STS, 26 de Septiembre de 2000

El Pleno del Ayuntamiento de Valencia, en sesión celebrada el 9 de abril de 1992, adoptó el siguiente Acuerdo:

"Vista la propuesta de los Sres. Concejales Delegados de las Areas de Urbanismo y Transportes, y con el dictamen de la Comisión Informativa de Urbanismo, se acuerda: Aprobar los criterios básicos que han de regir entre particulares afectados por una actuación urbanística interesados en la construcción y explotación de aparcamiento público subterráneo en el término municipal de Valencia y el Ayuntamiento, que se reflejan:

1. - Podrán acogerse a lo dispuesto en el presente Acuerdo cualquier persona física o jurídica, que estando interesada en la construcción y explotación de un aparcamiento público, ostente en propiedad registralmente acreditada, una superficie mínima de 1.000 metros cuadrados de suelo urbano calificado por el vigente Plan General de Ordenación Urbana, como espacio libre, zona verde o que, en ejecución de las normas urbanísticas del citado Plan General, se obtendría en concepto de ámbito vial de servicio de cesión obligatoria con la obtención de las licencias de edificación correspondientes o aquellos terrenos que, por tratarse de actuaciones aisladas en suelo urbano, deban obtenerse por el procedimiento expropiatorio, debiendo el propietario interesado cumplir los requisitos que a continuación se detallan, sin perjuicio de la facultad del Ayuntamiento de rechazar ofertas por razones de interés público:

1. Proceder a la cesión de la propiedad dominical de dichos terrenos libres de cargas, gravámenes y afecciones así como a la renuncia a futuros derechos reparcelatorios con que el titular pudiera materializar el aprovechamiento urbanístico de las parcelas al objeto de cesión, todo ello en superficie coincidente con la del aparcamiento que se proyecte construir.

2. Urbanizar a su costa la totalidad de la superficie afectada por el aparcamiento cuya construcción y explotación se otorgue, así como su zona de influencia.

3. Presentar un proyecto constructivo y de explotación juntamente con los documentos acreditativos de reunir los requisitos exigidos en este Acuerdo para su aprobación por el Ayuntamiento. Dicho proyecto deberá contener necesariamente las características que se recogen en el Anexo de este Acuerdo, sinperjuicio de las modificaciones que el Ayuntamiento le imponga para garantizar la viabilidad del mismo, teniendo en cuenta que únicamente podrán utilizarse terrenos ya consolidados, de dominio público en un porcentaje no superior al 20% de los apartados por el interesado.

La aprobación del citado proyecto quedará condicionada a la aceptación por parte del adjudicatario de las condiciones que le imponga el Ayuntamiento de Valencia.

2. - En contraprestación a la cesión anticipada y transmisión de dominio, se le otorgará la concesión para la construcción y explotación del aparcamiento de acuerdo con el proyecto presentado, siempre que cumpla las prescripciones que de acuerdo con la legislación vigente determine el órgano municipal competente, por el plazo de 55 años.

3. - Facultar a la Alcaldía para la firma de los convenios específicos, dando cuenta al Ayuntamiento Pleno a los efectos de ratificación y aprobación del proyecto de aparcamiento".

Contra dicho Acuerdo, la representación procesal de la Generalidad Valenciana interpone el recurso contencioso-administrativo nº 2253/93 y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dicta sentencia nº 774/94 de 28 de julio, por la que se resuelve: "Desestimar el recurso planteado por la Generalidad Valenciana contra el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Valencia de 9 de abril de 1992 por los que se acordó aprobar los criterios y pliego de condiciones generales que han de regir la construcción y concesión del servicio público de aparcamientos subterráneos por 55 años, todo ello sin expresa condena en costas".

La sentencia recurrida se basa en los siguientes criterios:

1. Los actos enjuiciados no son de trámite y responden a la fijación de unas bases debidamente publicadas (fundamento jurídico tercero).

2. Los artículos 83.3.1 del Real Decreto 1346/76 de 9 de abril (TRLS), 9 de la Ley 8/90 y 20 del Real Decreto Legislativo 1/92 se ven reflejados en los puntos: 1º, a), b) y c) del Acuerdo suscrito. También se alude en el apartado 1ª, a) y b) a la renuncia al cedente de futuros derechos reparcelatorios y no se puede alegar un mayor coste en urbanizar la zona que corre a cargo del concesionario del futuro aparcamiento (fundamento jurídico cuarto).

3. Estamos ante un contrato de gestión de servicio público, por concesión, en el que no se vulneran los principios de publicidad y concurrencia ni se atenta a los de clasificación, solvencia y garantía (fundamento jurídico quinto).

Ha interpuesto recurso de casación el Letrado de la Generalidad Valenciana y se opone a la prosperabilidad del recurso el Ayuntamiento de Valencia.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 19 de septiembre de 2000.

El primero de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se basa en la infracción de lo establecido en los artículos 8, 9,

17.1.b), 38, 39, 40 y siguientes, artículo 57, 60.2, 72 y 73 y disposición final primera de la Ley 8/90 de 25 de junio, sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, vigente en la fecha en que el Ayuntamiento de Valencia adoptó el Acuerdo impugnado, también del artículo 83.3 de la Ley del Suelo de 1976 y el artículo 47 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Para la parte recurrente el argumento esgrimido por la sentencia recurrida no resuelve la cuestión central planteada, ya en primera instancia y es que el Acuerdo impugnado vulneraba el sistema legislativo que regula los deberes de los propietarios de suelo de cesión obligatoria, las formas y obtención de terrenos dotacionales y las valoraciones urbanísticas de dichos terrenos a efectos de su adquisición, siendo todo ello competencia del Estado, según se desprendía de la disposición final primera de la Ley 8/90 de 25 de julio sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoración del suelo, careciendo el Ayuntamiento de competencia en estas materias, por lo que según el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la sentencia hubiera debido declarar la nulidad del citado Acuerdo.

En el caso examinado, reconoce la sentencia impugnada que el Pliego de Condiciones Generales sienta las bases de posibles convenios urbanísticos, invocando las STS de 15 de abril de 1992, 13 de febrero de 1992 o 22 de febrero de 1993.

Del análisis jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal se infieren las siguientes consecuencias:

1. Cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que un Ayuntamiento llegue con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible (SSTS de 30 de abril y 13 de julio de 1990 y 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991).

2. La ordenación urbanística (artículos 24, 25 y 67 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística) no excluye la constitución de Asociaciones administrativas de propietarios para colaborar en la ejecución de las obras de urbanización y en Entidades de conservación de dichas obras, como reconoce la STS de 15 de abril de 1992.

3. No cabe duda que era jurídicamente posible la fijación de unos criterios básicos que habían de regir entre particulares afectados por una actuación urbanística, interesados en la construcción y explotación de un aparcamiento público, que se formula en términos amplios, pero que otorga a la Corporación local una función de plena colaboración, sin otros límites que los derivados del interés público, el respeto al ordenamiento jurídico y los principios de buena administración, al amparo de los artículos 57 y siguientes de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen local, siguiendo criterios jurisprudenciales reiterados de esta Sala (por todas, la sentencia de 18 de julio de 1997).

4. No se omite en la cuestión debatida una forma escrita del acto administrativo que establecía el artículo 41 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que representa, como ha reconocido esta Sala, una garantía de seriedad y certeza, criterio que han sostenido, entre otras, las sentencias de 21 de enero y 26 de febrero de 1992.

5. Tampoco aparece quebrantado el principio de la buena fe, habiéndose reconocido por la jurisprudencia contencioso- administrativa, de manera reiterada, desde la sentencia de 23 de enero de 1976 y en posteriores resoluciones como la de 24 de enero de 1990, que este principio general incide en la contratación administrativa y es inspirador de los actos tanto para la Administración como para el administrado.

Para la parte recurrente, la sentencia impugnada debió declarar la nulidad del Acuerdo del Ayuntamiento de Valencia de 9 de abril de 1992 y al no hacerlo así, infringió los artículos 8 y 9 de la Ley de 25 de junio sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y también el artículo 83.3 de la Ley del Suelo de 1976, lo que no resulta acreditado, pues el primero de los preceptos invocados determina el deber de los propietarios de incorporarse al proceso urbanizador y el segundo garantiza la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados en la ejecución del planeamiento, conteniendo el último de los preceptos las obligaciones de los propietarios urbanos que aparecen recogidos en las normas del Convenio aprobado.

Es cierto que estas obligaciones de cesión y de redistribución pueden cumplirse, bien a través de actuaciones mediante unidades de ejecución, con aplicación del sistema de actuación elegido por la Administración (Título VII, artículo 40 y siguientes de la Ley 8/90 de 25 de junio sobre Reformas del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo), o bien cuando los sistemas generales están excluidos de las áreas de reparto o en defecto de procedimiento previsto en la legislación urbanística vinculados a la delimitación e integración de unidades de ejecución, por expropiación u ocupación directa, artículo 57 de la Ley 8/90 de 25 de junio, pero el artículo 61.2 de esta última limita el deber de cesión gratuita a los terrenos afectados a dotaciones públicas de carácter local incluidos en unidades de ejecución, no tratándose de terrenos destinados a dotaciones públicas de carácter local no incluidos en unidades de ejecución que sí obtendrán por transferencia de aprovechamientos urbanísticos (artículo 57.2 de la norma citada), o en el régimen establecido por la legislación urbanística aplicable en virtud de lo dispuesto en el artículo 17.1.b) de la misma ley, mediante expropiación u ocupación directa (artículo 57.a y b), lo que no ha sucedido en la cuestión examinada, por no utilizarse los referidos mecanismos legales.

Como reconocieron los artículos 83.3.1 y 84.3.a) L.S. -R.D. 1346/1976- los terrenos afectados a dotaciones públicas de carácter local incluidos en unidades de ejecución, son de cesión obligatoria y gratuita, concurriendo en el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 9 de abril de 1992 la obligación del propietario interesado de: a) ceder la propiedad dominical de dichos terrenos, b) urbanizar a su costa la totalidad de la superficie afectada, c) presentar un proyecto constructivo y de explotación,otorgándose, en contraprestación la concesión por plazo de 55 años (norma 1ª, a), b) c) y 2ª), sin que exista incompetencia del órgano actuante (artículo 47 LPA de 17 de julio de 1958) ni violación de las reglas distributivas de competencia, al amparo del artículo 149.1.18 de la CE, pues como tendremos ocasión de desarrollar la Ley 8/90, en los términos previstos en la disposición final primera sobre delimitación de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, era aplicable a los municipios con población superior a 25.000 habitantes, razones que determinan que el motivo no pueda prosperar.

El segundo de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se basa en la infracción de lo establecido en los artículos 112.2 del Real Decreto Legislativo 781/86 y los artículos 4.1, 28 y 35 de la Ley de Contratos del Estado, así como los artículos 14 y 98 de esta Ley, e igualmente se considera infringido por la sentencia el artículo 149.1.18 de la Constitución.

Sobre este punto, la sentencia impugnada señala que nos encontramos ante un contrato de gestión de servicio público según la definición que nos da el artículo 62 de la Ley de Contratos del Estado, en que el procedimiento ordinario de adjudicación es el concurso, aunque no es posible promover la concurrencia en la oferta prevista en el artículo 69.1 de la Ley de Contratos y 213.1 del Reglamento de Contratos y 120.1 del Texto Refundido 781/86, pues no se trata del supuesto corriente donde la Administración establece un servicio público y debe dar la oportunidad a todos los interesados para presentar su oferta en cuanto a las obras a realizar y explotación del servicio, pues se parte de una premisa previa, tener los 1.000 metros cuadrados de terreno y ello da acceso a presentar el proyecto de obras y explotación del servicio; pero en modo alguno impide que otra persona o empresa que posea otros 1.000 metros de terreno presente su respectivo proyecto.

Para la parte recurrente, el Acuerdo aquí cuestionado y el Pliego de Cláusulas Generales aprobado por el Ayuntamiento de Valencia encierra dos realidades jurídicas, por un lado el procedimiento de selección (exige ser propietario de 1.000 metros cuadrados de terreno al menos) y las condiciones de los contratos que en su día pueda formalizar el Ayuntamiento con el particular adjudicatario de la concesión, por lo que resulta evidente que el primero de ellos debe limitarse a reproducir o ampliar en algún caso las normas vigentes, no pudiendo el Ayuntamiento de Valencia excluir la aplicación de preceptos legales y en el presente caso, no puede olvidarse lo que la Ley de Contratos del Estado y el Reglamento que la desarrolla (artículo 112.2 del Real Decreto Legislativo 781/86 y 4.1 de la Ley de Contratos del Estado) fijan en el sentido de que los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos, tiene el carácter de administrativos y su preparación, adjudicación, efectos y su extinción se regirán por lo previsto en la Ley y sus disposiciones reglamentarias y supletoriamente, por las restantes normas del Derecho Administrativo y en defecto de este último, por las normas de derecho privado.

Estas normas no resultan vulneradas, especificándose en el artículo segundo la naturaleza de la relación que vinculará al adjudicatario con el Ayuntamiento como una concesión administrativa de obras y servicio público, los derechos y deberes del concesionario en los artículos 32 a 34 y los derechos y deberes de la Administración en los artículos 35 y 36.

Para la parte recurrente, la sentencia debió anular el Acuerdo impugnado, ya que ésta crea un nuevo procedimiento de adjudicación para la contratación de la concesión de un servicio público no contemplada en la legislación vigente, con lo cual concurre una incompetencia manifiesta al atribuirse el Ayuntamiento de Valencia unas facultades que son competencias exclusivas del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución.

Los artículos invocados del Real Decreto Legislativo 781/86, para nada han sido vulnerados en la medida en que contienen principios generales y rectores de la contratación administrativa local y fijan el ámbito de dicha contratación: el artículo 111, al señalar que las entidades locales pueden concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan por convenientes, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y el artículo 112, en la medida en que establece que dichos contratos se rigen por la legislación del Estado y, en su caso, por las Comunidades Autónomas y por las Ordenanzas de cada entidad, teniendo como principios comunes la contratación del Estado y, en cualquier caso, los principios del derecho de las Comunidades Europeas relativos a la contratación administrativa sin que se aprecie infracción de dichos preceptos legales.

Tampoco la vulneración de las reglas competenciales previstas en el artículo 149.1.18 de la CE resulta aplicable por los siguientes razonamientos:

1. La necesidad de delimitación de ámbitos competenciales en relación con la Ley 8/90 no puedeestimarse subsistente después de la STC nº 61/97 de 20 de marzo, que enjuició la validez del Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de junio y en el reparto competencial efectuado por la Constitución son las Comunidades Autónomas y no el Estado, como sostiene la parte recurrente en casación en el indicado motivo, a las que se atribuye competencia exclusiva sobre el urbanismo y su ordenación y parece claro que la legislación del Estado no puede predeterminar el modelo urbanístico al que anudar consecuencias jurídicas, porque tal interpretación de la competencia estatal vaciaría de contenido la competencia urbanística autonómica (art. 148.1.3 de la CE) pues el Estado no puede invocar título alguno que le permita determinar que instrumentos de planeamiento han de formular los Ayuntamientos.

2. El Estado carece de competencias para establecer las vías necesarias e indisponibles para obtener terrenos dotacionales que son cedidos a cambio de su utilización en régimen concesional, sin que se parta, como sostiene la parte recurrente, de mecanismos coactivos de obtención: expropiación u ocupación directa previstos en el programa de actuación de los Planes Generales y sin que ello suponga vulnerar las competencias del Estado en materia de contratación administrativa que, en la cuestión examinada, no han resultado quebrantadas.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del motivo.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la parte recurrente promueve el tercer motivo por infracción de lo establecido en los artículos 42 y 49.1 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en relación con el artículo 70.2 de la Ley 7/85 de 2 de abril, pues, a su juicio, el Acuerdo impugnado se tramitó prescindiendo absolutamente de la tramitación que para las normas urbanísticas establecen los invocados preceptos y por tanto, se debió declarar su nulidad, al amparo del apartado tercero del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Tales razonamientos no resultan admisibles, pues la singularidad del Acuerdo impugnado no sujetaba su aprobación al procedimiento previsto en el artículo 42 de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/76 de 9 de abril) por no tratarse de normas u ordenanzas sobre uso del suelo, ni de modificación de los Planes (artículo

49), al faltar los presupuestos normativos de su aplicación, en relación con el artículo 70.2 de la Ley 7/85, recogiendo el pliego aprobado las prevenciones contenidas en los artículos 209, 210, 211 y 216 del RCE como reconoce la sentencia recurrida (fundamento jurídico quinto, tercero) y habiéndose publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia de 6 de junio de 1992 (nº 134).

Procede declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.