STS, 8 de Febrero de 2001
| Ponente | BAENA DEL ALCAZAR, MARIANO |
| ECLI | ES:TS:2001:829 |
| Número de Recurso | 5009/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 8 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Mollet del Valles contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de febrero de 1995, relativa a ordenanza municipal reguladora de establecimientos de publica concurrencia en el ámbito de la hostelería, juegos de azar, y otros, formulado al amparo de los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio así como por infracción del ordenamiento jurídico, habiendo comparecido el Ayuntamiento de Mollet del Valles así como la entidad ANDEMAR-CATALUÑA.
Con fecha 14 de febrero de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad ANDEMAR-CATALUÑA contra Ordenanza del Ayuntamiento de Mollet del Valles, relativa a regulación de los establecimientos de publica concurrencia en el ámbito de la hostelería, juegos de azar, de ambientación musical, de espectáculos y similares.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Ayuntamiento de Mollet del Valles, mediante escrito de 10 de marzo de 1995, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 7 de abril de 1995 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 23 de mayo de 1995 por el Ayuntamiento de Mollet del Valles se interpuso recurso de casación, basandose en los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrida la entidad ANDEMAR -CATALUÑA.
Mediante Providencia de 3 de marzo de 1997 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado la entidad recurrente lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 6 de febrero de 2001 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
En el supuesto que debemos estudiar ahora se recurrió directamente ante un Tribunal Superior de Justicia una norma local, en concreto una Ordenanza de un Ayuntamiento de Cataluña por la que se regulaban los establecimientos de publica concurrencia en el ámbito de hostelería, juegos de azar, espectáculos con ambientación musical y similares, siendo la recurrente una entidad de ámbito autonomico, la Asociación catalana de Profesionales de Maquinas Recreativas y de Azar ANDEMAR-CATALUÑA
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto, si bien conviene precisar desde el primer momento la razón de que esa estimación sea solo parcial. Pues se comprueba por el Tribunal a quo que, impugnados sólo determinados preceptos de la Ordenanza, no coincidían sino parcialmente los mencionados en el escrito de interposición del recurso y en la demanda formulada en su dia. Por ello el pronunciamiento de la Sentencia se limita a aquellos artículos o preceptos cuya impugnación se realiza en ambos escritos procesales. Estos preceptos son anulados por el fallo de la Sentencia, aunque solo ellos y no los restantes, y de ahí que el fallo declare la estimación parcial del recurso.
En los Fundamentos de Derecho de la resolución judicial ahora impugnada se hace un amplio estudio de las normas sobre competencia municipal con reiterada referencia a la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, y a la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España en 20 de enero de 1988. Pero, sin perjuicio de recordar que la legislación autonomica de Cataluña reconoce asimismo la autonomía municipal, se afirma en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia que, según la normativa del propio marco legal que constituye la Ley 7/1985 citada, la competencia municipal viene condicionada por las previsiones que haya establecido el legislador sectorial estatal o autonomico.
Por ello, refiriendose los preceptos impugnados de la Ordenanza del Ayuntamiento a las condiciones de seguridad y a determinadas condiciones urbanísticas de los establecimientos de concurrencia publica donde se practican juegos de azar, se hace constar que los apartados o números 31 y 32 del articulo 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña reconocen a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de juegos y espectáculos.
A partir de este dato legal y sin perjuicio de reconocer que es una competencia típica municipal la de seguridad en lugares públicos y ocupación del tiempo lúdico, y de afirmar que en estas materias hay que tener en cuenta los intereses municipales, se pondera un importante extremo. Se trata de que por la Generalidad de Cataluña se han dictado la Ley del Juego 15/1984, de 20 de marzo, y con anterioridad el Decreto autonomico 549/1983, de 27 de diciembre, normas éstas reguladoras de la materia. Por tanto se concluye que la potestad reglamentaria del Ayuntamiento se ha ejercitado mediante la aprobación de la Ordenanza fuera de los términos de la legislación autonomica y excediendose por ello de su competencia.
En consecuencia en el fallo de la resolución recurrida se anulan los artículos 10, 23 en sus apartados 1 y 2, y 25 de la Ordenanza y se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto, estimación parcial que se lleva a cabo por la razón y en los términos que se han expresado más arriba.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Ayuntamiento vencido en juicio invocando hasta cuatro motivos, el primero de ellos de acuerdo con el articulo 95.1, apartado 3º y los demás al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción en ambos casos en su redacción aplicable. Comparece como recurrida la Asociación que obtuvo del Tribunal a quo Sentencia parcialmente estimatoria de sus pretensiones.
Entrando en el estudio del motivo primero, que se invoca como se ha dicho de acuerdo con el articulo 95.1,3º de la Ley, se alega en el mismo vulneración de las reglas procesales y en concreto de las que se contienen en los artículos 43.1. y 80 de la Ley de la Jurisdicción, según los cuales la Sentencia se dictará conforme a las alegaciones y pretensiones de las partes. Esta invocación se basa en que el articulo 25 de la Ordenanza, anulado por la Sentencia, se refiere a las condiciones de seguridad en los establecimientos de los que se denominan grupos A y E, siendo el grupo A el que incluye los establecimientos donde se practican juegos de azar y el grupo E aquel en que se encuentran clasificados los establecimientos con ambientación musical o de otro tipo.
La tesis mantenida por el Ayuntamiento actor en casación es que las alegaciones de la Asociación actora se referían solo a los establecimientos del grupo A de acuerdo con el interes que la legitimaba, pues se trata de una Asociación que actúa en el ámbito de la actividad de los juegos de azar. En cambio se sostiene que las alegaciones para nada se referían a los establecimientos del grupo E, por lo que debe conservarse respecto a ellos la normativa de la Ordenanza, tema que se aborda también en el motivo segundo de casación.
Pues en dicho motivo segundo, invocado de acuerdo con el articulo 95,1,4º de la Ley se entiende que por la Sentencia se ha infringido el articulo 50.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 7 de julio de 1958 que establece el principio de conservación de los actos administrativos, disponiendo que la invalidez parcial de un acto no implicará la de las demás partes del mismo que sean independientes de aquella. La invocación de este precepto se realiza poniendolo en relación con los articulos 93 y 140 de la vigente Constitución española y con los artículos 2.1 y 25.2.a) de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, si bien la cita de estos otros preceptos se hace sin duda para apoyar la alegación de que se ha vulnerado el principio de conservación de los actos administrativos.
Una consideración conjunta de los dos primeros motivos de casación referidos lleva a esta Sala a la conclusión de que deben acogerse ambos. Pues ciertamente, como se alega en el motivo primero, la Sentencia se dictó conteniendo un fallo que excedía de las alegaciones y pretensiones de las partes, pues las alegaciones de la Asociación actora ante el Tribunal a quo se referían solo a los establecimientos del grupo A, es decir, a aquellos en los que se practican juegos de azar, y no a los demás establecimientos incluidos en el grupo E de acuerdo con la clasificación de la Ordenanza.
Por otra parte procede acoger asimismo el segundo motivo de casación, pues aunque en sentido estricto el mandato del articulo 50.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo que expresa el principio de conservación de los actos es un mandato que se dirigía a las Administraciones publicas y no a los Tribunales de Justicia, ha de entenderse por razones de buena lógica jurídica y de los principios generales que inspiran nuestro ordenamiento, que el Tribunal a quo venia obligado a tener en cuenta dicho principio, tanto más cuanto que como se ha dicho antes las alegaciones de las partes se referían solo a los juegos de azar y por ello el pronunciamiento no debió afectar a la totalidad del articulo 25 de la Ordenanza, que contemplaba otras actividades al referirse a establecimientos del grupo E.
Resuelto por tanto que la Sentencia debe ser casada al acogerse los motivos primero y segundo, ello podría relevarnos del estudio de los motivos tercero y cuarto. Es conveniente sin embargo estudiar dichos motivos por cuanto en ellos se citan como infringidos preceptos de la legislación estatal, en concreto los artículos 140 de la Constitución y 2.1 y 25.2.a) de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985 los cuales reconocen competencias de los entes locales (motivo tercero), y los mismos preceptos y el articulo 6 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto de 30 de noviembre de 1961, asi como el articulo 3.1, apartados e) y j) de la Ley del Suelo (motivo cuarto). Se menciona además en estos motivos el articulo 50.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, alegado también como se ha visto en el segundo motivo de casación. Toda esta normativa se invoca para defender procesalmente que el Ayuntamiento es competente, no solo para regular los demás establecimientos incluidos en el grupo E a que se refiere el articulo 25 de la Ordenanza de que se trata, sino también para la regulación de los juegos de azar que se practican en los establecimientos del grupo A.
Se da sin embargo la peculiaridad de que estos preceptos estatales se refieren a competencia municipal y al invocarlos se obvia toda alusión a la competencia de la Comunidad Autónoma y a la regulación aprobada por ésta, lo que como se ha dicho en el Fundamento de Derecho segundo es la razón de decidir de la Sentencia. Por el contrario la Asociación recurrida invoca directamente la competencia autonomica y la regulación de la materia efectuada por la Comunidad Autónoma de Cataluña. El debate se plantea por tanto en unos términos procesales no previstos por la legislación reguladora de esta jurisdicción contenciosa, pues el articulo 93.4 de la Ley Jurisdiccional veda el estudio y pronunciamiento en casación cuando el recurso se funde en infracción de normas autonomicas que hayan sido determinantes para el fallo de la Sentencia, y lo cierto es que en este caso los escritos del recurrente no se fundan en derecho autonomico y por el contrario lo invoca la parte recurrida, poniendo de manifiesto que esas normas autonomicas invocadas constituyen precisamente la razón de decidir del fallo de la Sentencia que se recurre.
Así las cosas la Sala no puede ni debe entrar en el enjuiciamiento basado en el Derecho autonomico, pero sí comprobar que, como declara el Tribunal a quo, los apartados 31 y 32 del articulo 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña reconocen la competencia de la Comunidad en materia de juegos de azar. Por ello, toda vez que las competencias locales deben ejercerse de acuerdo con la legislación sectorial estatal y autonomica según la Ley Básica de Régimen Local, es aplicable en el caso de autos la legislación de la Generalidad de Cataluña constituida por la Ley catalana del Juego 15/1984, de 20 de marzo, y el anterior Decreto autonomico 549/1983, de 27 de diciembre. Por otra parte nuestra jurisprudencia ha mantenido con anterioridad esta misma solución cuando se trataba de controversias idénticas o análogas en las Sentencias de 5 de abril de 1991 y 25 de mayo de 1993, en las que, con el mismo pronunciamiento que debemos hacer ahora, se enjuiciaban ordenanzas municipales reguladoras de los establecimientos en que se practican juegos de azar.
A la vista de ello debe entenderse que, siempre por lo que se refiere a los juegos de azar tan repetidos, asiste la razón a la Asociación recurrida, por lo que no pueden acogerse los motivos tercero y cuatro de casación. En definitiva la Sentencia del Tribunal a quo es conforme a Derecho en cuanto declara que la regulación por la Ordenanza municipal de las condiciones de seguridad y las urbanísticas de los establecimientos de juegos de azar se ha dictado extralimitandose de la competencia municipal.
Puesto que al acoger los motivos primero y segundo debemos declarar que ha lugar a la casación de la Sentencia impugnada, hemos de resolver ahora con plenitud de potestad jurisdiccional el recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia, aunque el sentido de la resolución que debe recaer sobre el mismo ya se desprende de los Fundamentos de Derecho anteriores.
Ha de concluirse que el recurso debe estimarse parcialmente, no solo porque esa estimación se refiera únicamente a los preceptos de la Ordenanza mencionados tanto en el escrito de interposición del recurso como en la demanda, (según ya declaró el propio Tribunal a quo), sino principalmente porque la impugnación de la Ordenanza, que debe acogerse por lo que se refiere a la falta de competencia del Ayuntamiento para la regulación de los juegos de azar según se ha declarado en el Fundamento de Derecho anterior, no puede acogerse en cambio respecto al articulo 25 en concreto, en cuanto regula los establecimientos que denomina del grupo E lo que no afecta a los juegos de azar de que se trata. Declaración ésta que debemos hacer en consecuencia con el acogimiento del motivo primero de casación. Ello supone que no debemos pronunciarnos sobre la conformidad a Derecho de la regulación municipal de esos establecimientos del grupo E por cuanto hemos de actuar resolviendo (por mandato del articulo 43.1 de la Ley de la Jurisdicción) sobre las alegaciones y pretensiones de las partes, que versaban únicamente sobre la regulación de aquellos juegos de azar.
En consecuencia debemos anular los artículos 10, 23 en sus apartados 1 y 2, y 25 de la Ordenanza, si bien la anulación de este ultimo debe ser solo parcial y referirse únicamente a la regulación de los establecimientos de juegos de azar (grupo A), manteniendo en cambio la vigencia de dicho precepto respecto a los establecimientos del grupo E.
De acuerdo con el articulo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable al caso de autos no hacemos pronunciamiento especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos los motivos primero y segundo invocados, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no acogemos los motivos de casación tercero y cuarto que se invocan; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos parcialmente por lo que anulamos la Ordenanza municipal impugnada, aunque solamente los artículos de la misma numerados como 10, 23 en sus apartados 1 y 2, y 25, si bien la nulidad de este ultimo precepto ha de limitarse a la regulación de los juegos de azar sin que afecte a la regulación de los demás establecimientos afectados por la norma; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
