STS, 16 de Julio de 2001
| Ponente | SOTO VAZQUEZ, RODOLFO |
| ECLI | ES:TS:2001:6196 |
| Número de Recurso | 276/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE REUS, representado por el Procurador Don Enrique Sorribes Torra contra la Sentencia dictada con fecha 15 de noviembre de 1.993 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 1268/91, sobre cese de actividad de extracción de tierras; siendo parte recurrida la sociedad "TRANSMABER, S.A.".
Con fecha 15 de noviembre de 1.993 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don José María Molto Darner en representación de Transmaber S.A. contra las resoluciones del Ayuntamiento de Reus de 28 de marzo de 1.990 y de 6 de junio del mismo año, las cuales anulamos por no hallarse ajustadas a derecho, debiendo retrotraerse los expedientes administrativos a fin de que se de el oportuno trámite de audiencia a la recurrente, sin costas".
Mediante escrito de 25 de noviembre de 1.993 por la representación procesal del Ayuntamiento de Reus, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 1 de diciembre de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 12 de enero de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se resuelva mediante Sentencia la casación y nulidad de la Sentencia de 15 de noviembre de 1.993, de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con la correspondiente confirmación de los actos anulados.
No comparece ante la Sala en concepto de recurrido la Sociedad Transmaber, S.A., ni presenta ningún escrito.
Mediante Providencia de fecha 17 de marzo de 1.994 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, y visto que no se había personado la parte recurrida, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Mediante Providencia de fecha 20 de junio de 2.001 se acordó suspender el señalamiento del presente recurso que estaba fijado para el día 18 de julio de 2.001, señalándose nuevamente para votación y fallo del mismo el día 12 de julio de 2.001, en cuya fecha tuvo lugar.
El primer motivo alegado frente a la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña de 15 de noviembre de 1.993 se funda en el nº 4º del artículo 95.1 y aduce la infracción del artículo 37 de la Ley jurisdiccional, en relación con el 82 c), por no haber aplicado de oficio el Tribunal de instancia la causa de inadmisibilidad consistente en apreciar el carácter de mero acto de trámite de la orden de cese de una actividad que se venía desarrollando sin licencia municipal.
Su desestimación se basa en dos razones: A) En modo alguno puede considerarse como un acto de mero trámite, exceptuado de la posibilidad de ser impugnado por vía contenciosa, el acuerdo de suspender la actividad de extracción de tierras que venía ejerciendo la entidad actora. La decisión administrativa que se combate pone fin de manera definitiva a la actividad desarrollada por la demandante y afecta de modo directo al derecho sustantivo de la misma, se hallase o no amparado por una previa licencia municipal, por lo que en modo alguno puede pretenderse incluirlo en la excepción de inadmisibilidad recogida en el artículo 82 c). Por otra parte la tesis sostenida en el motivo se halla en franca contradicción con la propia conducta del Ayuntamiento recurrente, quien de modo explícito ofrece los recursos legales pertinentes contra su decisión en el mismo texto del acto impugnado. B) No cabe argumentar como motivo de casación una cuestión nueva, no debatida ni siquiera insinuada en la instancia, y por consiguiente sustraída a la previa consideración del Tribunal sentenciador.
Con la misma cobertura se formula el segundo motivo en el que se sostiene la infracción de los artículos 47.1.c) y 48.2 de la Ley de 17 de julio de 1.958, en relación con el artículo 91, así como de la Jurisprudencia relativa a la exigencia del trámite de audiencia del interesado.
La sentencia de instancia acordó la anulación de las resoluciones del Ayuntamiento de Reus de 28 de marzo de 1.990 y 6 de junio siguiente como consecuencia de haber incurrido en la omisión de la debida audiencia de la parte demandante antes de acordarlas, ordenando en consecuencia retrotraer las actuaciones hasta el momento procesal en que dicha audiencia hubiese debido de otorgarse. El razonamiento determinante del fallo partía de la omisión del trámite referido según la exigencia plasmada en el artículo 91 de la Ley de 1.958, haciendo constar expresamente que no constaba que a la parte demandante se la hubiese oído, sobre las quejas presentadas por los propietarios afectados por el paso de los camiones pertenecientes a la explotación de la cantera a lo largo de determinado camino, antes de que la orden de cese de la actividad hubiese sido dictada.
Para enjuiciar la real transcendencia de esta omisión, que el Ayuntamiento demandado no niega, han de tenerse en cuenta las especiales circunstancias concurrentes en el caso debatido.
"Transmaber, S.A." se encontraba en posesión de la preceptiva licencia municipal, otorgada conforme al Decreto de 30 de noviembre de 1.961, para realizar la actividad de extracción tierras en determinadas parcelas del Polígono 18 del término municipal de Reus, sin que conste en absoluto que el transporte de los materiales extraídos, por medio de camiones, se viniese ejecutando a través de otro lugar o camino distinto del que ha dado lugar a las resoluciones impugnadas.
Con posterioridad a esta situación "Transmaber, S.A." solicitó hasta tres ampliaciones de licencia de la misma actividad extractiva en distintas parcelas del mismo Polígono, tramitándose las solicitudes igualmente con arreglo al RAMINP y obteniéndose los informes favorables a su petición, si bien condicionados a que la entrada en el lugar de explotación se efectuase por otro camino diferente; todo ello a la vista de distintas reclamaciones efectuadas por diversos vecinos, motivadas por las molestias y desperfectos que al parecer se ocasionaban en el camino público que servía de trayecto a los camiones de gran tonelaje que realizaban la extracción de materiales al servicio de la actora. Se otorgó un plazo por el Ayuntamiento a esta última para que aportase una solución al problema de los accesos a la cantera por distinta vía, sin que conste que en el requerimiento oportuno se conminase a "Transmaber, S.A." con cualquier tipo de medida coercitiva, habiéndose propuesto por la requerida una posible solución consistente en el ensanchamiento y mejora del camino público que se venía utilizando, sin perjuicio de impugnar el Decreto en el que se efectuaba el requerimiento; impugnación esta última que ha sido objeto de otro procedimiento judicial cuya solución definitiva no consta a la Sala.
Transcurrido el plazo otorgado el Ayuntamiento de Reus acordó sin más trámites, y sin pronunciarse en definitiva sobre la concesión o denegación de la ampliación de licencia, el cese de la actividad desarrollada en las canteras situadas en las parcelas con respecto a las cuales se había solicitado la ampliación de licencia, basándose precisamente en la ausencia del permiso municipal para el ejercicio de la actividad, y desestimándose el recurso de reposición consiguientemente intentado.
Como bien afirma el Ayuntamiento recurrente la omisión del trámite de audiencia al interesado no siempre es motivo ocasionante de la nulidad de la resolución dictada con omisión de dicho trámite. No existe un criterio rígido sobre tal extremo, oscilando las decisiones que a ello se refieren entre la consideración de que es indispensable -determinando la anulabilidad del acto resolutorio su omisión- y la de que puede considerarse irrelevante, siempre -en este último caso- que el interesado haya tenido la real oportunidad de conocer el efectivo alcance de la imputación que pudiera habérsele hecho, de realizar las manifestaciones que haya considerado oportunas en su defensa, o de intervenir de manera efectiva a lo largo del procedimiento, de tal suerte que pueda considerarse carente de real utilidad el otorgar un trámite específico de audiencia a quien ya ha tenido sobrada oportunidad de exponer, con conocimiento de causa, lo que en apoyo de su derecho sea pertinente. Así lo reconocen, además de las Sentencias citadas por la parte recurrente, otras más recientes de esta misma Sala entre las que merece mencionarse la de 20 de mayo de 1.999.
No obstante, entiende este Tribunal que en el caso concreto considerado sí se ha producido la omisión apreciada por la Sala de instancia, dando lugar con ello a la anulabilidad de los actos impugnados en virtud de lo preceptuado en el artículo 48.1 de la Ley de Procedimiento de 1.958, cuya aplicación se desprende de los razonamientos consignados en la sentencia recurrida cuando, después de discurrir sobre los distintos posibles grados de nulidad o anulabilidad, concluye decretando la de los actos impugnados por infracción de lo dispuesto en el artículo 91.1 y ordenando que las actuaciones se retrotraigan al momento en que la parte demandante debería de haber sido oída.
En efecto: la omisión del trámite de audiencia del interesado, a quien ha de afectar la resolución de la Administración, es determinante de la anulabilidad del acto si al administrado no se le permite conocer de modo suficiente las alegaciones efectuadas en contra de su pretensión, de exponer las razones pertinentes en apoyo de su la misma o tener conciencia efectiva de las consecuencias que el incumplimiento de un requerimiento de la Administración puede acarrearle, situándole por tanto en una postura desfavorable que genera indefensión (Sentencias de 18 de noviembre de 1.997, 14 de mayo de 1.991, 30 de enero de 1.997, 14 de octubre de 1.998, 30 de junio de 1.999 y 5 de diciembre de 2.000).
Ciertamente que los artículos 30 y siguientes del RAMINP no prevén de manera específica el traslado al promotor del expediente de las observaciones efectuadas por quienes resulten afectados por la actividad molesta cuya autorización se solicita, tal como se razona en el motivo de casación; pero no cabe olvidar que, aunque amparándose en la inexistencia del otorgamiento de licencia (sin embargo solicitada y tramitada conforme al Reglamento precitado), la causa real de la orden de cese de la actividad de extracción en las parcelas a las que se pretendía extender la autorización ya obtenida, no es sino consecuencia de unas supuestas perturbaciones en el uso del camino público, cuya utilización ya venía llevándose a efecto por "Transmaber, S.A." en virtud de otra licencia previamente otorgada para desarrollar esa misma actividad extractiva en otras parcelas del mismo polígono, y que esa causa es, en principio, ajena al ejercicio directo de la actividad extractiva, ya sea ésta la que venía ejerciéndose legalmente con anterioridad, ya aquella cuya ampliación se pretendía.
Partiendo de las conclusiones anteriores no cabe sostener, en contra de lo apreciado en la sentencia recurrida, que no haya dejado de causarse indefensión a la demandante al acordar de plano el cese de la ampliación de actividad que venía desarrollando, y cuya legalización había solicitado obteniendo toda clase de informes favorables, sin permitirle al menos conocer con la debida precisión las concretas razones legales que se oponían a la utilización del camino público para transportar los productos de su industria, y tomando como base únicamente un requerimiento de que se aportase por su parte una solución al problema de la utilización de dicho camino, sin ninguna otra conminación. No aparece, por tanto, que se hubiese adoptado la resolución que ahora se impugna habiendo otorgado a "Transmaber, S.A." la posibilidad de exponer con la debida amplitud sus propias razones en pro de la utilización del camino, de proponer soluciones alternativas de acceso a las canteras que explotaba, ni menos todavía de conocer con claridad cuales eran las consecuencias de no ofrecer una solución al problema de dicha utilización en el plazo del mes que se le había fijado, oponiendo sus propios argumentos frente a la eventualidad de sufrir un acuerdo de cesación inmediata de la actividad, con las graves consecuencias de toda índole que ello implica en una industria de mediana importancia.
El segundo motivo ha de ser desestimado.
Tampoco el último de los formulados (artículo 95.1.4º, por infracción de la Jurisprudencia sobre economía procesal en materia de nulidad de los actos administrativos) puede ser acogido.
Cierto es que es doctrina consolidada que la retroacción de las actuaciones no debe ser decretada sino cuando las anomalías cometidas en la tramitación de las mismas sean de tal importancia que puedan deformar el conocimiento de los hechos o susceptibles de alterar el contenido de la resolución adoptada, debiendo tratar de evitarse la anulación del procedimiento con el único fin de llevar a cabo actuaciones que puedan resultar inoperantes a los fines perseguidos por la parte recurrente.
La exactitud de dicha doctrina no puede salvar la circunstancia de su total inaplicabilidad al caso actual. Ya ha quedado razonado que la omisión de la audiencia del interesado como trámite previo a la resolución del Ayuntamiento ordenando el cese de la actividad le ha ocasionado una situación de real indefensión, que precisamente es la razón determinante de la desestimación del motivo anterior. Es corolario ineludible de ello que no pueda considerarse inútil e irrelevante la retroacción de actuaciones acordada.
Es obligada la imposición de costas según el artículo 102.3.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 15 de noviembre de 1.993, con expresa imposición de costas en este trámite a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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SJCA nº 1 127/2007, 10 de Mayo de 2007, de Guadalajara
...provoca la omisión del trámite de audiencia al interesado, llegando a afirmar, en relación a dicha cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2.001, que la omisión de dicho trámite de audiencia al interesado no siempre es motivo ocasionante de la nulidad de la resolución ......
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SJCA nº 1 159/2007, 12 de Junio de 2007, de Guadalajara
...provoca la omisión del trámite de audiencia al interesado, llegando a afirmar, en relación a dicha cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2.001, que la omisión de dicho trámite de audiencia al interesado no siempre es motivo ocasionante de la nulidad de la resolución ......
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SJCA nº 1 261/2007, 24 de Octubre de 2007, de Guadalajara
...provoca la omisión del trámite de audiencia al interesado, llegando a afirmar, en relación a dicha cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2.001, que la omisión de dicho trámite de audiencia al interesado no siempre es motivo ocasionante de la nulidad de la resolución ......