STS, 30 de Abril de 2002

Por escrito de 23 de junio de 1.993, D. Vicente y D. Joaquín , interpusieron recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Pleno del Consejo General de la ONCE de 27 de abril de 1.993, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 9 de marzo de 1.995, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos declarar y declaramos LA INADMISIBILIDAD del presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. González Salinas en nombre y representación de D. Vicente y D. Joaquín , representantes legales de la agrupación electoral Alternativa Democrática contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Consejo General de la ONCE en su sesión 1/93 de 4-2 confirmado en reposición por acuerdo de fecha 27-4-93 por el que se acordó la composición de la Comisión Permanente del Consejo General. Sin costas".

Una vez notificada la citada sentencia, la parte recurrente por escrito de 24 de abril de 1.995, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 12 de septiembre de 1.995, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación la parte recurrente interesa la estimación del recurso en base a los siguiente motivos de casación: " ÚNICO.- Al amparo del artículo 95.1.1 de la Ley de la Jurisdicción se denuncia "defecto de jurisdicción" en la sentencia, con infracción de los artículos 9.4 de la L.O.P.J. 1 y 82.a) de la LJ, en relación todos ellos con el 24.1 y 106.1 CE, al declarar aquélla la inadmisibilidad del recurso por incompetencia de la jurisdicción, cuando los actos sujetos a revisión tienen la naturaleza de "administrativos" al estar dictados por una "Corporación de Derecho Público" en el ejercicio de competencias organizativas que le vienen delegadas por una disposición administrativa general dictada por el Consejo de Ministros".

La parte recurrida en su escrito de formalización del recurso de casación interesa su desestimación.

Por providencia de 11 de febrero de 2.002, se señaló para votación y fallo el día veintitrés de abril del año dos mil dos, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, valorando en sus Fundamentos de Derecho lo siguiente: "SEGUNDO.- Examinado en primer lugar la causa de inadmisibilidad del presente recurso alegada por la demandada ha de tenerse en cuenta la doctrina sentada por reiteradas resoluciones del TS a que ambas partes han hecho referencia entre ellas Auto TS de 16-X-93 Ar 7255) y Sta TS 6-6-94 (Ar. 5102) que establece: "La solución a que llegó el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura tiene que ser acogida y compartida, pues si bien es cierto que en la regulación de la Organización Nacional de Ciegos existente hasta el Decreto de 22 de mayo 1981 (RCL 1981, 1306, 1661 y ApNDL 10469), preponderaba su carácter fundacional, derivado de la creación por el Consejo de Ministros (13 de diciembre de 1938), estructura organizativa fijada por el fundados, quien designaba los miembros del órgano de gestión y representación -Consejo Superior de Ciegos y Jefe de la Organización-, siendo tan intensa la intervención estatal en el régimen y funcionamiento, que ello explicaba que la jurisprudencia de este Tribunal viniera admitiendo sin problemas el carácter administrativo de las relaciones que unían a la Organización con sus empleados, atribuyendo el conocimiento de las cuestiones afectantes a dicha relación a la Jurisdicción contencioso administrativa, sin embargo, a partir de la publicación del Decreto 1041/1981, que derogaba al de 13 de diciembre de 1938 (RCL 1938, 1432, y NDL 22893), puede observarse un cambio de criterio en la doctrina jurisprudencial en función de la variación de estructura y régimen de la Organización de ciegos, introducida por la nueva regulación, en la que aquella ha pasado a adoptar una naturaleza asociativa, que determina su encuadramiento entre las Corporaciones Públicas, según pone de relieve la sentencia de este Tribuna de 30 de abril de 1987 (RJ 1987, 4501), que destaca la concurrencia en la nueva estructuración de la ONCE, de las notas esenciales características de los entes asociativos, tales como los de patrimonio y recursos propios; art. 3º y gestión mediante un órgano representativo de sus asociados, designado, por y entre los afiliados, mediante votación secreta - art. 4º-, y la de que la dependencia de la Administración Estatal está prevista, no bajo las reglas de la jerarquía o tutela, sino de las de protectorado, que es una posición estatal típica respecto de las fundaciones privadas de interés público, o que da un carácter "sui generis" a a Corporación ahora contemplada. De este modo, viene a actuar la ONCE más que como una Administración Pública, simplemente como una entidad colaboradora, pudiendo atribuirse a sus actos el carácter administrativo, solo en aquellos supuestos en que deriven de una actuación relativa a materias publicas objeto de la especifica delegación de la Administración. Materia entre las que no se encuentra una razón valida para que se incluyan las dirigidas al nacimiento o extinción de las relaciones entre la ONCE y su persona empleado, al referirse éstas a aspectos de la entidad en los que prepondera el interés privado, y que han de regirse por el Derecho Laboral, según puede deducirse también de la expresada mención que se hace en el apartado h) número 4, del artículo 4º del Decreto 1041/1981, entre las facultades del Consejo General de la ONCE, la de representar a la Organización en la negociación con os Sindicatos más representativos, en todas las materias relativas a las condiciones de trabajo, conforme a lo establecido sobre la negociación colectiva en el Estatuto de los Trabajadores. Finalmente, recuerda la STS 3ª 7ª de 25 de mayo de 1993 y el Auto 3ª 7ª de 16 de octubre de 1993 (RJ 1993, 7255) que, con carácter especial, su actividad está sujeta a un régimen jurídico público que se aplica en relación con las facultades jurídicas delegadas que deben venir formuladas en las distintas normas jurídicas delegadas, que deben venir formuladas en las distintas normas jurídicas de aplicación, ente las que no se encuentran, en lo que respecta al caso que nos ocupa, lo relativo a la relación entre la ONCE y sus empleados. TERCERO.- Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente en los recursos nº 2485/92 y 2939/92 en materia de elecciones a los órganos de gobierno de la ONCE admitiendo la competencia de este orden jurisdiccional. Pero tal criterio ha de matizarse en el caso que se examina de nombramiento de los miembros de la Comisión Permanente del Consejo General de la ONCE. Tal Comisión se configura en el art. 24 de los Estatutos de la ONCE y art. 5 del Reglamento del Consejo General como órgano del mismo "para cumplir sus objetivos institucionales" tratándose en consecuencia de una materia que afecta exclusivamente a la propia organización interna de la ONCE que no deriva de una actuación relativa a materias públicas objeto de una específica delegación de la Admón. ajeno por lo tanto al ejercicio por la ONCE de competencias cuyo ejercicio haya sido delegado por ley o por las Administraciones Públicas no tratándose de una facultad pública delegada expresamente formulada en las normas jurídicas de aplicación ni inherente a sus fines como se contemplan en el artículo 2º en relamió con el artículo 8 del RD 358/91 de 15-3. Ha de concluirse en consecuencia que el sistema de composición y nombramiento de miembros de la Comisión Permanente resulta ajeno al régimen jurídico público y en s enjuiciamiento debe por ello corresponder a la jurisdicción ordinaria lo que obliga sin entrar en otras consideraciones a declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo."

En el único motivo de casación, la parte recurrente al amparo del nº 1 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 82 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 24.i y 106 de la Constitución, alegando en síntesis, que por ser la ONCE una Corporación de Derecho Público, el acuerdo sobre la constitución de la Comisión Permanente, al ser este una acto que se refiere a la organización de la Corporación de Derecho Público y por corresponder a la Comisión Permanente competencias organizativas, es un acto administrativo y como tal revisable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Para la aceptación o rechazo de tal motivo de casación se hace preciso analizar entre otras, las siguientes cuestiones, naturaleza de la Comisión Permanente y cuales son sus funciones.

Es bien cierto, como refiere la sentencia recurrida, que en los últimos tiempos ha habido una evolución de la jurisprudencia, en relación con el carácter de los actos de la ONCE, derivada entre otras razones, como incluso refiere la parte recurrida, de la variación de la estructura y régimen de la ONCE, y se recoge entre otras en sentencias del Tribunal Constitucional de 23 de julio de 1.998 y del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1.991 y de 31 de enero de 1.996, y que en virtud de ello, buena parte de los actos de la ONCE, se han residenciado para su revisión bien en la Jurisdicción Laboral, bien incluso en la Jurisdicción Civil.

Pero aún así y dado que la ONCE, según dispone el Real Decreto 358/91, es una Corporación de Derecho Público, ninguna duda ha habido y la propia sentencia recurrida así lo hace, para reconocer el carácter administrativo no solo a los actos o acuerdos en los que ejercite facultades o potestades delegadas...., sino a los actos o acuerdos relativos a la constitución como tal Corporación de Derecho Público, y de este modo, está acreditado y las propias partes reconocen que los actos relativos a las elecciones para la constitución de su Consejo General, son actos administrativos, revisables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como así ha sucedido y la sentencia recurrida reconoce, respecto a las impugnaciones, habidas en el proceso electoral.

Pues bien, una vez sentado lo anterior, corresponde ahora determinar si la constitución de la Comisión Permanente, o mejor, el acuerdo por el que se nombra la Comisión Permanente, es o no un acto administrativo.

Y a este respecto, teniendo en cuenta la notoria tradición en nuestro Ordenamiento sobre la existencia de la Comisión Permanente en gran parte de nuestras instituciones, y dado que la Comisión Permanente de la ONCE, según las normas que la regulan, es un órgano fijo, que no se puede sustituir ni suprimir, es procedente, cuando menos en principio reconocer que tal órgano forma parte de la organización de la Corporación de Derecho Público que es la ONCE; por otro lado, y la vista de que entre las funciones que a la Comisión Permanente corresponden, son las de sustituir en algunas ocasiones y supuestos al Consejo General, artículos 10 del Reglamento del Consejo General de la ONCE, y que al tiempo, conforme al artículo 24 de los Estatutos, es uno de los órganos en que el Consejo General se estructura para cumplir sus objetivos, es claro, que el acto o acuerdo relativo a la constitución de la Comisión Permanente, o del nombramiento de los miembros de la ONCE, no es un mero acto interno y si un acto que completa la organización de la Corporación de Derecho Público que es la ONCE, y que se ha de revisar por tanto, en condiciones de similitud respecto al del nombramiento del Consejo General, y sí como se ha visto, los actos relativos a la elección y nombramiento de los miembros del Consejo General son revisables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de igual modo procede aceptar que acontezca respecto al nombramiento de los miembros de la Comisión Permanente.

Y por todo ello procede acoger el motivo de casación.

La estimación del motivo de casación aducido, obliga conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a resolver la cuestión en los términos en que aparezca planteado el debate.

Y a este respecto, como en la Instancia el Órgano Jurisdiccional, al estimar una causa de inadmisibilidad no entró en el análisis del fondo del asunto, corresponde determinar si esta Sala, puede, a pesar de ello, entrar en el análisis del fondo del asunto, máxime cuando la parte recurrente aduce que la Sala entra en el fondo del asunto por razones de economía procesal y la parte recurrida, estima que no es procedente entrar en el análisis del fondo del asunto, con cita de la sentencia de esta Sala de 21 de septiembre de 1.999 (Ar. 7923).

Es bien cierto que en nuestro Ordenamiento de forma genérica el plan de revisión de los actos administrativos está establecido con una primera y segunda instancia y luego un recurso de casación, y que en el caso de autos, de entrar esta Sala en el fondo del asunto no se cumpliría esa exigencia.

Mas a pesar de ello, y a pesar de que esta Sala pueda incluso compartir alguna de las argumentaciones de la parte recurrida, es obligado en el caso de autos, entrar en el análisis del fondo del asunto, pues la Ley de la Jurisdicción, artículo 102, no da otra alternativa, al supuesto de autos.

Pues prescindiendo incluso de que en el presente recurso de casación, el recurrente tenía que haber articulado el motivo de casación al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción y no al amparo del nº 1 del citado artículo, como ha hecho, ya que lo que se ha cuestionado, como se ha visto, es una valoración concreta de la Sala de Instancia, la relativa al carácter o naturaleza del acuerdo de constitución de la Comisión Permanente de la ONCE, esto es, una infracción del ordenamiento, y entonces ya aparecía clara la aplicación al supuesto de autos de lo previsto en el nº 3 del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción. No hay que olvidar, que aún partiendo de que hubiera procedido alegar el motivo de casación al amparo del nº 1 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción como se ha hecho, también lo dispuesto en el nº 1 del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, ha de llevar a la aplicación del nº 3 del citado artículo 102, ya que para los supuestos de estimar el motivo aducido al amparo del nº 1 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, dispone el artículo 102, nº 1, que se anule la sentencia recurrida dejando a salvo el derecho de ejercitar las pretensiones ante quien corresponda o por el procedimiento adecuado y aquí no concurren tales circunstancias, pues ni se pueden ejercitar otras pretensiones, ni existe otro procedimiento que el utilizado, y por ello al no poderse aplicar lo dispuesto en el artículo 102 apartado 1º, ni tampoco lo previsto en su apartado 2º, se ha de acudir al apartado 3, que aparece como supletorio y genérico, "en los demás casos", dice la norma.

Aparte en fin, de que en caso de autos, tratándose de un proceso en buena medida histórico, que lleva más de cinco años en su tramitación, los principios de seguridad y economía procesal, vigentes en nuestro ordenamiento, abonan la conclusión citada, a fin de evitar una vuelta atrás en las actuaciones para que el órgano de instancia dictara sentencia revisable de nuevo en casación ante esta Sala, cuando ya en este momento procesal esta Sala puede resolverla definitivamente y cuando las partes afectadas personadas, han hecho las alegaciones pertinentes sobre el fondo y esta Sala tiene por ello unos datos y unas alegaciones que son suficientes para conocer las pretensiones de las partes y que no resultarían, o cuando menos que difícilmente podrían ser alterados por el nuevo trámite.

Sin que a todo lo anterior obste, la doctrina de la sentencia de esta Sala de 21 de septiembre de 1.999, pues aparte de las razones antes aducidas no hay que olvidar que la citada sentencia valora la incidencia de la normativa autonómica cuya valoración correspondía al Tribunal de Instancia, y este no es el supuesto de autos como más atrás se ha visto.

En el análisis del fondo del asunto, es procedente acoger la tesis de la parte recurrente y anular el acto impugnado.

Pues de una parte cuando los artículos 9 del Reglamento del Consejo General de la ONCE y 24 de los Estatutos, refieren que los Consejeros de la Comisión Permanente sean designados en proporción a la representación que cada grupo electoral ostente en el Pleno, parece claro, o al menos razonable, que estando dos grupos electorales, presentes en el Pleno, en la Comisión Permanente estén representados también tales dos grupos electorales. Y a ello en nada obsta el que, según el resultado electoral, como la propia parte recurrida refiere, corresponda al grupo minoritario un 0,40 del miembro discutido en la Comisión Permanente y al grupo mayoritario un 0,60 de ese mismo miembro, pues aún con tales cifras es también más conforme con el sistema proporcional, que la norma establece, el otorgar ese Consejero discutido al grupo minoritario, pues en caso contrario, esto es, de no tener representación en la Comisión Permanente, se le privaría de todos sus derechos, y por contra el grupo mayoritario solo se privará de parte de sus derechos, pues ya tiene dos Consejeros en esa Comisión Permanente. Sin olvidar en fin, que esa nueva distribución de Comisión Permanente, no impediría al grupo mayoritario, el tener, como le corresponde la mayoría, en la citada Comisión Permanente.

Las valoraciones anteriores obligan a estimar el recurso de casación, y al tiempo a estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Alternativa Democrática contra el acuerdo de 8 de enero de 1.993, del Pleno del Consejo General de la ONCE, confirmado por el de reposición de 27 de abril de 1.993, anulando los citados acuerdos por no resultar ajustados a Derecho en el particular relativo a la designación de la Comisión Permanente, reconociendo el derecho de la recurrente Alternativa Democrática a que uno de sus dos Consejeros Generales se integre en la citada Comisión Permanente en sustitución de uno de los tres designados por la Unidad Progresista.

Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas en la Instancia conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción y debiendo cada parte abonar las costas causadas en este recurso de casación, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.