STS, 30 de Octubre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:8433 |
| Procedimiento | D. FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera, Sección Tercera, del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Macarena Rodríguez Ruiz, en representación de la COORDINADORA DE ORGANIZACIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS (COAG), contra el R.D. 203/2000, de 11 de febrero, por el que se crea el Consejo Nacional de Bosques. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
En el BOE. nº 43 del día 19 de febrero de 2000 se publicó el R.D. 203/2000, de 11 de febrero, por el que se crea el Consejo Nacional de Bosques.
Contra el referido Real Decreto interpuso recurso contencioso - administrativo la representación procesal de la COAG. Reclamado en el expediente administrativo y hecha la publicación en el BOE, por la recurrente fue deducida la demanda "contra el art. 3 y 4 (sic) del R.D. 203/2000", suplicando sentencia por la que "se declare la obligación del Ministerio de Medio Ambiente de incluir en el artículo impugnado (sic) como miembros del Consejo Nacional de Bosques a vocales del sector agrario, que serán nombrados a propuesta de las organizaciones profesionales agrarias, y el derecho de COAG como organización más representativa de este sector a proponer vocales". Mediante otrosí solicitó que se tuviese como prueba documental la que acompañó al escrito de demanda.
El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito de 26 de enero de 2001. Invocó como causa de inadmisibilidad la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo para conocer de un recurso en los términos planteados, citando en apoyo de esta pretensión el art. 69.a), en relación con los arts. 1, 25, 31 y 32, todos de la L.J., razonando que lo que se postula en el suplico de la demanda no es la anulación de una disposición general sino su modificación en el sentido de que se declare la obligación del Ministerio de Medio Ambiente de incluir en el art. 3 del Real Decreto a vocales del sector agrario como miembros del Consejo Nacional de Bosques, añadiendo que, teniendo en cuenta lo establecido en el art. 69.c), en relación con el art. 29, ambos de la L.J., no se ha producido una inactividad de la Administración. Respecto del fondo se alega que, lejos de señalar la demandante las infracciones del ordenamiento jurídico en que pudiera haber incurrido el artículo impugnado, en realidad expone una opinión acerca de cuál debiera ser su correcta redacción, pero sin traer en apoyo de tal tesis norma alguna que reconociese el derecho a estar presentes en aquel Consejo tanto los vocales del sector agrario como, concretamente, la propia COAG. Suplica sentencia desestimando el recurso.
La COAG evacuó sus conclusiones el 30 de marzo de 2001, ratificando los hechos y fundamentos de derecho de la demanda. El Abogado del Estado presentó las suyas el 25 de abril de 2001, reproduciendo la súplica de la contestación a la demanda.
Mediante providencia de 12 de julio de 2001 se señaló para votación y fallo el día 18 de octubre de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha tuvieron lugar ambos actos.
Mediante R.D. 203/2000, de 11 de febrero, fue creado el Consejo Nacional de Bosques -en lo sucesivo, CNB-, órgano colegiado, consultivo y asesor en materia de montes y recursos forestales, adscrito al Ministerio de Medio Ambiente. El art. 1 de aquel Real Decreto lo configura como "órgano de información y asesoramiento, con el objetivo de facilitar una adecuada gestión sostenible de los montes españoles y fomentar el desarrollo económico y social del sector forestal". Las concretas funciones encomendadas al CNB están determinadas en el art. 2, que no es preciso reproducir aquí, ello sin perjuicio de destacar que se refieren a actividades de impulso de informes y estudios, propuestas de medidas a las Administraciones Públicas, elaboración de informes, asesoramiento técnico y científico, e impulso del diálogo, la participación y la colaboración de todas las Administraciones Públicas, instituciones y agentes sociales y económicos implicados en el sector forestal y en el uso sostenible de los montes españoles, todas ellas enderezadas al cumplimiento del objeto determinado en el art. 1. La composición del CNB está regulada en el art. 3. Además del Presidente (el Ministro de Medio Ambiente) y de los dos Vicepresidentes (el Secretario General de Medio Ambiente y el Director General de Conservación de la Naturaleza) se prevé la participación de hasta 15 grupos diferentes de vocales. De entre estos últimos, en el art. 3.d), 4º y 5º, se establece la intervención de tres vocales en representación de las organizaciones empresariales más representativas del sector forestal (apartado 4º) y otros tres vocales en representación de los propietarios forestales (apartado 5º). Nada recogemos del restante contenido del Real Decreto por ser ajeno a cuantas cuestiones se plantean en este proceso.
Aunque el escrito presentado por la COAG el 12 de junio de 2000 (rectificando el error cometido en el de interposición ) parece impugnarse la totalidad del Real Decreto, el examen de la demanda y especialmente de su suplico (en el que también hay que salvar el error en que se incurre al decir que se deduce contra "el art. 3", citando inmediatamente a continuación también el art. 4) revela que lo se pretende combatir es el art. 3 y más precisamente aquella parte del mismo (apartado d), 4º y 5º) en que se determinan los vocales que representan a la organizaciones empresariales más representativas del sector forestal y a los propietarios forestales. En efecto, la COAG sostiene -reproducimos textualmente- que "por ninguno de los vocales representativos enumerados en el art. 3 se encuentran representados los titulares de las explotaciones forestales dedicadas al aprovechamiento directo y primario de la actividad forestal. Profesionales (empresarios o no, propietarios o no) sin los que difícilmente puede fomentarse el desarrollo y social de la actividad forestal", y que "la presencia del sector agrario se hace imprescindible en el CNB para que éste pueda conseguir de forma plena sus objetivos y que COAG tiene la condición de organización más representativa de este sector y por la tanto le compete la designación de representantes en este Consejo". Basa tal pretensión en este argumento: la exclusión de aquellos representantes del sector agrario en general y del silvícola en particular constituye una "decisión administrativa no razonable e incluso arbitraria desde el punto de vista de la defensa de los intereses generales" (cita textual del párrafo segundo del fundamento de derecho sexto de la demanda).
El Abogado del Estado, al amparo del art. 69.a) de la L.J., opone la inadmisibilidad del recurso, alegando que esta Sala carece de jurisdicción para el enjuiciamiento de las pretensiones deducidas, ajenas, en su opinión, a la función que los arts. 1, 25, 31 y 32 de la L.J. atribuyen al orden contencioso-administrativo. No podemos acoger tal planteamiento. En este proceso la COAG impugna directamente una disposición general y lo hace porque considera que es irrazonable y arbitraria. El examen de esa pretensión es propio de este orden jurisdiccional, cabalmente conforme a los propios artículos que el Abogado del Estado cita, excluido desde luego el art. 32, referible a un supuesto -el de la inactividad de la Administración- que nada tiene que ver con el objeto de este debate. Cosa distinta será naturalmente la apreciación del vicio de ilegalidad que la demandante imputa a la disposición general. Hecha tal distinción, no hay duda de la admisibilidad del recurso deducido en relación con el contenido de una disposición general que se reputa contraria a Derecho. De esto último no ocupamos a continuación.
No es contrario al ordenamiento jurídico el art. 3.d), apartados 4º y 5º, del R.D. 203/2000, ni cabe apreciar vicio de ilegalidad alguno en aquel artículo del Real Decreto por el hecho de no incluir en la composición del CNB los específicos vocales que la demandante propone. Así es por las siguientes razones a) porque estamos en presencia de una disposición general aprobada en ejercicio de la potestad de autoorganización de la propia Administración, es decir, se trata de un Reglamento interno para cuya redacción dispone la Administración de una amplia libertad de configuración, de la que en este caso ha hecho uso de un modo que no vulnera la racionalidad propia del orden democrático, ni incide en arbitrariedad, imputaciones que se formulan sin fundamento alguno; b) porque el Real Decreto no infringe norma de rango superior, toda vez que, como hemos anticipado, no aprueba un Reglamento de ejecución, sino de carácter doméstico, siguiendo criterios procedentes de la Resolución del Parlamento Europeo de 1997 invocada en su preámbulo, de la Comunicación de la Comisión de la Unión Europea, de 18 de noviembre de 1998, sobre una estrategia de la U.E. para el sector forestal, estrategia que, en el caso de España, ha sido aprobada en la Conferencia Sectorial del Medio Ambiente de 17 de marzo de 1999, en la que se contempla la creación del órgano colegial que es precisamente el CNB, configurándolo como órgano de asesoramiento de la Administración General del Estado, al tiempo que como "instrumento de participación de todas aquellas partes directamente interesadas en la planificación y ordenación del sector forestal", criterios que el Real Decreto sigue; c) porque incluso aceptando la tesis de la COAG no pasaría de ser una cuestión de oportunidad, que no de legalidad, la de si, además de los vocales previstos, deberían también estar en el CNB otros vocales con otra procedencia o representatividad, y ya es sabido que los tribunales de lo contecioso-administrativo no juzgan sobre la oportunidad de la actuación administrativa sino sobre su legalidad, perspectiva desde la que no vemos ninguno de los vicios que en la demanda se denuncian; d) porque la pretensión de que esta Sala determine la forma en que han de quedar redactados los preceptos impugnados, incluyendo entre los vocales los representantes que la demandante propone, choca con el art. 71.1 L.J., que lo prohibe; e) porque ni la Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas, de 29 de mayo de 1989, por la que se crea un Comité Forestal permanente (Decisión de la que no se desprende .para los Estados miembros más que la obligación de informar en el seno de ese Comité sobre las situaciones y evoluciones en el sector forestal y las políticas al respecto) ni menos aún las previsiones sobre Consejos Forestales autonómicos creados, respectivamente, por las leyes 2/1992, de 15 de junio, de Andalucía, 3/1993 ,de 9 de diciembre, de la Comunidad Valenciana, y 16/1995, de 4 de mayo, de la Comunidad de Madrid, imponen al Reglamento impugnado un contenido obligatorio del que se haya desviado, como se sugiere en la demanda, pues debe tenerse en cuenta que esas leyes autonómicas rigen en un espacio territorial distinto del que corresponde al Reglamento combatido, de ámbito estatal, manifestación de una potestad de autoorganización que puede desarrollarse en términos distintos de los que consideren procedentes las Comunidades Autónomas; y f) porque la COAG no puede pretender que un Real Decreto que se refiere en abstracto y sin concreción identificadora alguna a "organizaciones empresariales más representativas del sector forestal" prevea específicamente el derecho de la COAG a designar un vocal, advirtiendo la Sala que según el art. 3 de sus Estatutos, la COAG es una coordinadora de ámbito estatal que incorpora organizaciones o uniones profesionales de agricultores, ganaderos, o "silvicultores", titulares de pequeñas y medianas explotaciones o empresas agrarias, de modo que esa representatividad de empresarios de la silvicultura, es decir del sector forestal, emplaza a la COAG en el sector llamado a estar representado en el CNB, todo lo cual pone de manifiesto que no hay esa preterición o exclusión en que la demandante hace radicar el móvil de su impugnación.
Por todo lo expuesto, desestimamos este recurso, sin condena en costas, pues no apreciamos un comportamiento procesal temerario o con mala fe (art. 139.1 de la L.J.).
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Macarena Rodríguez Ruiz, en representación de la COORDINADORA DE ORGANIZACIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS (COAG), contra el R.D. 203/2000, de 11 de febrero, por el que se crea el Consejo Nacional de Bosques. Todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso LLamas Soubrier.
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