por las parcelas que se ceden y la cesión a favor del Ayuntamiento del solar de la plaza de la Constitución; pero lo más importante es que se da solución a un contencioso que se viene arrastrando desde hace muchos años. Explica que se ha negociado al máximo y que se trata de un buen acuerdo y por tanto su grupo apoya la propuesta y que si se adopta el acuerdo, lo que se hará es explicar a la población en que consiste el acuerdo".

30. Como consecuencia de la estimación de dicho recurso, la actora desistió del recurso contencioso-administrativo interpuesto, acordado por la Sala mediante Auto de fecha 18 de enero de 1990.

31. El 22 de diciembre de 1989 el Ayuntamiento de Peñíscola otorga escritura pública de enajenación de las parcelas C) y D), por importe de treinta y tres millones ciento cincuenta mil pesetas que el Ayuntamiento recibió en 17 de octubre de 1977 por la adjudicación de todas las parcelas (folios 58 y siguientes del Tomo XI del expediente, y en especial 72 y 89).

    Paralelamente el Ayuntamiento tramitó la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Peñíscola, lo aprobó inicialmente y sometió a información pública, aprobándolo provisionalmente y sometiéndolo a la aprobación definitiva de la Generalidad Valenciana, que deniega dicha aprobación por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 13 de diciembre de 1991, confirmada por la de 29 de julio de 1992, desestimatoria de los recursos de reposición interpuestos, interponiendo tanto el Ayuntamiento como el actor sendos recursos contencioso-administrativos ante esta Sala.

    Igualmente el Ayuntamiento ha aprobado inicialmente el proyecto de urbanización y lo ha expuesto al público. Mientras, LEVINSA satisfizo los honorarios de redacción del Proyecto de Modificación del Plan General y de redacción del Proyecto de Urbanización en cumplimiento del acuerdo (estipulación B, núm. 1 y 2, página 49 vuelta del T.XI del expediente).

32. De conformidad con el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Peñíscola de 17 de noviembre de 1989, estipulación A, número 6, letra c) (págs. 48 vuelta y 49 del Tomo XI del expediente) en el supuesto de que la aprobación definitiva de la modificación puntual del PGOU de Peñíscola no se hubiera producido en fecha 31 de enero de 1991, el Ayuntamiento es obligado a llevar a cabo, entre otras actuaciones en relación a los terrenos de la Finca el Prat, la de efectuar y tramitar un Plan parcial que habría de comprender, en todo caso, las parcelas C y D y otras que se indican. Por escrito de 20 de junio de 1991 LEVINSA solicitó del Ayuntamiento que se procediera a tramitar el Plan Parcial en ejecución del Acuerdo de 17 de noviembre de 1989, punto segundo, relativo al mutuo acuerdo (Letra A, número 6 c), dado que había transcurrido la fecha de 31 de enero de 1991, sin que la comisión Territorial de Urbanismo de Castellón hubiera aprobado definitivamente la modificación puntual del PGOU de Peñíscola.

33. En fecha 24 de julio de 1991 LEVINSA otorgó su consentimiento para prorrogar los plazos previstos para las aprobaciones del Plan Parcial en dos meses, tal como había solicitado el ayuntamiento en reunión celebrada en fecha 12 de julio de 1991 (folio 107 del T.XI).

34. En fecha 16 de septiembre de 1991, la Comisión de Urbanismo del Ayuntamiento formula la propuesta de que "por el ayuntamiento se renegocie con LEVINSA los acuerdos de 29 de julio de 1991" (folio 1122 del Tomo XI del expediente administrativo) con el siguiente contenido: "La Comisión quedó enterada de dichos escritos y a la vista de los mismos y de la resolución del Conseller de Obras públicas, Urbanismo y Transportes de fecha 29 de julio de 1991, por la que se deniega la aprobación definitiva del proyecto de Modificación Puntual del PGOU de Peñíscola relativo a la reclasificación de un área de suelo urbanizable programado a suelo urbano en la zona denominada del Prado, y considerando que la formulación de un Plan Parcial en la expresada zona del Prado sería, igualmente, desestimada por la COPUT por los mismos motivos medioambientales que se reseñan en la denegación de la aprobación definitiva de la modificación puntual, y por razones de economía procedimental, la Comisión estima oportuno aconsejar que por el Ayuntamiento se renegocie con LEVINSA los Acuerdos de 29 de julio de 1991, y sin renuncias a las acciones del orden administrativo emprendidas contra la denegación de la aprobación definitiva mencionada, de llevar a cabo las gestiones de todo orden con la Generalidad Valenciana para encontrar una solución al problema planteado".

35. Por el Ayuntamiento de Peñíscola ni se ha procedido a la tramitación del plan parcial, ni se ha dado cumplimiento a la obligación alternativa que se señala en el número 28 de este fundamento. (página 49 vuelta del T.XI del expediente), cuyo cumplimiento le fue requerido por LEVINSA en escrito de 4 de agosto de 1992, sin que el Ayuntamiento contestara, por lo que previa denuncia de mora, se interpuso el recurso contencioso-administrativo 3376/1993.

36. Por el Secretario del Ayuntamiento de Peñíscola se emite informe (folio 9 a 55 del Tomo XII del expediente administrativo) en el que llega a la conclusión de que es imposible jurídicamente que el Ayuntamiento opte por una de las dos opciones contenidas en la obligación alternativa (aprobación del Proyecto de Urbanización y otorgamiento de licencias de edificación), por lo que sólo queda la vía de la indemnización, que es lesiva para los intereses municipales, al ascender a una cantidad superior a los dos mil quinientos millones de pesetas (aunque dicho cálculo no se fundamenta en estudio técnico alguno).

37. En fecha 25 de septiembre de 1992, el Ayuntamiento de Peñíscola en pleno acordó:

    "1. Incoar expediente de declaración previa de lesividad para el interés público de los acuerdos del Ayuntamiento pleno de 17 de noviembre de 1989 por lo que se modificó, de mutuo acuerdo, el primitivo contrato de enajenación de parcelas de la finca Prado pantanoso adjudicado a CLEOP, S.A. en 23 de septiembre de 1977, cuya cesión de derechos a favor de LEVINSA se autorizó por Acuerdo de 21 de diciembre de 1977.

2. Conceder a LEVINSA un plazo de audiencia y vista del expediente de 15 días, al objeto de que pueda alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes en defensa de su derecho.

3. Facultar al Alcalde para que solicite dictamen a un catedrático de derecho administrativo".

38. Por escrito de 21 de octubre de 1992 (páginas 118 a 133 Tomo XII) LEVINSA formuló escrito de alegaciones evacuando el trámite de audiencia que le había sido otorgado, con la súplica que se acordara que no procede acceder a la declaración de lesividad.

39. El Pleno del Ayuntamiento en fecha 20 de noviembre de 1992 acordó, con la abstención del portavoz socialista, desestimar las alegaciones formuladas por LEVINSA, y declarar la lesividad de los acuerdos de 17 de noviembre de 1989 y la inmediata interposición de recurso contencioso-administrativo (folios 156 y sgs del T. XIII).

Por tener igualmente interés para lo que se discute en la presente casación, es también conveniente hacer una previa referencia a ciertos procesos contencioso-administrativos que se han seguido ante la Sala de Valencia sobre algunos de los actos administrativos que aparecen en ese relato de hechos que ha sido transcrito en el anterior fundamento de derecho.

Y los que merecen destacarse son éstos:

- El proceso contencioso-administrativo número 179/1993, instado por el Ayuntamiento de Peñíscola contra sus acuerdos de 17 de noviembre de 1989, que es el proceso de instancia en el que se dictó la sentencia que se recurre en la presente casación número 404/1996, y cuyo fallo fue desestimatorio del recurso jurisdiccional que interpuso el Ayuntamiento.

- El proceso contencioso-administrativo número 609/1994, instado por LEVINSA contra la desestimación presunta de la petición formulada al Ayuntamiento de Peñíscola en 4 de agosto de 1992.

En este proceso las Sala de Valencia dictó sentencia cuyo fallo decía:

"(...) declaramos contrario a Derecho y anulamos y dejamos sin efecto la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición formulada por la recurrente al Ayuntamiento de Peñíscola para que tuviera por efectuado el requerimiento para que en el plazo de tres meses a contar de la presentación del escrito acordara cumplir la obligación alternativa que establece la estipulación A), núm. 7, del Acuerdo del Pleno de 17 de noviembre de 1989, esto es el derecho a que el Ayuntamiento indemnice a la recurrente del valor del suelo y del volumen edificable en las parcelas "C" y "D" en los términos del acuerdo citado, cuyo valor se calculará en ejecución de sentencia, o que subsidiariamente cumpla con la obligación alternativa establecida en la Estipulación A, núm. 7 del Acuerdo del Pleno de 17 de noviembre de 1989, sin expresa condena en las costas procesales".

El Ayuntamiento interpuso el recurso de casación nº 7767/1995 , y la sentencia de esta Sala de 27 de marzo de 2002 declaró no haber lugar a dicho recurso.

- Los procesos contencioso-administrativos números 586/1992 y 670/1992, que fueron acumulados, interpuestos por el Ayuntamiento de Peñíscola y LEVINSA contra resoluciones de 29 de julio de 1.991 y 13 de diciembre de 1.991, del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, sobre denegación de la aprobación definitiva del Proyecto de Modificación Puntual del P.G.O.U. de Peñíscola, relativo a la reclasificación de un área de suelo urbanizable programado en suelo urbano, en la zona denominada "El Prado".

La Sala de Valencia dictó sentencia el 9 de diciembre de 1994 con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Peñíscola y por "Levantina de Inversiones, S.A. Levinsa contra la resolución de 13-12-91 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, por la que se desestiman los recursos de reposición deducidos frente a la resolución de 29-7-91, por la que se deniega la aprobación definitiva del Proyecto de Modificación Puntual del P.G.O.U. de Peñíscola relativo a la reclasificación de un área de suelo urbanizable, programado en suelo urbano, en la zona denominada "El Prado", debemos de declarar y declaramos contraria a derecho la resolución administrativa impugnada, y como situación jurídica individualizada reconocer el derecho de los recurrentes a la aprobación definitiva de dicha Modificación Puntual del P.G.O.U. de Peñíscola, todo ello, sin expresa condena en costas".

Frente a esta sentencia la Generalidad interpuso el recurso de casación nº 3375/95, y la sentencia de 12 de junio de 2000 de la Sección Quinta de esta Sala Tercera declaró no haber lugar a dicho recurso.

En esta fase previa al análisis de los motivos de la presente casación conviene asimismo hacer las dos puntualizaciones que siguen.

La primera es que la sentencia aquí recurrida, para rechazar la nulidad que fue postulada en el proceso de instancia para el acto que había sido objeto de declaración de lesividad por parte de la Administración demandante, emplea unos razonamientos que básicamente consisten en lo siguiente:

- La declaración de lesividad vulnera los requisitos previstos en los artículos 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo - LPA- de 1958 y 56 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (de 1956), que exigen que el acto sea lesivo para los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, y que, además, no se ajuste al ordenamiento jurídico.

- El artículo 112 de la LPA de 1958 establece unos límites a las facultades de revisión, y el Tribunal Supremo ha declarado incluido dentro de esos límites el de la buena fe; y de la apreciación conjunta de la prueba aparece acreditado que la Administración ha vulnerado el principio de buena fe en su actuación.

- Las modificaciones de las condiciones del contrato, lejos de ser lesivas para la Administración, lo son para el adjudicatario.

- La Administración incumple su acuerdo y lo declara lesivo, alegando que se produciría el derecho de la parte actora a una indemnización de 2.500 millones de pesetas, pero no aparece por ningún sitio ese posible perjuicio económico.

La segunda puntualización es que muchos de los motivos de esta casación número 404/1996 son coincidentes con los que han sido planteados en la casación número 7767/1995 que esta Sala ha decidido en la muy reciente sentencia de 27 de marzo de 2002, por lo que deben aquí reiterarse gran parte de los razonamientos que ya se han realizado en dicha sentencia.

El primer motivo de casación se formula -así se dice- a tenor del artículo 5.4 LOPJ, por infracción de precepto constitucional, señalándose que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 24.1 de la Constitución y los artículos 161 y 162 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en la redacción previa a la Ley 1/2000 de 7 de enero, relativos a la acumulación.

La parte recurrente aduce para ello que el Tribunal "a quo" debió acceder a la acumulación que le fue solicitada en relación a varios procesos que ante dicho órgano jurisdiccional de instancia se seguían.

Sin embargo, es de reiterar lo que esta Sala ha declarado en alguna sentencia anterior sobre que el Tribunal goza de discrecionalidad a efectos de acordar la acumulación, y sobre que ninguna indefensión se produce por el acuerdo denegatorio de dicha acumulación, pues lo que se pretende es una mejor tramitación de las actuaciones y lo así decidido no tiene incidencia sobre las garantías procesales.

Procede, pues, desestimar este primer motivo de casación.

El motivo segundo de casación, formulado al amparo del ordinal tercero del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional - LJCA- de 1956, denuncia la infracción de los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 43 de la citada LJCA, y lo que en él se censura a la sentencia recurrida es que incurre en incongruencia.

Para justificar esa pretendida incongruencia se dice, en primer lugar, que la sentencia recurrida se refiere únicamente a un acuerdo plenario municipal de 17 de noviembre de 1989 y no a otro de la misma fecha; y, en segundo lugar, que no estudia ni resuelve todos las vulneraciones que fueron denunciadas para sostener la nulidad o anulabilidad de la actuación administrativa que se impugnaba, pues para desestimar la demanda de lesividad se limitó a analizar solo el aspecto de la lesividad económica.

Lo primero que hay que declarar es que la lectura de la demanda no permite apreciar que la pretensión de nulidad que en ella se ejercitaba estuviera referida a una materia distinta a la que fue enjuiciada por la Sala de instancia, pues tanto el encabezamiento como el suplico expresamente incluyen la expresión "sobre la finca (...) El Prat" para acotar la específica materia a la que está referida la actuación administrativa litigiosa.

Por otra parte, la Sala de instancia expone unas razones que a su juicio son bastantes por sí solas para declarar improcedente el recurso de lesividad interpuesto por el Ayuntamiento, y esto hace que el pronunciamiento que sobre esta cuestión adopta dicha sentencia recurrida, independientemente de lo acertado o no que pueda resultar desde un punto de vista sustantivo, no puede decirse que sea incongruente. Ese fallo se pronuncia en términos desestimatorios sobre la pretensión que constituía el objeto del proceso, y consigna de manera clara las razones que justifican esa decisión.

Este segundo motivo, por tanto, tampoco puede ser estimado.

El tercero de los motivos de casación se formaliza por el cauce del ordinal tercero del artículo 95 de la LJCA de 1956, y como normas conculcadas se señalan los artículos 596 y 597 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y los artículos 1216 y 1218 del Código Civil, todos ellos relativos a los documentos públicos.

La parte recurrente afirma que la sentencia no valora acertadamente cada uno de los documentos señalados en el calendario de hechos de la demanda, con especial referencia al pliego de condiciones de la subasta y al Acuerdo de 17 de noviembre de 1989, y denuncia que la correcta interpretación de los documentos demuestra la lesividad de tipo económico que sufre el Ayuntamiento.

Este motivo es acertadamente contestado por la parte recurrida en lo que recuerda sobre que en casación no es posible revisar los hechos probados, salvo cuando se incurre en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras de una determinada prueba, y en particular de las normas que regulen el valor tasado de determinados medios de prueba.

Y también acierta la parte recurrida cuando viene a afirmar que en este motivo de casación se alude a determinados medios de prueba, pero no para deducir de ellos la prueba de un hecho negado o que sea contrario a los apreciados por la sentencia recurrida, sino para extraer una serie de conclusiones que no tienen que ver con los supuestos excepcionales ni con el alcance limitado al que ha de ir referida la discusión sobre la fijación de los hechos y la valoración de la prueba.

Asimismo debe subrayarse lo que aparece en el informe de la Secretaría-Intervención que es recogido en el ordinal 27 del relato fáctico de la sentencia recurrida que antes fue transcrito. Ese informe declara expresamente que es evidente el interés público que se persigue con la modificación contractual que es objeto de discusión, y consigna las razones que le llevan a sentar esa conclusión.

El cuarto motivo del recurso de casación se formula por el cauce del ordinal cuarto del artículo 95.1. LJCA y en él se crítica que han sido infringidos los artículos 51.1, 54, 57.1, 92.1, y 94.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (Decreto de 9 de enero de 1953); 3.2 y 7.1 del Código Civil; y 114 del Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril.

Para sostener esas infracciones se afirma básicamente que las modificaciones del contrato inicial solo podían instrumentarse mediante una nueva licitación, así como que, de resultar procedentes esas modificaciones por causas imprevisibles o inevitables, o en virtud de motivos de interés público, tenía que haberse obtenido la autorización de la Generalidad Valenciana, y esto a causa del porcentaje de incidencia que tenían en el precio inicial y en el presupuesto municipal.

También se dice que la sentencia recurrida no se pronuncia sobre el incumplimiento de toda la normativa que fue asumida en el contrato y que, además de ello, venía impuesta obligatoriamente por el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales.

Y se afirma que al realizarse la controvertida modificación contractual se violaron las normas pactadas en la licitación y en el subsiguiente contrato de 1977, impuestas además por el RCCL, así como las demás concordantes, por lo que procede estimar la lesividad jurídica de la actuación administrativa impugnada.

Con ese planteamiento que ha quedado expuesto tampoco el cuarto motivo de casación puede alcanzar éxito, ya que:

- a) La sentencia recurrida se ajusta plenamente a Derecho cuando hace aplicación de lo establecido en el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo y razona que, de acuerdo con él mismo, no procede la declaración de lesividad.

Es acertado lo que recuerda sobre que en dicho precepto (vigente cuando se dictaron los actos declarados lesivos y actualmente reiterado y ampliado por el artículo 106 de la Ley 30/92) se establecía que "Las facultades de anulación y revocación no podrán ser ejercidas, cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido y otras circunstancias su ejercicio resultase contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes"; y sobre que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo había puesto de manifiesto que dentro de los límites del artículo 112 había que incluir el principio de buena fe.

- b) La declaración de improcedencia de la declaración de lesividad, por no ajustarse a los límites legales establecidos para ello, hacía ya indiferente, como con acierto señala la parte recurrida, que los acuerdos objetos de esa declaración pudieran adolecer o no de algún defecto jurídico; y, por tanto, no puede reprocharse a la sentencia recurrida que haya infringido las normas que se invocan para intentar hacer valer esos supuestos defectos jurídicos.

- c) La sentencia recurrida declara también que esa vulneración del principio de buena fe por parte de la Administración aparece acreditado a través de una apreciación conjunta de la prueba, y en relación a esta cuestión declara:

En efecto, el Ayuntamiento enajena por motivos urbanísticos la finca municipal conocida como de El Prado, en una extensión de 200.202 m2 de suelo, por pública subasta, adjudicándose al mejor postor de entre tres, cobrando 33.150.000 pesetas, presentando Levinsa proyecto de urbanización, que es bloqueado por el Ayuntamiento, sin tramitarlo, de forma consciente (páginas 19 y siguientes, en especial la 21 del expediente, donde se hace constar que "el portavoz del Grupo Independiente señala que la empresa presentó el proyecto de urbanización de la finca y que de ello no se dio cuenta al Ayuntamiento, y que existe un incumplimiento por parte municipal. El portavoz del Grupo Centrista contesta que simplemente bloquearon el tema".

Ante la inactividad municipal la actora solicita la resolución del contrato e indemnización de perjuicios, pero ante el silencio de la Administración (artículo 66.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales) y la posibilidad ofrecida de llegar a una solución paccionada, solicita después el cumplimiento del mismo mediante escrito de 30 de julio de 1988. incluso cuando la Administración acuerda la resolución del contrato deja entrever en el acta la posibilidad de llegar a un acuerdo, al que se llega finalmente mediante la modificación de las condiciones del contrato".

- d) Esas apreciaciones fácticas no son revisables en el actual motivo de casación, y tampoco revelan que la vulneración del principio de buena fe haya sido apreciada de manera incorrecta o arbitraria.

- e) Por otra parte, debe señalarse igualmente que la Sala "a quo" afirma también que esas modificaciones contractuales, lejos de ser lesivas para la Administración, lo son para el adjudicatario, que reduce enormemente la edificabilidad que tenía así como aumentan sus cargas urbanísticas Lo cual pone de manifiesto que la desestimación de la pretensión de nulidad del acto que fue objeto de la declaración de lesividad se funda, asimismo, en la falta de concurrencia del presupuesto de que el acto tenga el carácter de ser lesivo para el interés publico.

El quinto motivo de casación se refiere al incumplimiento, por el Acuerdo de 17 de noviembre de 1989, del artículo 79.1 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local -TRRL-, y del artículo 109.1 del Real Decreto 1372/86, de 13 de junio, aprobatorio del Reglamento de Bienes.

El artículo 79.1 del TRRL establece: "Toda enajenación, gravamen o permuta de bienes inmuebles habrá de comunicarse al órgano competente de la Comunidad Autónoma. Si su valor excediera del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación requerirá, además, autorización de aquél".

Y en parecidos términos se expresa el artículo 109.1 del Real Decreto 1372/86 de 13 de junio, que contiene el Reglamento de Bienes de las Entidades locales -RBEL-.

Este motivo pretende reabrir el debate sobre unos hechos no valorables en este recurso y tampoco se ha acreditado que en el presente resultaran procedentes la exigencias contenidas en los anteriores preceptos.

El sexto motivo de casación, formalizado por el cauce del ordinal cuarto del artículo 95. de la LJCA, denuncia como vulnerado el artículo 154.1 de la Ley del Suelo, Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio.

Este artículo 154.1 establece que los deberes y cargas inherentes a la ejecución serán objeto de distribución justa entre los propietarios afectados, juntamente con los beneficios derivados del planeamiento, en la forma que la legislación urbanística establezca.

Pero la vulneración de dicho precepto no se produce: de un lado, porque, tras la denuncia de dicha vulneración, lo que se viene a pretender es un reexamen de unos hechos que no deben ser objeto de reconsideración en sede casacional; y, de otro, porque esa apreciación de la sentencia de instancia de que la declaración de lesividad no respetó los limites del artículo 112 de las L.P.A., por sí sola, ya era bastante para justificar su pronunciamiento.

El séptimo motivo de casación, amparado también en el ordinal cuarto del artículo 95.1 de la LJCA, señala que el Acuerdo de 17 de noviembre de 1989 ha vulnerado los artículos 112 y 118 y la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Bienes de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto 1372/86 de 13 de junio -RBEL-.

Lo que se aduce principalmente para ello es que, tras los Acuerdos de 17 de noviembre de 1989, se produjo una modificación esencial del contrato inicial suscrito tras la subasta, y, como consecuencia de esa modificación, resultó una permuta, que es de naturaleza diferente a la venta del año 1977 y precisaba unos requisitos legales completamente distintos.

Tampoco este motivo de casación resulta justificado, al ser de reiterar lo que antes se ha declarado sobre que la apreciación de la sentencia de instancia, de que la declaración de lesividad no respetó los limites del artículo 112 de las L.P.A., ya era bastante para justificar su pronunciamiento; y al no ser posible, a causa ello, .reprochar las vulneraciones de las normas que aquí se denuncian.

Y a lo que antecede debe añadirse que la sentencia recurrida declara en el fundamento jurídico segundo lo siguiente: "Estas modificaciones, lejos de ser lesivas para la Administración lo son para el adjudicatario que reduce enormemente la edificabilidad que tenía, así como aumentan sus cargas urbanísticas (...)".; con lo cual, frente al criterio de la parte recurrente, tampoco es de admitir que se produjera una modificación esencial del objeto del contrato que fue suscrito tras la subasta.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.