STS, 26 de Noviembre de 2003
| Ponente | D. Jaime Rouanet Moscardó |
| ECLI | ES:TS:2003:7512 |
| Número de Recurso | 3334/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Noviembre de dos mil tres.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SEGOVIA, representada por el Procurador Don Emilio García Fernández y asistida de Letrado, contra la sentencia dictada, con fecha 20 de febrero de 1998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en su sede de Burgos, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 285/1997 promovido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO -que no ha comparecido en estas actuaciones casacionales a pesar de haber sido emplazada para ello- contra la resolución de 16 de enero de 1997 de la citada Diputación por la que se habían desestimado las solicitudes de rectificación de una serie de declaraciones-liquidaciones presentadas por la Jefatura Provincial de Tráfico de Segovia y de devolución de las tasas satisfechas a aquélla por la publicación, en el Boletín Oficial de la Provincia, BOP, de edictos en materia de sanciones de infracciones de tráfico.
En la indicada fecha de 20 de febrero de 1998, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en su sede de Burgos dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 285/1997, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado contra la resolución descrita en el encabezamiento de esta sentencia y, en su consecuencia, anular los actos impugnados por no ser conformes a Derecho. Asímismo debe proceder la Diputación Provincial de Segovia a la devolución de los 2.091.271 pesetas cobradas, más el interés legal del dinero ingresado desde la fecha del abono hasta su total devolución".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SEGOVIA preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, señalada, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 19 de noviembre de 2003, ha tenido lugar en dicha fecha la citada actuación procesal.
la sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales han quedado pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:
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Se propugna la anulación de las autoliquidaciones recurridas mediante la impugnación indirecta de la Ordenanza reguladora de la Tasa por publicación de anuncios en el BOP de Segovia, al haberse vulnerado el artículo 20 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, pues, según el Abogado del Estado (recurrente en la instancia), la edición y publicación en el BOP constituye un servicio del Estado costeado por la Diputación Provincial, para el que no existe tasa estatal, y, además, no siendo, según lo indicado, un servicio de la Diputación, no es factible que exista una tasa local de la misma para su pago (y no cabe, en consecuencia, exigir tasa al Estado).
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En la normativa reguladora de los BOP se hallan disposiciones meramente reglamentarias cuya antigüedad y desajuste al marco constitucional y legal vigente no facilitan precisamente una solución clara.
Dicho BOP se creó por la Real Orden de 29 de abril de 1833 como un periódico oficial que se publica en cada provincia, bajo la autoridad de su respectivo Gobernador Civil, con la finalidad de comunicar a los ciudadanos de ese ámbito territorial las disposiciones y actuaciones de interés general, procedentes de la Justicia y de la Administración del Estado, Institucional y de los restantes Organismos y Entidades públicas de ámbito provincial y local.
Inicialmente, sus gastos fueron sufragados por las suscripciones obligatorias de los Ayuntamientos, pero, a partir de la Real Orden de 8 de octubre de 1856, el BOP pasó a ser un servicio de ámbito provincial a prestar por la Diputaciones con cargo a los fondos de las mismas.
Por la Real Orden de 1 de agosto de 1971, se reconoció la competencia de las Diputaciones para la instrucción y resolución de los expedientes para las subastas en favor de los editores de los Boletines Oficiales.
No existe normativa posterior que aborde la configuración legal del BOP.
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El Tribunal Supremo, en sentencias de 5 de febrero de 1986 y 5 de junio de 1985 (dictadas, ya, en el marco de la Constitución, CE), expresa, al respecto, que nos hallamos ante un verdadero servicio público de la Administración Civil del Estado y no cabe hablar, pues, de tensión en las relaciones entre el Estado y las Administraciones Locales o Autónomas, pues lo que está en juego (la dirección del BOP) corresponde a un medio de difusión en el que confluyen actuaciones tanto estatales como locales y esa confluencia impide que la Administración del poder soberano se vea supeditada o limitada por un poder subordinado.
No hay duda, en consecuencia, que se trata de una competencia del Estado, si bien la gestión y publicación del BOP corre a cargo de las Diputaciones Provinciales (aunque no exista referencia alguna sobre ello en la legislación sobre Régimen Local -excepción hecha del artículo 36.1 de la Ley 7/1985, en el que se alude a la prestación de servicios supramunicipales-).
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El artículo 20 de la Ley 39/1988 señala que el hecho imponible de las Tasas está constituído por la prestación de un servicio público de competencia local, y el artículo 122 de dicha Ley sólo habilita a las Diputaciones para establecer y exigir Tasas en relación con los servicios de competencia provincial; de modo que, a sensu contrario, no siendo el servicio aquí cuestionado de competencia provincial, sino estatal, no se ha realizado su hecho imponible y no puede exigirse, por tanto, la Tasa al Estado (ex artículo 28 de la Ley General Tributaria, LGT).
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La ausencia de un precepto que atribuya expresamente la prestación del servicio de publicación que estamos analizando a las Corporaciones Locales que ya lo vienen prestando genera el problema de su financiación.
Y, si tal servicio estatal está costeado por la Diputación, se genera, obviamente, una situación contraria a lo dispuesto en el artículo 71 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ("las Corporaciones locales no costearán servicios del Estado salvo las fórmulas de colaboración voluntaria a la prestación de los mismos"), que, de momento, si no hay una compensación por parte del Estado, puede dar lugar a un enriquecimiento injusto.
Pero ello no quiere decir que el medio de sufragar ese gasto sea el sometimiento al pago de una Tasa (como ocurre en este caso).
El presente recurso de casación, promovido por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SEGOVIA al amparo de los ordinales 4 y 3 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1990), se funda en los cinco siguientes motivos de impugnación, los cuatro primeros enmarcados en el ordinal 4 y el último en el 3:
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Infracción del principio de autonomía local (ex artículos 140, 141 y 142 de la CE), en cuanto la sentencia de instancia declara que el BOP de Segovia es un servicio público de competencia y titularidad estatal y, por tanto, la Diputación Provincial de Segovia no puede exigir tasa al Estado por los anuncios o edictos publicados en aquél referentes a sanciones administrativas impuestas a conductores de vehículos por la Jefatura Provincial de Tráfico, cuando lo cierto es que el citado servicio es competencia de la Diputación y, en consecuencia, la misma puede girar la tasa objeto de controversia (a tenor de los artículos 15 al 19, 20.1, 24 y 122 de la Ley 39/1988).
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Infracción de los artículos 9 y 15 y siguientes de la Ley 39/1988, 4, 65 y 66 de la Ley 7/1985, 10.b) de la LGT y 9.3 y 133.2 de la CE, porque el tenor estimatorio de la sentencia de instancia implica, indirectamente, la exención tributaria al Estado de la Tasa aquí cuestionada, con la consecuente e ilegal anulación o desvirtuación de la Ordenanza municipal que la regula y de las múltiples liquidaciones giradas o que han de girarse al amparo de la misma (sin que contra ella se haya interpuesto, en su momento, recurso contencioso administrativo directo alguno y sin que el Estado, dado lo prescrito en la Disposición Adicional Novena.1 de la mencionada Ley 39/1988 -"a partir del 31 de diciembre de 1989, quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieran establecidos en los tributos locales tanto de forma genérica como específica en toda clase de disposiciones distintas de las de Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley"-, goce del derecho a que le sea reconocida la exención que indirectamente le ha reconocido la sentencia aquí recurrida).
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Infracción de los artículos 155 de la LGT, 14.2 de la Ley 39/1988 y 7.1 y 2 del Real Decreto 1163/1990, sobre Devoluciones de Ingresos Indebidos, en relación con las Disposiciones Adicionales Tercera y Quinta de dicha última norma reglamentaria, pues la sentencia estima como situación jurídica individualizada la pretensión de rectificación de las autoliquidaciones y la devolución de presuntos ingresos indebidos (cuando es así que no concurren los requisitos exigidos al efecto).
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Infracción del principio general de derecho de prohibición del enriquecimiento injusto, al impedirse el cobro de las tasas correspondientes a las publicaciones cuestionadas.
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Incongruencia interna y contradicción entre el Fundamento de Derecho Quinto y parte del fallo de la sentencia impugnada, en cuanto en aquél se declara que la utilización por la Administración del Estado de la publicación de unos edictos de uno de sus Organismos (la Jefatura Provincial de Tráfico de Segovia) en el BOP de Segovia sin una compensación daría lugar a un enriquecimiento injusto y, en cambio, en el fallo se dispone la devolución de lo ingresado por tal concepto.
Asuntos semejantes al aquí objeto de controversia han sido analizados en diversas sentencias de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo (en especial, en las de 15 de febrero y 14 de septiembre de 1999, 29 de septiembre de 2000, 19 de marzo, 17 de mayo y 30 de junio de 2001, 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2002, y 19 de marzo de 2003), según las cuales no es que "la competencia para la publicación del B.O.P. [sea] indiscutiblemente estatal", como textualmente afirma la sentencia recurrida, poco menos que resucitando las viejas Reales Ordenes de 20 de Abril de 1833 ó de 6 de Abril de 1839, ni tampoco que la modificación producida en el art. 122 de la Ley de Haciendas Locales por la Ley 25/1998 "haya venido a resolver el problema para lo sucesivo", al introducir en el precepto un nuevo párrafo relativo a que "las Diputaciones Provinciales seguirán editando y publicando el Boletín Oficial de la Provincia, pudiendo a tal efecto establecer y exigir tasas y precios por la inserción de anuncios y edictos, y la suscripción y venta de ejemplares", sino que, aun siendo la competencia para la prestación de ese servicio de publicaciones una competencia que ya pertenecía a las Corporaciones provinciales --el verbo seguirán excusa de mayores argumentos-- y que, por consiguiente, las legitimaba para girar tasas por la prestación de ese servicio con arreglo a la previsión genérica del art. 122.1 de la Ley de Haciendas Locales y, por remisión, del art. 20.1 de la propia norma, cumpliendo, desde luego y mediante la correspondiente Ordenanza fiscal, las exigencias del principio de legalidad en materia tributaria local, y, aun sin excluir la posibilidad de que la Administración estatal pueda realizar el hecho imponible de dicha tasa y, por ende, venir obligada a satisfacerla, siempre resultará que, en todos aquellos casos en que lo haga cumpliendo previsiones legales o en su función de servicio objetivo a los intereses generales (art. 103.1 de la Constitución), no podrá ostentar la condición de sujeto pasivo de dicha modalidad tributaria por la elemental razón de que el servicio de publicaciones en el BOP de que aquí se trata no podrá, a su vez, decirse que se refería, afectaba o beneficiaba a la Administración en el sentido con que el hecho imponible de la tasa y la concreción del sujeto pasivo vienen definidos en los arts. 20.1 acabados de citar, 23.1.b) LHL y demás concordantes.
En consecuencia, estamos en presencia de un servicio de la competencia de las Diputaciones que se presta mediante el abono de la tarifa legalmente aprobada, de la que sólo pueden quedar exentos los supuestos siguientes:
"
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Aquellos en los que, conforme a la Disposición Adicional 9ª de la Ley de Haciendas Locales, una norma de régimen local posterior o una Ley presupuestaria así lo disponga expresamente.
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Aquéllos anuncios que sean de interés general".
La realidad es que desde tiempo inmemorial las Diputaciones Provinciales son las que han desempeñado el servicio de publicación del Boletín Oficial de la Provincia, corriendo a cargo de las mismas el coste de su impresión y edición, sin que sea preciso buscar una norma jurídica que específicamente disponga que esa competencia les corresponde, porque en las diversas leyes que han regulado el régimen de las Diputaciones provinciales encuentran acomodo las normas generales reguladoras de sus competencias, que año tras año se les ha reconocido a modo de un plebiscito cotidiano.
A mayor abundamiento, si cohonestamos y conjugamos el concepto de "interesado" de los artículos 31 y siguientes de la Ley 30/1992 con el de "Tasa" del artículo 6 de la Ley 8/1989 (modificada por la Ley 25/1998) y con el de "sujeto pasivo" de tal tributo del artículo 16 de dicha última Ley, llegamos a la siguiente conclusión: en todos aquellos casos donde existan unos "interesados" a quienes beneficie, personalmente o en sus bienes, la inserción del anuncio en el Boletín Oficial, existirá el hecho imponible de la tasa y, practicada la inserción, se producirá el devengo a cargo del "interesado" respectivo. Ahora bien, no siempre la inserción de tales anuncios beneficia al "interesado" en el expediente, ya que existen supuestos donde la inserción tiene lugar en beneficio de personas innominadas o desconocidas, en beneficio del propio procedimiento o, simplemente, en beneficio de la mera eficacia y legalidad del obrar administrativo. Cuando así sea, ciertamente, no existirá hecho imponible de la tasa porque la prestación del servicio no afecta o beneficia de modo particular a ningún concreto sujeto pasivo, sino al interés general, y los Boletines Oficiales (sin perjuicio de la loable aspiración a su autofinanciación) cumplen unas funciones públicas frente a las que no repugna la gratuidad del servicio en estos casos.
Es evidente, pues, que, en el caso de autos, resultaba improcedente el pago de las Tasas cuestionadas por la Jefatura Provincial de Tráfico de Segovia (es decir, por un órgano de la Administración General del Estado desconcentrada), porque, como ha quedado explicitado y contrastado y aceptado por las partes, la inserción de los edictos en el BOP de Segovia se hizo (y se hace) en cumplimiento del "interés público general", como es el de que la Administración consiga el cobro de las sanciones impuestas por infracciones circulatorias, en pro, en definitiva, de lograr, así, mediante dicha coacción legal, la coetánea normalidad del tráfico rodado circunstancialmente desvirtuado por los infractores, y no hay, en realidad, por tanto, sujetos pasivos particularmente interesados o beneficiados por el servicio de publicación prestado.
Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben de imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar, y desestimamos, el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SEGOVIA contra la sentencia dictada, con fecha 20 de febrero de 1998, en el recurso contencioso administrativo número 285/1997, por la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en su sede de Burgos, con la consiguiente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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