STS, 5 de Marzo de 2002
| Ponente | Ramón Trillo Torres |
| ECLI | ES:TS:2002:1543 |
| Número de Recurso | 6898/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO? |
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Marzo de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 6898/97, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Construcciones Level, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García contra la sentencia de 10 de diciembre de 1996 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso 1844/93, contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrejón, de 10 de diciembre de 1993 que aprobó el expediente de responsabilidad por incumplimiento de concesión administrativa, de la compañía Talleres Leva, S.A. y la petición de la cancelación de diversas inscripciones registrales derivadas de la concesión. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Torrejón Ardoz
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que declaramos la inadmisiblidad del recurso interpuesto por Construcciones Level, S.A., contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrejón, de 10 de diciembre de 1993 y a que se contrae la presente litis, con desestimación de las demás pretensiones de la demanda. Sin formular condena en costas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de Construcciones Level, S.A. presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Juan Ignacio Avila del Hierro en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que estime los motivos, casando y anulando la sentencia impugnada y resolviendo de conformidad a la súplica del escrito de demanda.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia por la que se confirme en todos sus aspectos y de modo íntegro la sentencia de instancia, se desestime íntegra y totalmente el recurso de casación de la mercantil recurrente y se le impongan las costas del recurso en los términos del art. 102-3 de la Ley de la Jurisdicción.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 6 de noviembre de dos mil dos en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La sentencia impugnada resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Constructora Level, S.A., contra el acuerdo del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz de 10 de diciembre de 1993, por el que se había aprobado el expediente de responsabilidad por incumplimiento en la concesión administrativa para la construcción y explotación de un estacionamiento subterráneo que había sido adjudicado a Talleres Leva, S.A..
La Sala de Instancia declara probado que, una vez obtenida la autorización correspondientes, la empresa concesionaria celebró un contrato con la sociedad recurrente, Construcciones Level S.A., para la construcción del aparcamiento, pero que por problemas financieros de la concesionaria, se resolvió la concesión.
Sobre la base de estos datos, la Sala declaró, primero, que era inadmisible la pretensión de la sociedad demandante de que se declarase nulo el acuerdo declarando la responsabilidad de la concesión, porque los eventuales derechos a su favor derivarían de sus relaciones jurídicos-privadas con la empresa concesionaria, sin que sea viable que el Ayuntamiento, al resolver la concesión, se coloque en la posición de la concesionaria en razón del contrato privado de construcción celebrado entre las dos sociedades, por lo que versando el acto impugnado sobre la aprobación de un expediente de responsabilidad por incumplimiento de una concesión, es a la concesionaria y no a la demandante a la que corresponde impugnar el acuerdo, estando ésta solo legitimada para el ejercicio de las acciones civiles que le competen contra aquella.
En segundo lugar, en cuanto a la petición subsidiaria de la recurrente, en el sentido de que se le indemnizase por la adquisición lucrativa de obras que nunca se le habían abonado, declarándose la existencia de un enriquecimiento indebido en dicha atribución patrimonial en favor de la Administración, la Sala a quo la desestima por no concurrir los requisitos exigidos en los artículos 106 de la Constitución y 54 de la Ley de Bases de Régimen Local, al no ser suficiente, a los efectos pretendidos, la imputación de enriquecimiento injusto, por no derivar los daños de la actuación administrativa, sino de la insolvencia de la empresa privada con la que había contratado.
Contra la sentencia ha formulado recurso de casación la empresa actora, que articula en cuatro motivos, todos ellos acogidos al artículo 95-1-4º de la Ley Jurisdiccional de 1956.
En el primero se alegan como infringidos los artículos 24 de la Constitución, 7-3-1 y 9-4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 y 28 de la Ley de la Jurisdicción y 1.111 del Código Civil.
A juicio de la recurrente, la sentencia de instancia, al negarle legitimación activa, realiza una interpretación restrictiva del artículo 28 precitado, que vulnera los artículos mencionados y la doctrina jurisprudencial sobre el "interés legítimo", pues al haberse practicado en su favor, en el Registro de la Propiedad, una anotación preventiva de embargo sobre la concesión, es obvio que de resultar un saldo positivo en la liquidación de la concesión podría haberse resarcido de la deuda impagada por la compañía titular de la concesión y si el acto administrativo declaraba la cancelación de los asientos registrales derivados de la concesión, y por tanto también del practicado a su favor, se estaba afectando a su propio derecho, por lo que mal puede negársele la legitimación para impugnar dicho acto.
Para pronunciarnos sobre este motivo debemos tener en cuenta que resulta del expediente que la entidad demandante intervino en el procedimiento administrativo porque el propio Ayuntamiento le emplazó para alegaciones y le notificó la resolución definitiva del mismo, en cuanto era beneficiaria de la anotación preventiva de embargo, cuya cancelación se solicitaba al Registrador de la Propiedad en el acto impugnado, como consecuencia de que en el expediente de responsabilidad que resolvía no resultaba cantidad alguna a favor del concesionario ni por eso obligación de consignar para atender a los gravámenes reales sobre la concesión constantes en el Registro.
Desde este punto de vista, resulta que la entidad actora tenía un interés legítimo sobre el contenido de la resolución administrativa, porque la cuantía de la eventual indemnización que en la misma se fijara afectaría de manera directa e inmediata a la realización del derecho a su favor que figuraba inscrito en el registro y que obligaba en su caso al Ayuntamiento a consignar la cantidad que hubiera fijado a favor del concesionario, para asegurar la eficacia de dicho derecho, en el supuesto de que el embargo hubiese devenido definitivo.
Es por eso que no cabe duda de que el interés patrimonial de la sociedad recurrente estaba afectado por la decisión administrativa impugnada, lo que nos obliga a estimar el motivo, en función de la infracción de los artículos 24 de la Constitución y 28 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
La estimación del primer motivo nos abre el paso al examen del debate en los términos en que aparece planteado (artículo 102-1-3º de la Ley de la Jurisdicción citada), salvo en lo que se refiere a la pretensión de indemnización por enriquecimiento injusto, respecto a la cual la Sala de instancia no extendió el pronunciamiento de inadmisiblidad, pero frente a cuya desestimación la sociedad recurrente a formulado el cuarto motivo, en el que se alega la infracción de la doctrina del "enriquecimiento injusto", proclamada en sentencias de esta Sala Tercera de 31 de octubre de 1986, 29 de enero de 1993 y 3 de julio de 1992, entre otras, que -dice la actora- declaran la aplicación de dicha doctrina a las relaciones de la Administración con los administrados y en especial con los concesionarios. Entiende la recurrente que en el caso debatido la Administración se ha beneficiado de las obras que realizó, de lo que fluye su derecho a ser al menos indemnizada por su importe.
Hay que acudir a la sentencia de la Sala de 12 de junio de 2000, donde se rechaza la aplicabilidad de aquella doctrina al caso debatido, recordando que "la aplicación de la doctrina del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones exige como requisito imprescindible una relación de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento. No basta pues con que una persona se enriquezca y otra se empobrezca, sino que el empobrecimiento ha de ser la causa del enriquecimiento, esto es, enriquecimiento y empobrecimiento han de ser correlativos. En el supuesto de autos el supuesto enriquecimiento del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz no es correlativo al empobrecimiento de Constructora Level S.A.. El Ayuntamiento ha hecho suyas las obras como consecuencia del contrato suscrito con Talleres Leva S.A. y tiene la obligación de liquidar dichas obras respecto a esta sociedad, con las consecuencias respecto a tal liquidación que se deriven de la resolución del contrato. Constructora Level S.A. se refiere a la liquidación de unas obras y a unas cantidades que se le deben por ejecución de las mismas, en las que pone de manifiesto que se ha empobrecido, en virtud del contrato celebrado con Talleres Leva S.A., que es quien, en su caso, ha obtenido el enriquecimiento derivado de las obras ejecutadas por Constructora Level S.A. La falta de concurrencia del expresado requisito determina la improcedencia de aplicar la doctrina del enriquecimiento injusto".
Pasando al examen de la otra pretensión de la demandante, esto es, la de declaración de nulidad del acto impugnado e inicio de la liquidación de la concesión por los trámites reglamentarios, la parte adujo, primero, en su demanda, que el acuerdo impugnado se había adoptado sin previa incoación del expediente de justiprecio de la concesión (exigido por el art. 137-2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales); segundo, que en vez de convocar de nuevo una licitación para adjudicar de nuevo la concesión sin variar su pliego de condiciones (como se establece en el apartado 2º del referido art. 137), se había optado por un concurso para enajenar la parcela; tercero, que en realidad la Corporación demandada había realizado un rescate de la concesión por lo que debía asumir las correspondientes indemnizaciones; cuarto, que el acuerdo recurrido pretendía simplemente generar una apariencia de legalidad que facilitara la cancelación de las inscripciones y anotaciones existentes sobre la concesión en el Registro de la Propiedad, de modo arbitrario y en perjuicio de los acreedores hipotecarios; quinto, que el cálculo de las responsabilidades económicas determinado por el Ayuntamiento era en sí ilegítimo y reprobable.
Claramente ninguna de las cuatro primeras alegaciones puede prosperar, habida cuenta, de que sendas sentencias de este Tribunal Supremo de 12 de junio de 2000 y de 30 de abril de 2001 consagraron la legalidad de los acuerdos del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz de 16 de marzo y de 17 de julio de 1992, por los que, respectivamente, se había acordado la resolución de la concesión que generó el expediente de responsabilidad que constituye el objeto del acuerdo impugnado en este proceso y se adoptó la decisión de enajenar la parcela que había sido el soporte físico de la concesión resuelta, a lo que hay que agregar que, como certeramente se expresa en el informe del Consejo de Estado, la invocación de un expediente de justiprecio en los términos queridos por el artículo 137-2º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales solo es aplicable a los supuestos en que la declaración de caducidad y resolución de una concesión de servicio público se produzcan cuando ésta esté ya prestándose por el concesionario, circunstancia que no se da en el caso ahora considerado, en el que el motivo de la resolución radicó en haber incumplido el contratista sus obligaciones en cuanto a la ejecución de las obras necesarias para poder prestar el servicio concedido.
Nos resta solamente el problema de la cantidades que la entidad demandante considera que no es conforme a derecho que el Ayuntamiento haya incluido en la liquidación de la responsabilidad de la concesionaria y que se concretan en la relativa al valor de reposición del Campo de Fútbol (166.331.479 pts.) y a la valoración actualizada de las plazas de aparcamiento adquiridas por los residentes y pagadas a Talleres Leva (113.687.292 pts.).
Por lo que se refiere a la primera partida de las dos antes mencionadas, entiende la actora que no se puede cargar en la liquidación a la adjudicataria de la concesión resuelta por ser aprovechables las obras realizadas y porque el Ayuntamiento iba a transmitir la propiedad de la finca con esta mejora ha adquirir por el adjudicatario, que por tanto pagaría el precio incluyendo el valor añadido de la mejora.
Sobre este punto consta por la prueba pericial practicada en el proceso que, efectivamente, tanto el muro pantalla de hormigón armado como el vaciado de terreno realizados por Constructora Level, S.A., han sido aprovechados para el nuevo proyecto a ejecutar en la misma finca, por lo que valorado que el artículo 17 del pliego de la concesión obliga al concesionario, si el Ayuntamiento se lo exige, a dejar el subsuelo en las mismas condiciones en que se encontraba al comenzar las obras, exigencia que en este caso no ha tenido lugar, la consecuencia no es la literalmente deducible de la propia cláusula, en el sentido de que no hubiese lugar a indemnización o compensación alguna, sino que el principio de equilibrio financiero de la concesión impone reconocer al concesionario el derecho a que le sean abonadas las obras aprovechables que el Ayuntamiento haya recibido, lo que en definitiva obligaría a excluir de la liquidación la suma de 166.331.479 ptas. correspondientes al llamado "valor de reposición del campo de fútbol".
Distinta es la conclusión respecto al apartado relativo a la "valoración de las plazas". En contra de lo sostenido por la demandante, no se trata aquí de un tema relativo propiamente a la prelación de créditos, sino de determinar la cantidad que debe consignar para el pago de las hipotecas constitutivas sobre las obras destinadas al servicio público, cuya cuantía es la de la indemnización acordada a favor del concesionario (artículo 175-3º del Reglamento Hipotecario), de modo que las operaciones realizadas para determinar esa cantidad se rigen exclusivamente por las relaciones derivadas del contrato concesional, entre las que con toda evidencia se encuentra la valoración de las plazas pagadas a Talleres Leva, lo que excluye que no deba tenerse en cuenta la suma pertinente en la liquidación practicada por el Ayuntamiento, que en este punto consideramos ajustada a Derecho.
La consecuencia de todo lo dicho es que la estimación del recurso solamente en parte, con la única finalidad de que se modificase la responsabilidad señalada a Talleres Leva, S.A., en el sentido de considerar liquidable a su favor la suma de 166.331.479 pts. que constan como valor de reposición, carecería de trascendencia a los efectos hipotecarios buscados por la sociedad demandante, desde el momento en que no obstante esta corrección, el saldo sería negativo para la empresa concesionaria y por eso el Ayuntamiento no se vería obligado tampoco a consignar indemnización alguna de la que pudiese salir beneficiada Level, S.A., lo que en definitiva nos lleva a desestimar el recurso contencioso-administrativo.
Cada parte debe satisfacer sus costas tanto de la instancia como del recurso de casación.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Construcciones Level, S.A., contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 10 de diciembre de 1996, dictada en el recurso 1844/93, que casamos únicamente en cuanto declara parcialmente inadmisible el recurso contencioso-administrativo formulado por Constructora Level, S.A., contra el acuerdo del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, de 10 de diciembre de 1993, por el que se aprobó el expediente de responsabilidad por incumplimiento en la concesión administrativa para la construcción y explotación de un estacionamiento subterráneo que había sido adjudicado a Talleres Leva, S.A.;
segundo, desestimamos dicho recurso contencioso administrativo;
tercero, ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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