STS, 22 de Julio de 2008

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 11 de marzo de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 244 de 2003, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado, en nombre, y en representación de la entidad TOUFIC S.L. contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 3 de febrero de 2003, que confirma en reposición la resolución del Ministro del Interior de fecha 20 de septiembre de 2002, sin expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Se basa el primer motivo de impugnación en que por los mismos hechos objeto del expediente sancionador, acaecidos en la madrugada del 30 de diciembre de 2001, se siguen Diligencias Previas número 10/2002 en el Juzgado de Instrucción de Arona, y que esta circunstancia debería haber determinado, por aplicación del principio non bis in idem, la paralización del expediente sancionador y la imposibilidad de dictar resolución en este expediente en tanto el Juzgador penal determine los hechos realmente ocurridos, para evitar así el riego de pronunciamientos contradictorios. Se invoca en apoyo de esta pretensión, el artículo 7.2 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora y el artículo 32 de la Ley de Protección de Seguridad Ciudadana. El principio « non bis in idem» no aparece expresamente reconocido en la Constitución Española, pero ha de entenderse que se encuentra íntimamente relacionado con los de legalidad y tipicidad que se recogen en el apartado 1 de su artículo 25, también que sí consta claramente recogida en el artículo 133 de la Ley de 26 de noviembre de 1992 la imposibilidad de que puedan ser sancionados administrativamente los hechos que ya lo hayan sido penalmente. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido reconociendo la vigencia del principio que comentamos al declarar que cuando un acto ilícito había sido ya castigado por los Tribunales de justicia, la cosa juzgada impedía una posterior actuación administrativa, pero no al revés; lo que significaba que si era la Administración la primera en imponer la sanción, ello no impedía la posterior actuación y sanción de los órganos judiciales penales. Ha sido criterio reiteradamente mantenido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional la idea de que la subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la Autoridad Judicial exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya de resolverse a favor de la primera ( STC 77/1983 ). Sin embargo rompe con esta idea la sentencia del Tribunal Constitucional 177/1999, de 11 de octubre, que impide la actuación de la jurisdicción penal desde el momento en que se impone una sanción administrativa y resuelve a favor de la autoridad de ese orden la posible colisión que pudiera producirse entre sus actividades y la de los órganos de la Justicia Penal. Esta sentencia otorga el amparo a quien ya había sido sancionado administrativamente y posteriormente fue condenado por la Justicia Penal, como autor de un delito contra el medio ambiente, ya que al afirmarse la identidad de sujeto, hecho y fundamento, irrogada una sanción, sea ésta de índole penal o administrativa, no cabe, sin vulnerar el derecho fundamental a la legalidad penal y sancionadora (art. 25.1 CE ), en su vertiente de derecho a no ser sancionado doblemente por unos mismos hechos («non bis in idem»), superponer o adicionar otra sanción. El propio Tribunal Constitucional ha modificado la doctrina que expresó en la sentencia acabada de mencionar y que tuvo varios votos particulares y así en su reciente sentencia 2/2003, de 16 de enero (RTC 2003\2 ), declara que la garantía material de no ser sometido a bis in idem sancionador, que, como hemos dicho, está vinculada a los principios de tipicidad y legalidad de las infracciones, tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada.... Sigue diciendo que la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en bis in idem, sea éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el Artículo 25.1 CE, ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento. La sentencia que comentamos niega el amparo, tras haberse seguido un proceso penal, cuando con anterioridad se había seguido un procedimiento administrativo sancionador por los mismos hechos, procedimiento administrativo que no fue recurrido ante los Tribunales de Justicia, es decir, sin haberse producido un control judicial ulterior por la jurisdicción contencioso-administrativa. Argumenta dicha sentencia del Tribunal Constitucional, para estimar que no se vulneró en ese supuesto el «non bis in idem», que atendiendo a los límites de nuestra jurisdicción de amparo, una solución como la adoptada en este caso por el órgano judicial no puede considerarse lesiva de la prohibición constitucional de incurrir en bis in idem sancionador, dado que la inexistencia de sanción desproporcionada en concreto, al haber sido descontada la multa administrativa y la duración de la privación del carné de conducir, permite concluir que no ha habido una duplicación -bis- de la sanción constitutiva del exceso punitivo materialmente proscrito por el Artículo 25.1 CE. Frente a lo sostenido en la STC 177/1999, de 11 de octubre (FJ 4 ), no basta la mera declaración de imposición de la sanción si se procede a su descuento y a evitar todos los efectos negativos anudados a la resolución administrativa sancionadora para considerar vulnerado el derecho fundamental a no padecer más de una sanción por los mismos hechos con el mismo fundamento. En definitiva, hemos de precisar que en este caso no hay ni superposición ni adición efectiva de una nueva sanción y que el derecho reconocido en el Artículo 25.1 CE en su vertiente sancionadora no prohíbe el "doble reproche aflictivo", sino la reiteración sancionadora de los mismos hechos con el mismo fundamento padecida por el mismo sujeto. En el supuesto de autos no puede apreciarse la vulneración de dicho principio, no ya porque no ha existido ese doble reproche sino porque los sujetos son diferentes en ambos procedimientos y también difiere el bien jurídico protegido en uno y otro caso. Así, en el procedimiento seguido en el Juzgado de Instrucción número 4 de Arona, se enjuicia un delito de homicidio y delitos o/y faltas de lesiones, atribuidos a personas físicas, en tanto que en el presente procedimiento sancionador la infracción imputada tipificada en el artículo 23.n) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, consiste en : "originar desórdenes graves en las vías, espacios o establecimientos públicos o causar graves daños a los bienes de uso público, siempre que no constituyan infracción penal", el bien jurídico protegido no es la integridad física sino el orden público y la sanción impuesta lo ha sido a una persona jurídica que no puede ser responsable penalmente por el principio de personalidad de las penas (artículo 31 del Código Penal ). Diferencias, las expuestas, que hacen inviables la apreciación de dicho principio, conforme reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias de 4 de julio y 10 de diciembre de 1991) y del TS (18 de julio de 1991 y 7 de julio de 1992) e innecesaria, en correlación, la suspensión del procedimiento hasta que recaiga sentencia firme en vía penal».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Toufic S.L. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por diligencia de ordenación, de fecha 12 de abril de 2004, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad Toufic S.L., representada por el Procurador Don Manuel Lanchares Perlado, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber conculcado la Sala de instancia el principio non bis in idem, conforme ha sido construído por la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, con infracción también del artículo 32 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, pues aquel principio tanto en su vertiente material como procesal requería que la Administración, de acuerdo con el citado precepto, hubiese suspendido el procedimiento hasta que recaiga un pronunciamiento penal firme, y, por consiguiente, la sentencia recurrida y las resoluciones administrativas impugnadas deben ser anuladas para reponer el procedimiento administrativo sancionador hasta que recaiga un pronunciamiento penal firme; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 24.2 de la Constitución y 137.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al haberse vulnerado el principio de presunción de inocencia, ya que en el procedimiento administrativo no se había practicado prueba de cargo alguna que desvirtuarse la presunción de inocencia de Toufic S.L., pues no existe demostración alguna de vinculación de Toufic S.L. con la pelea, de modo que se ha sancionado por meros indicios y presunciones, valorados, además, de forma arbitraria e irrazonable, pues es la propia Sala de instancia la que reconoce que no se han identificado materialmente a los autores de la agresión, a pesar de lo cual concluye que ha quedado acreditado que trabajaban en la discoteca Tramp's, lo cual es ilógico cuando la pelea no tuvo lugar en la discoteca, de manera que la sentencia recurrida se ha basado en datos que no pueden, en ningún caso, por sus condiciones servir como prueba de cargo que pueda desvirtuar la presunción de inocencia de Toufic, S.L. es decir que no han quedado acreditados los hechos que motivaron la sanción; el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que recoge el principio de personalidad de las sanciones, así como la jurisprudencia que lo desarrolla, dado que nadie puede ser sancionado por hechos ajenos, aunque las personas jurídicas puedan incurrir en responsabilidad administrativa por hechos cometidos por terceras personas, pero en este caso, en contra de lo declarado por el Tribunal "a quo", no cabe imputar a Toufic S.L. la actividad de terceras personas, por lo que dicho Tribunal aplica un criterio de responsabilidad objetiva completamente contrario al principio de responsabilidad, dado que no hay pruebas de cargo que acrediten ninguna negligencia por parte de Toufic S.L., al no haber incumplido deber alguno relacionado con la seguridad en sus instalaciones; y el cuarto por haber infringido la Sala sentenciadora el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas, recogido en el artículo 54.1. a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 30 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, así como lo establecido en el artículo 54.1. a) de aquella Ley en cuanto a la exigencia de motivación de las sanciones que se aparten de su grado mínimo, pues tanto la sanción de multa como la de cierre resultan desproporcionadas sin haberse ofrecido motivación alguna para imponerlas en el grado que lo han sido, que es diferente, como reconoce la propia sentencia, de manera que, en caso de proceder sanción, sólo debería imponerse la multa por importe de 30.050'61 euros, y, para el caso de estimarse cualquiera de los motivos alegados, procede indemnizar a la recurrente en la cuantía reclamada por estar suficientemente acreditados los daños y perjuicios causados, terminando con la siguiente súplica: 1º Con estimación del motivo primero de este recurso, case y anule la Sentencia recurrida, y dicte Sentencia que la sustituya y por la que, con condena en costas a la Administración demandada, se ordene: (1) la retroacción del procedimiento hasta el momento previo a dictar resolución; y (2) la inmediata suspensión de su tramitación en tanto no recaiga resolución firme en las diligencias previas nº 10/2002 seguidas en el Juzgado de Instrucción nº 5 de Arona (Tenerife). 2º Con estimación del Motivo segundo de este recurso, case y anula la Sentencia recurrida por no existir actividad probatoria de cargo susceptible de desvirtuar la presunción de inocencia de mi mandante y realizar una valoración irracional e ilógica de la prueba obrante en el expediente, y dicte Sentencia que la sustituya y por la que, con condena en costas a la Administración demandada, se revoque y anule la Resolución de 20 de septiembre de 2002, por no haber resultado acreditados los hechos imputados a mi representada. 3º Con carácter subsidiario, con estimación del Motivo tercero de este recurso, case y anule la Sentencia recurrida, y dicte Sentencia que la sustituya y por la que, con condena en costas a la Administración demandada, se revoque y anule la Resolución de 20 de septiembre de 2002, por no existir un título de imputación que permita trasladar a mi representada la responsabilidad derivada de los hechos cometidos por otras personas. 4º Con carácter subsidiario a los anteriores, con estimación del Motivo cuarto de este recurso, case y anule la Sentencia recurrida, y dicte Sentencia que la sustituya y por la que, con condena en costas a la Administración demandada, rebaje la sanción impuesta hasta su grado mínimo o se reduzca convenientemente en atención al principio de proporcionalidad, por infracción del principio de proporcionalidad e insuficiencia de motivación de la sanción impuesta. 5º En todo caso, condene a la Administración a indemnizar los daños y perjuicios irrogados a TOUFIC en los términos expuestos en el Fundamento Jurídico Noveno del escrito de demanda, según se ha indicado en el Motivo quinto de este escrito, que se cuantificarán en ejecución de sentencia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que efectuó con fecha 14 de julio de 2006, alegando que en el caso enjuiciado no se vulnera el principio non bis in idem porque tanto los sujetos como el bien jurídico protegido son diferentes en la vía administrativa y en la judicial, pues en ésta los sujetos son unas personas físicas y en aquélla es una persona jurídica y el bien jurídico protegido en penal es la integridad física y ahora se trata del orden público, habiéndose practicado en el procedimiento administrativo una prueba bastante para destruir la presunción de inocencia, hasta el punto de que los hechos han quedado plenamente demostrados para la Audiencia Nacional, mientras que la responsabilidad de Toufic S.L. a título de culpa resulta clara por no haber adoptado las medidas necesarias para que los sucesos no sucedieron a pesar de existir previas denuncias por hechos violentos, siendo ella la garante del orden público en su establecimiento, y, finalmente, las sanciones, según analiza la Audiencia Nacional, fueron totalmente proporcionadas, terminando con la súplica de que se inadmita o, subsidiariamente, se declare no haber lugar al recurso con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 8 de julio de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Se alega por la representación procesal de la entidad recurrente, como primer motivo de casación, la infracción del principio non bis in idem, según ha sido definido por la doctrina constitucional y por la jurisprudencia, y la del artículo 32 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, dado que la Sala sentenciadora ha desatendido dicho principio desde su vertiente material y, ante todo, procesal, que proscribe la doble verdad, con lo que se trata de evitar pronunciamientos contradictorios sobre una misma realidad fáctica, y, por consiguiente, al estar en trámite un proceso penal a fín de esclarecer los hechos, la Administración debe suspender el procedimiento administrativo sancionador hasta que se produzca la resolución judicial firme en el ámbito penal, con lo que se evita cualquier riesgo de contradicción respecto de los hechos sucedidos.

Este motivo de casación debe prosperar porque, en contra del parecer de la Sala de instancia, no se trata de que sea posible enjuiciar penalmente los hechos constitutivos de un delito contra la integridad de las personas y de sancionar administrativamente, como consecuencia de esos mismos hechos, a una persona jurídica por haber incurrido en una infracción administrativa por desórdenes graves en las vías o espacios públicos, tipificada en el artículo 23 n) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, sino que la cuestión está en la fijación de los hechos realmente sucedidos, pues no cabe que en el proceso penal se declaren probados hechos diferentes de los que se consideren acaecidos para la Administración sancionadora, por lo que en el caso enjuiciado estamos ante lo que correctamente denomina la representación procesal de la entidad recurrente proscripción de la doble verdad con el fín de evitar pronunciamientos contradictorios sobre una misma realidad fáctica, por lo que el artículo 32.2 de la citada Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, establece que la resolución definitiva del expediente sólo podrá producirse cuando sea firme la resolución recaída en el ámbito penal, quedando hasta entonces interrumpido el plazo de prescripción.

Así, en nuestras Sentencias de fecha 29 de noviembre de 2004 (recurso de casación 4215/2001), 21 de diciembre de 2005 (recurso de casación 5287/2001), 21 de julio de 2005 (recurso de casación 6140/2001) y 28 de julio de 2005 (recurso de casación 4016/2002 ), hemos declarado que, aunque el principio non bis in idem no impide que una condena penal por delito doloso pueda, a su vez, ser causa de una infracción y su consiguiente sanción administrativa, la cuestión debe abordarse desde una perspectiva diferente cuando dicha sanción e infracción administrativas se fundan en la comisión de unos hechos por los que existe proceso penal, en cuyo caso, como viene declarando el Tribunal Constitucional desde su sentencia de 30 de enero de 1981, el principio non bis in idem conduce a que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, sea posible que ese enjuiciamiento y calificación se hagan con independencia si resultan de normativas diferentes, pero esto no puede ocurrir en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado, de donde deriva una regla de subordinación de la Administración a la actuación jurisdiccional, que determina que no pueda pronunciarse aquélla hasta que lo haya hecho la jurisdicción y que los hechos declarados por ésta no puedan ser contradichos por la Administración.

De esta doctrina jurisprudencial se deduce la razón que asiste a la representación procesal de la recurrente al achacar a la Sala de instancia la vulneración del principio non bis in idem y de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.

La estimación de este primer motivo de casación hace innecesario entrar a examinar los demás porque, hasta tanto no recaiga resolución firme en la jurisdicción penal, no cabe resolver definitivamente el procedimiento administrativo sancionador, momento en el que habrá que hacer la valoración de las pruebas, por lo que huelga analizar ahora si son o no bastantes para considerar integrado el tipo infractor imputado, en lo que se basa el segundo motivo de casación, mientras que el tercero y cuarto se formulan con carácter subsidiario, por lo que, al ser estimable el primero, estos dos últimos resultan inoperantes.

La estimación del primer motivo de casación comporta que debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción.

Nuestra decisión, por tanto, no puede ser otra que la de anular las decisiones administrativas impugnadas y ordenar reponer el procedimiento administrativo al momento previo a dictar resolución, una vez que haya recaído resolución firme en el proceso penal sustanciado por los mismos hechos.

Solicita también la entidad recurrente, como ya lo hizo en la instancia, una indemnización por los daños y perjuicios causados como consecuencia del cumplimiento de las sanciones impuestas.

No cabe duda que si la Administración debió suspender el procedimiento administrativo antes de resolver hasta que se dictase resolución firme en el proceso penal, no se debieron imponer las sanciones de multa y cierre y, por consiguiente, no se deberían haber ejecutado.

Ahora bien, el cumplimiento de las mismas no permite conocer ahora la cuantía de los daños y perjuicios causados, pues, al tener que pronunciarse de nuevo la Administración, una vez que recaiga resolución firme en el proceso penal, se desconoce si se impondrán o no idénticas sanciones, otras diferentes o ninguna, de manera que el daño o perjuicio causado por el cierre del establecimiento y el pago de multa no se habrán consumado hasta ese momento, dado que, de ser procedentes las mismas sanciones, el perjuicio se concretaría en su cumplimento anticipado, que no resulta equiparable ni equivalente a una ejecución indebida por improcedente, razón por la que debemos desestimar la pretensión formulada, tanto en la instancia como en casación, en orden al resarcimiento de la entidad recurrente por la Administración en los conceptos y cuantía reclamados, sin perjuicio de que tal reclamación pueda formularse una vez que se ponga fin al procedimiento administrativo sancionador.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto impide hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, como dispone el apartado primero del mismo precepto, en relación con el artículo 95.3 de la propia Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.