STS, 15 de Enero de 2002
| Ponente | Ramón Trillo Torres |
| ECLI | ES:TS:2002:103 |
| Número de Recurso | 10176/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 15 de Enero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Enero de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 10.176/97, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Almonte contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada el 15 de septiembre de 1997 recaída en el recurso 1058/1995, contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Almonte de 24 de abril de 1995 de adjudicación definitiva de lotes de aprovechamiento temporal en la zona marítimo terrestre de playa de Matalascañas. Siendo parte recurrida la entidad " DIRECCION000 .".
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada debemos estimar y estimamos el recurso nº 1058 de 1995, interpuesto por " DIRECCION000 ." contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Almonte de 24 de abril de 1995 de adjudicación definitiva de lotes de aprovechamiento temporal en la zona marítimo terrestre de playa de Matalascañas, que debemos anular y anulamos en relación con la exigencia de cinco años de residencia en el término municipal para la adjudicación de los aprovechamientos, al vulnerar esa exigencia el artículo 14 de la CE y todo ello con expresa imposición de costas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de Almonte presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora de los Tribunales doña Rosina Montes Agustí en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Ministerio Fiscal.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95.1.3º y 4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia en la se case y declare no procede anular el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Almonte de 24 de abril de 1995, en relación con la exigencia de cinco años de residencia en el término municipal para la adjudicación de aprovechamientos, por ser inadmisible el recurso o en su defecto por no vulnerar el acuerdo recurrido el artículo 14 de la CE y se conforme a Derecho.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, presenta escrito en el que, tras realizar las alegaciones que considera pertinentes, determina que al no decirse nada nuevo con remisión a lo dicho, se interesa la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 11 de diciembre de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Almonte (Huelva) de 27 de marzo de 1995, se aprobó el pliego de condiciones técnicas económico-administrativas para la adjudicación mediante contratación directa de los lotes de aprovechamiento temporal en la zona marítimo-terrestre de Playa de Matalascañas, estableciéndose que se valoraría con 5 puntos el hecho de la residencia o el domicilio social, en el caso de las personas jurídicas, en el término de Almonte durante los cinco años anteriores.
Contra este acuerdo interpuso recurso administrativo el 7 de abril siguiente don Alfredo , vecino de Almonte, que actuaba en su propio nombre y en representación de la mercantil "DIRECCION000 .", de la que era administrador único.
No habiéndose resuelto esta impugnación, por nuevo acuerdo de 24 de abril de 1995 se adjudicaron definitivamente los lotes de aprovechamiento ofertados, no siendo aquel adjudicatario de ninguno, por lo que, notificada dicha resolución el día 8 de junio, con fecha 20 siguiente interpuso contra la misma recurso contencioso-administrativo por el cauce especial de la Ley 62/1978, invocando como precepto infringido el artículo 14 de la Constitución, que a su juicio había sido vulnerado al establecerse como mérito puntuable la residencia en el término municipal de Almonte durante los cinco años anteriores.
La sentencia de instancia rechaza en primer lugar la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad en su interposición, alegada por el Ayuntamiento demandado con el argumento de que desde la fecha de interposición del recurso administrativo (7 de abril) hasta la de interposición de la impugnación jurisdiccional (20 de junio) habían transcurrido sobradamente los plazos establecidos en la Ley 62/1978. Dice la sentencia que el acto administrativo impugnado es el acuerdo de adjudicación del concurso de 24 de abril, notificado el 8 de junio, siendo esta fecha la que ha de tomarse como dies a quo para la interposición del recurso. Añade que aquel recurso administrativo carecía de valor, porque los actos de las corporaciones locales agotan la vía administrativa, de modo que contra ellos sólo cabe la impugnación jurisdiccional, por lo que desde este punto de vista podría entenderse que el acto así impugnado en vía administrativo había quedado firme, pero una vez notificado el acuerdo de adjudicación definitiva, es claro -concluye la sentencia en este punto- que se produjo un acto expreso que rechazaba la adjudicación al actor y sus alegaciones frente al pliego, por lo que al haberse notificado la adjudicación al impugnante el día 8 de junio, la interposición del recurso contencioso-administrativo se verificó dentro del plazo de diez días establecido en el artículo 8 de la Ley 62/1978.
La sentencia de instancia considera que la cláusula 5ª del pliego infringe el principio constitucional de igualdad, por introducir un tratamiento diferenciado sin justificación razonable y por no ser la diferenciación así introducida proporcionada al fin perseguido de favorecer el empleo de los vecinos de la localidad, que, por otra parte, no está probado que no pudiera obtenerse por otros medios y, además, no resulta incompatible con la adjudicación de aprovechamientos a personas en las que no concurra esa condición.
Contra la sentencia se ha interpuesto recurso de casación, cuyo primero motivo se formula al amparo del artículo 95-1-3 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y concretamente por falta de motivación suficiente, con vulneración del artículo 120-3 de la Constitución, 372-3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 80 de la Ley Jurisdiccional.
Dicha falta de motivación se produce -a juicio de la Corporación recurrente- porque la sentencia se limita a declarar de forma genérica y abstracta que la cláusula 5ª del pliego establece un tratamiento discriminatorio carente de justificación razonable, pero no explica en virtud de qué razonamiento llega a semejante conclusión, ni se pronuncia sobre la mala situación económica del municipio de Almonte (ampliamente desarrollada en la contestación) y la consiguiente necesidad de generar más empleo para sus habitantes. Por otra parte -concluye el Ayuntamiento- no se explica cuáles son esos otros medios con los que se podrían conseguir los fines pretendidos ni se explicita el argumento final de la sentencia en el sentido de que ese fin no es incompatible con la adjudicación de los lotes a personas o entidades no residentes o domiciliadas en Almonte.
La doctrina jurisprudencial consolidada de esta Sala ha señalado en multitud de sentencias que la motivación que la Constitución, la Ley y la jurisprudencia exigen, se puede entender cumplida cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es evitar la indefensión y ésta se ocasiona cuando el Tribunal deniega o acepta una petición y la parte afectada no sabe cual ha sido la razón de su estimación o denegación. Dicho en términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 122/94 de 25 de abril, el derecho a la motivación se satisface cuando la resolución judicial de manera explícita o implícita contiene razones o elementos de juicio que permiten conocer los criterios que fundamentan la decisión. Así ha ocurrido en este caso, basta la lectura del escrito de interposición del recurso de casación para constatar que la Corporación recurrente ha tenido claro conocimiento de las razones determinantes del fallo estimatorio del recurso, que es suficientemente claro y explícito al señalar -admitiendo las alegaciones del actor y del Ministerio Fiscal - que la cláusula discutida del pliego de condiciones del concurso introduce un tratamiento discriminatorio sin justificación admisible, no pudiéndose admitir como tal la necesidad de procurar un empleo a los vecinos del Ayuntamiento de Almonte.
Cierto es que la argumentación desarrrollada en la sentencia tiene un cierto tono apodíctico y genérico, aunque de todas formas lleva claramente en su contenido dos ideas que son suficientes para entender que ha satisfecho la mínima motivación exigible: la primera, que existe realmente un problema de falta de empleo en Almonte y, la segunda, que no obstante el Ayuntamiento cometió una discriminación inconstitucional, en si deseo de paliarlo mediante la cláusula objetada en este proceso, por lo que si bien no cabe ocultar que sería deseable una mayor especificidad en el argumento, no obstante no consideramos que su eventual deficiencia alcance a fundar una declaración de incongruencia.
El segundo motivo de impugnación se deduce al amparo del articulo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 8-1 de la Ley 62/1978.
Insiste el Ayuntamiento en que la parte demandante no impugnó en el proceso la adjudicación por contratación directa de los lotes ofertados, sino el pliego de condiciones en que esa adjudicación se basó, resultando que ese pliego de condiciones (del que el actor tuvo cumplido conocimiento como lo demuestra la interposición de su recurso administrativo) no se impugnó dentro del plazo establecido en aquel precepto, por lo que devino firme.
Así planteado el motivo, resulta clara la procedencia de su desestimación, ya que el recurso contencioso-administrativo se promovió explícitamente contra el acuerdo de adjudicación de los lotes, notificado al actor el día 8 de junio de 1995, siendo aquel el acto impugnado y no otro. La circunstancia de que la demanda se basara en la contradicción del pliego con el artículo 14 de la Constitución y el carácter firme de este pliego por no haber sido recurrido en tiempo y forma, son datos que pudieran justificar eventualmente otras infracciones del Ordenamiento Jurídico, pero no desvirtúan la conclusión de que, a la vista del acuerdo impugnado en el proceso, el recurso jurisdiccional se interpuso dentro de plazo.
El motivo de casación formulado en tercer lugar denuncia la vulneración del artículo 120, apartados 1-3 y 2, del Real Decreto legislativo 781/86 de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local.
Alega la Corporación, que conforme a lo dispuesto en dichos preceptos, sólo se imponía la obligación a la Administración de consultar a tres empresas antes de la contratación directa, siendo posible que esa consulta se realice tan sólo a empresas que tengan más de cinco años de residencia en el municipio, como se hizo a través del pliego de cláusulas discutido.
El argumento carece de fundamento, pues aun admitiendo que la Administración convocante cumpliera la legalidad limitándose a consultar a tres empresas, lo cierto es que no decidió hacer las cosas de esa manera, sino que optó por una convocatoria pública que introducía un criterio de valoración de las ofertas que ha sido calificado por la sentencia de instancia como discriminatorio y contrario al artículo 14 de la Constitución. En el supuesto de que en vez de redactar una cláusula como la que es objeto de debate en este proceso, la Administración hubiese actuado en los términos que describe en el motivo, el problema hubiera sido probar que su actuación había respondido a un criterio como el que se hizo explícito en la cláusula, pero si se hubiese acreditado su existencia, nada impedía que se impugnase la selección de las empresas consultadas en el caso de que el motivo de esta selección plantease dudas sobre su constitucionalidad.
En el cuarto motivo, formulado también al amparo del apartado 4º del artículo 95-1 de la Ley de la Jurisdicción, se alega la infracción del artículo 3-3 de la Ley 91/78, de 28 de diciembre, de Régimen Jurídico del Parque Nacional de Doñana.
Alega en este punto la Corporación recurrente que en virtud de lo dispuesto en aquel precepto, la Administración está obligada a tomar medidas orientadas al mantenimiento y promoción del empleo en la zona, por lo que si el Ayuntamiento observa que hay empresas radicadas en la localidad que están cesando en su actividad por causa de la protección del Parque de Doñana, resulta plenamente justificado y razonable que se favorezca la adjudicación de los lotes en favor de dichas empresas, pues ese objetivo de fomento del empleo difícilmente se lograría si se adjudican los kioscos o chiringuitos a empresas de otras localidades.
El artículo mencionado establece que "en todo caso las medidas protectoras contenidas en los dos apartados anteriores serán compensadas con una política de mantenimiento y promoción del empleo en la comarca". Su lectura revela que del mismo no resultan las consecuencias que pretende extraer el Ayuntamiento: primero, porque las medidas de mantenimiento y promoción del empleo se refieren a la comarca y no sólo al Ayuntamiento de Almonte, por lo que unas hipotéticas medidas de favorecimiento del empleo basadas en dicha norma deberían ir referidas a la comarca en su totalidad; segundo, porque aun admitiendo que este artículo legitimara la decisión municipal de incentivar la adjudicación de los lotes a las empresas de la localidad, no se ha aportado ninguna justificación razonable sobre la exigencia de radicación en la misma durante los últimos "cinco" años, cuando la situación de desempleo y necesidad económica se podría proyectar igualmente respecto de empresas plenamente enraizadas en el municipio, aunque por un tiempo inferior como pueden ser tres o cuatro años; y tercero, porque en todo caso dicho precepto establece un parámetro rector de la política social y económica de las diferentes Administraciones Públicas territoriales, pero sin que de la idea legal de promoción del empleo se deriven otra consecuencia que la de favorecer objetivamente la creación de puestos de trabajo en la comarca, pero sin reserva de su ocupación a los vecinos de la misma, sin perjuicio, naturalmente, de que ellos hayan de ser a la postre los más beneficiados.
El quinto motivo, nuevamente formulado al amparo del artículo 95-1-4 se funda en la vulneración de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1993 y del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 1990, 21 de noviembre de 1994 y 18 de diciembre de 1995, todas ellas en relación con el artículo 14 de la Constitución, que se entiende igualmente vulnerado.
Dichas sentencias -manifiesta el Ayuntamiento recurrente- recogen la doctrina de que no toda desigualdad de trato supone infracción del mandato del artículo 14 de la Constitución, sino tan sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas, por no venir fundadas en criterios objetivos o razonables según criterios o juicios de valor generalmente aceptados; siendo asimismo necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos.
La doctrina así resumida -continúa su argumentación el Ayuntamiento de Almonte- es plenamente aplicable a este caso, ya que los proyectos de desarrollo económico previstos para la zona (una urbanización en la playa de Matalascañas y el plan agrario Almonte-Marisma) se vieron frenados por las exigencias de la política medioambiental de conservación del Parque de Doñana, originándose una situación de necesidad económica a la que había que responder mediante políticas de generación de empleo como la aquí discutida, cuya validez y justificación resulta del precitado artículo 3-3 de la Ley 91/78.
Como reconoce la propia Corporación recurrente, las sentencias citadas en el encabezamiento de este motivo sientan una doctrina general sobre el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución. Ahora bien, frente a estas sentencias genéricas existe una reiterada línea jurisprudencial que ha calificado como contrarias a dicho artículo las cláusulas introducidas en los procedimientos administrativos de concurrencia competitiva mediante las que se trataba de favorecer a determinadas personas por su condición de residentes en una concreta localidad. Así, las sentencias de 25 de enero y 8 de julio de 1988 y 4 de julio de 1993 coinciden en calificar como contrarias al artículo 14 de la Constitución unas convocatorias de ingreso en la función pública en las que se primaba la condición de vecino de los Ayuntamientos convocantes, y la reciente sentencia de 12 de enero de 2001 declara igualmente contrario al principio de igualdad la puntuación asignada -en un procedimiento de selección de contratistas- a la circunstancia de estar radicada la empresa licitante en el ámbito geográfico próximo o en el ámbito de la Comunidad Autónoma. En este sentido, ha de tenerse en cuenta que entre los principios inspiradores de la contratación administrativa se encuentran en lugar destacado los de concurrencia e igualdad de oportunidades, que se verían gravemente infringidos si cada municipio pudiera establecer cláusulas como la aquí discutida.
Procede que impongamos las costas a la Administración recurrente (artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Almonte contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada el 15 de septiembre de 1997 en el recurso 1058/1995. Con imposición de las costas a la Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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