STS, 29 de Octubre de 2001

ECLIES:TS:2001:8360
ProcedimientoD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBAS
Fecha de Resolución29 de Octubre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil uno.

VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 859/96 interpuesto por Papelera Guipuzcoana de Zicuñaga S.A., representada por la Procuradora Sra. Iglesias Saavedra, asistida de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 5 de Diciembre de 1995, por la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº. 168/95 interpuesto por Papelera Guipuzcoana de Zicuñaga S.A., contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 18 de Marzo de 1992, sobre Canon de Vertido; actuando como codemandada la Confederación Hidrográfica del Norte, representada por el Procurador Sr. Alvarez Real, asistido de Letrado.

Comparecen, como partes recurridas, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado y la Confederación Hidrográfica del Norte, representada por el Procurador Sr. Alvarez Real, asistido de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de Papelera Guipuzcoana de Zicuñaga S.A. , interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia estimando el recurso , se anule y deje sin efecto la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, aquí recurrida, y en consecuencia, se anule y deje sin efecto la liquidación practicada por el concepto de Canon de Vertidos del año 1990, por ser contraria a derecho, declarándose que no procede girar liquidación alguna por el concepto citado y el periodo impositivo reclamado, ordenándose la devolución de las cantidades satisfechas a la Confederación Hidrográfica del Norte, asi como los intereses legales hasta la fecha de la devolución.

Conferido traslado al Abogado del Estado, evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso.

Asi mismo, la representación procesal de la Confederación Hidrográfica del Norte, contestó a la demanda, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestimen íntegramente las pretensiones deducidas por la empresa recurrente y se confirme en sus propios términos el acuerdo impugnado.

SEGUNDO

En fecha 5 de Diciembre de 1995, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal : Fallamos :"Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Papelera Guipuzcoana de Zicuñaga S.A., contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 18 de Marzo de 1992 (R.G.776-92, R.S. 45-92), por entender que la misma es ajustada a Derecho. Segundo.- Desestimar las demás pretensiones de la parte actora. Tercero.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas."

TERCERO

Contra la citada Sentencia, la representación procesal de Papelera Guipuzcoana de Zicuñaga S.A, preparó recurso de casación, al amparo de lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción de la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este, comparecieron, como partes recurridas, la Administración General del Estado y la Confederación Hidrográfica del Norte, que se opusieron al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; trás lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 23 de Octubre de 2001, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primer motivo impugnatorio casacional aducido por la entidad recurrente se articula por el cauce del ordinal 3 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal Urgente), con base en la alegación de que la sentencia de instancia ha incurrido en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incidir, por falta de la debida motivación, en una clara incongruencia omisiva.

Sostiene la recurrente que la alegación fundamental de su parte, reiterada a lo largo de las sucesivas instancias antecedentes, consistió en la afirmación de que determinados artículos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 11 de abril de 1986, en base a los que se practicó la liquidación impugnada, vulneraban lo establecido en la Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985; y, pese a ello no se resolvió, en la sentencia, la denunciada vulneración de los principios de legalidad y jerarquía.

A juicio de la parte, el estudio que se hace en la sentencia, relativo al art. 105 de la Ley de Aguas, que es el que regula los elementos del canon, es insuficiente.

Asimismo, en el Fundamento Quinto se hace referencia al art. 295.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, sin hacer alusión alguna al art. 289 ó a los restantes epígrafes del art. 295.

Con todo ello, la entidad recurrente concluye que la sentencia es incongruente por falta de motivación y que se han infringido los artículos 43.1 de la Ley Jurisdiccional, 359 y 372.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 120.3 de la Constitución, relativos a la exigencia de motivación en la sentencia.

La cuestión -en recursos similares- ha sido abordada en Sentencias de 1 de Junio de 2001 con doctrina que es reiteración, en lo sustancial, de la contenida en la de 26 de Febrero de 2000, en que se declara que la respuesta a este motivo ha de ser forzosamente negativa. Como es de sobra sabido y ha puesto de manifiesto constantemente la jurisprudencia, tanto de esta Sala, como del propio Tribunal Constitucional -entre ellas, las sentencias que cita el propio recurrente-, la tutela judicial efectiva garantiza a los litigantes el derecho a obtener una respuesta jurisdiccional motivada a todas las pretensiones suscitadas en los diferentes procedimientos, sin que sea bastante comparar el suplico de la demanda con el fallo de la sentencia, dado que habrá de atenderse también a la motivación, pues aun existiendo respuesta jurisdiccional a todas las pretensiones puede faltar su motivación.

La motivación, en efecto, como dijo la sentencia de esta Sala de 17 de julio de 1987, expresa la vinculación del Juez al Ordenamiento jurídico, de suerte que a través de ella es como pueden reconocerse las razones de la decisión dictada.

Mas, como también es jurisprudencia reiterada, de ociosa cita, el derecho a la tutela judicial efectiva no exige el contestar a todos y cada uno de los argumentos invocados por la parte, pues el análisis es susceptible de detenerse en cuanto el órgano judicial puede fundamentar su decisión frente a las pretensiones aducidas ante el mismo.

El análisis del motivo que estamos exponiendo aconseja examinar el hilo argumental de la sentencia impugnada, lo mismo que en la Sentencia que estamos reproduciendo parcialmente.

En su Fundamento 2º, el texto recurrido resume las alegaciones de la entidad recurrente en el sentido de que, primero, el artículo 295.3 del Real Decreto 849/1986 vulnera la previsión legal del artículo 105.2 de la Ley de Aguas 29/1985, por lo que incurre en nulidad de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa; y, segundo, la citada Ley de Aguas configura el canon de vertido a partir de las previsiones de los Planes Hidrológicos de Cuenca, por lo que, no existiendo Plan, no puede admitirse la resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Norte de España.

El Fundamento 5º lo dedica la sentencia a desarrollar el contenido del citado art. 105 y, recuerda que la Disposición Final 2ª de la Ley de Aguas autorizó al Gobierno a dictar las disposiciones reglamentarias de desarrollo.

En concreto, razona la sentencia que en el art. 295.3 se establece que, en tanto se elaboran por los organismos de cuenca los planes hidrológicas , se perciba el canon de vertido, sin que ello afecte al núcleo esencial del sistema reglado por la Ley.

De lo expuesto, como se venía a decir en las Sentencias cuya doctrina estamos reproduciendo, se deduce la improcedencia del motivo de incongruencia omisiva opuesto a la sentencia impugnada por falta de motivación, ya que el estudio de las cuestiones litigiosas, según hemos expuesto, recoge lo esencial de las alegaciones opuestas por la parte recurrente.

Por ello procede pasar al estudio del que se opone en segundo lugar, que tambien resulta similar al planteado en el recurso 6051/95 que dió lugar a la Sentencia de 31 de Mayo de 2000 que, en consecuencia, hay tambien aquí que reproducir, en lo sustancial , por razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica, como se hizo tambien en la de 1 de Junio de 2001.

SEGUNDO

El segundo motivo casacional, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción (versión del año 1992), se funda en que la sentencia recurrida infringe los artículos 9.3, 97 y 133 de la Constitución y 23 y 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, que consagran los principios de legalidad y jerarquía normativa, así como la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que establece que la actuación normativa llevada a cabo mediante el desarrollo reglamentario de una Ley está siempre sujeta al límite de la reserva de Ley consagrado en el artículo 103.3 de la Constitución.

Y, al respecto, arguye, en esencia, que, (a), el artículo 105 de la Ley 29/1985 hace depender el importe del canon de vertido de la multiplicación de dos factores: unidad de contaminación y valor de la unidad de contaminación; (b), mientras el párrafo segundo del apartado 2 del citado artículo 105 define la unidad de contaminación como un patrón convencional de medida 'a fijar reglamentariamente' -pero indicándose en la propia Ley los criterios o vertidos tipo y factores temporales a tener en cuenta en la fijación-, sin embargo el párrafo tercero del mencionado apartado 2, que es el que se refiere a la determinación y revisión del valor de la unidad de contaminación, no realiza ninguna remisión a la vía reglamentaria para su fijación o establecimiento, pues la Ley sustituye esta última vía por una figura totalmente distinta, como es la de los Planes Hidrológicos, como pieza capital del sistema; (c), en consecuencia, es evidente que el artículo 295.3 del Real Decreto 849/1986 prescinde del mandato de la Ley y se olvida de las bases de determinación y revisión del valor de la unidad de contaminación, para fijarlo, arbitrariamente, en una cantidad alzada, no determinada de acuerdo con la previa, imprescindible y exigible planificación, ni con ningún otro criterio; (d), además, tanto en los supuestos de tasas como de precios públicos, la Ley exige, como condicionante para su legalidad, la elaboración de unos antecedentes y estudios previos, concretamente de una Memoria Económico Financiera sobre la justificación del importe del gravamen de que se trate, y el Plan Hidrológico de Cuenca, aquí inexistente, viene a tener el mismo valor y alcance que la citada Memoria -impidiendo, por tanto, la falta de aquél la virtualidad del canon de autos-; y, (e), aunque no se desconoce el carácter relativo, muchas veces, del principio de reserva legal, en el presente caso el artículo 295.3 del Real Decreto 849/1986 no ha respetado los límites señalados en la Ley 29/1985.

TERCERO

Como ya dijimos en las Sentencias citadas la Ley de Aguas 29/1985, en su Título VI, regula lo que denomina "régimen económico-financiero del dominio público hidráulico" y lo articula mediante diversos cánones, cuyos elementos esenciales establece en los arts. 104 a 106 y ulteriormente desarrolla en el Título IV, arts. 284 y siguientes, del aludido Reglamento de 1986. Estos cánones, que el citado Reglamento denomina de ocupación, de vertido y de regulación, a más de las Tarifas de utilización del agua, salvo el de regulación que en algunos componentes de su estructura se aproxima al concepto jurídico-tributario de tasa, responden a la categoría de "prestación patrimonial de carácter público" -por utilizar los amplios términos en que se manifiestan el art. 31.3 de la Constitución y la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 Diciembre- y están sometidos, por tanto, al principio de legalidad tributaria -arts. 31.3, ya citado, y 133.1 de la Constitución y arts. 2º y 10 de la Ley General de 28 de Diciembre de 1963-. Requieren, en consecuencia, que sus elementos esenciales y los directamente determinantes de la deuda tributaria estén regulados por norma con rango de Ley.

Pues bien; la citada Ley de Aguas, en cuanto afecta al canon de vertido, configura suficientemente sus elementos esenciales. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92- los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en "unidades de contaminación", por el valor que se asigne a cada una de estas unidades -art. 105.2-, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.

Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al meritado principio de legalidad tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que "el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río" y que "se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones". Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la "unidad de contaminación", a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289-, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291-, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida "unidad" en 500.000 ptas en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295-, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio, antes indicado, de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45.C.E.-, requiere.

En consecuencia y con caracter general no cabe hablar de extralimitación del Reglamento de Dominio Público Hidráulico respecto al mandato de la Ley de Aguas, ni de que al no reconocer lo contrario la Sentencia de instancia haya incurrido en la vulneración de los preceptos invocados por la parte recurrente sobre la jerarquía normativa.

Así se ha venido a recoger, en una consolidada doctrina, en Sentencias de 26 de Octubre, 6 y 8 de Noviembre de 1995, 22 de Febrero y 12 de Septiembre de 1996, 10 de Septiembre de 1997, 27 de Marzo de 1998 y 23 de Diciembre de 1999.

Específicamente ya reconoció esta Sala, en las tambien citadas Sentencias de 26 de Febrero de 2000 y 1 de Junio de 2001, la legalidad del art. 295.3 del Reglamento en cuanto a la concreta fijación del valor de la unidad de contaminación, argumentando , además de lo ya expresado sobre la adecuación legal del sistema utilizado para el establecimiento de los distintos elementos del tributo, haciendo uso de la llamada reserva relativa, que sería imposible dar cabida en la Ley al valor de la unidad de contaminación, por tratarse de una variable matemática, así concebida por el legislador.

De no ser así -concluyen las Sentencias últimamente citadas- habría que dictar una Ley para cada cuenca y además, renovarla periódicamente, cuantas veces fuera preciso, todo lo cual repugna a la técnica legislativa mas elemental y resulta innecesario.

Finalmente, tambien hemos declarado que no puede aceptarse (como de manera expresa o implícita , ha venido a establecerse en la doctrina antes reiterada) que el art. 105 de la Ley de Aguas impida la determinación reglamentaria del valor de la unidad de contaminación y por ende, el cobro del canon de vertido, antes de que esté elaborado y aprobado el correspondiente Plan Hidrológico y no solo porque, como tambien se ha dicho en alguna ocasión, la expresión " en su caso", que emplea el precepto legal, permite entender que dicha determinación puede hacerse cuando no exista aún el referido planeamiento, sino tambien y sobre todo, por que, estando destinado el canon de vertido a servir de disuasión de los que tengan naturaleza contaminante y siendo su destino -el del importe del canon- allegar fondos para "las actuaciones de protección de la calidad de las aguas", resultaría absurdo que el retraso de la Administración en la redacción de los Planes y la falta de diligencia de las empresas industriales en realizar las correspondientes inversiones para la depuración preventiva, condujera a la contaminación gratuíta de las aguas.

Ello es así, aunque el art. 105 de la Ley de Aguas, al establecer el destino finalista del importe del canon, se refiera a las actuaciones "que hayan sido previstas en los Planes Hidrológicos de Cuenca..." por que a renglón seguido añade "a cuyo efecto se pondrá a disposición de los organismos competentes", con lo que esa previsión planificadora es requisito para la inversión en las actuaciones protectoras del medio ambiente, en cuanto al tratamiento de aguas, pero no necesariamente para la percepción del canon por los vertidos que las deterioran.

CUARTO

Habiendo de rechazar los motivos de casación, en cuanto a costas ha de estarse a lo establecido en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992 e imponerse al recurrente.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por la representación procesal de "Papelera Guipuzcoana de Zicuñaga S.A.", contra la Sentencia dictada, en fecha 5 de Diciembre de 1995, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº. 168/95, con imposición de las costas a la parte recurrente

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa correspondiente, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que como Secretario de la misma, certifico.

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