STS, 25 de Enero de 1999

En el recurso contencioso administrativo núm. 258/91, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 28 de octubre de 1992, cuyo fallo es del siguiente tenor literal "Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Prieto Lara, en nombre y representación de Mutua Castilla, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales núm. 158, contra la resolución dictada por la Secretaría General de la Seguridad Social con fecha 17 de julio de 1990 el Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social con fecha 23 de enero de 1991, resoluciones que deben ser confirmadas al ajustarse a derecho. No se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Castilla" Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo núm. 158 se preparó recurso de casación y, por providencia de 28 de diciembre de 1992, se le tuvo por preparado acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal de "Castilla", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales núm. 158, por escrito presentado el 2 de junio de 1993 formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case y anule la recurrida, dictando otra más ajustada a Derecho, por la que se anule la Resolución dictada por la Secretaría General de la Seguridad Social 17 de julio de 1990, y la posterior desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la anterior, condenando a la Administración del Estado demandada a estar y pasar por la anterior declaración, con expresa imposición de las costas procesales.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 9 de febrero de 1995, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare la inadmisibilidad del recurso de casación, o bien subsidiariamente lo desestime, declarando que no ha lugar a casar la sentencia recurrida por ninguno de los motivos invocados de adverso.

Por providencia de 29 de octubre de 1998, se señaló para votación y fallo el 20 de enero de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La declaración de inadmisibilidad del recurso solicitada, en primer lugar, por el Abogado del Estado debe ser rechazada sencillamente porque se funda en una causa o motivo que, ni siquiera en hipótesis, tiene la entidad pretendida. No tiene, en efecto esta trascendencia lo que la representación de la Administración del Estado entiende cita incorrecta del artículo 95.4 de la Ley reformada de la Jurisdicción de 1956 por dar a entender que el artículo 95 se compone de cuatro apartados cuando, en realidad, se integra por dos. Nimiedad del argumento que no merece más consideración que advertir que, claramente, cuando la parte recurrente alude al artículo 95.4 se está refiriendo al artículo 95.1.4º de dicha Ley, sin que tal expresión induzca a confusión alguna.

El recurso de casación se articula por ocho motivos, todos ellos al amparo del indicado artículo 95.1.4º, excepto el último que se dice hacerlo al amparo del artículo 95.1, y que debe entenderse 95.1.3º, ya que se basa en la contravención del artículo 24.1 de la Constitución y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Por ello hubiera sido técnicamente más correcto situarle en primer lugar, aunque no existe inconveniente, con entidad suficiente, para no examinar los distintos motivos por el orden propuesto por la parte recurrente que atiende al de los distintos fundamentos de la sentencia de instancia que impugna.

El primer motivo lo es por infracción del artículo 151 de la Ley 11/1977, General Presupuestaria, del artículo 151.1 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, del artículo 43.7 de la Ley General de la Seguridad Social y por aplicar la redacción derogada del artículo 5 de la Ley General de Seguridad Social de 30 de mayo de 1974.

La resolución dictada por la Secretaría General de la Seguridad Social, de 17 de julio de 1990, que resolvió el expediente de la auditoria practicada, se dice, encuentra su fundamento legal en los Reales Decretos 3307/1977, de 1 de diciembre y 1373/1979, de 8 de junio, que vulneran normas de superior jerarquía. Tanto la referida Ley General Presupuestaria de 1977 (art. 151) como su Texto Refundido de 1988 (art. 151.1) y la Ley General de Seguridad Social de 1974 (art. 43.7) autorizan al Gobierno para que dictase normas reguladoras del ejercicio de la función interventora de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social (INSS, INSALUD, INSERSO o Instituto Social de la Marina), pero no respecto de la Mutuas de Accidentes de Trabajo, entidades colaboradoras, para las que sólo se preveía la intervención en cuanto a los actos con repercusión en el patrimonio y administración de la Seguridad Social. Y, por otra parte, la cita de la sentencia recurrida del artículo 5 de la Ley de la Seguridad Social, lo es a una redacción anterior a la modificación efectuada por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985.

En consecuencia, entiende la parte que el Gobierno se irrogó una habilitación que ninguna Ley le concedía al incluir a dichas Mutuas en los procedimientos de auditoria practicados por la Intervención General de la Seguridad Social. Y a esta misma conclusión llega desde la consideración del régimen jurídico de las reiteradas Mutuas del que realiza, en el primero de los motivos de casación, una puntual cita.

El motivo no puede prosperar porque, de acuerdo con reiterada doctrina de esta Sala (SSTS de 9 de mayo y 15 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996 y 7 de marzo de 1997 y 21 de septiembre de 1998, entre otras), en el momento de su aprobación los Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1979 tenían la cobertura legal indiscutible que les proporcionaba el artículo 5.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad, en la redacción entonces vigente, que afirmaba la competencia del Ministerio de Trabajo para la aprobación de las cuentas y balances de la Seguridad Social, precisando que las mismas "se llevarán, intervendrán y rendirán según el procedimiento y en las fechas que el Gobierno determine a propuesta del de los Departamentos de Hacienda y Trabajo", siendo las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social, (artículo 202 del citado Texto Refundido y Sentencia de esta Sala de 27 de febrero de 1991). Los Reales Decretos que se discuten han ejecutado dicho mandato, como razona la sentencia recurrida, careciendo de relieve que la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, haya dado una redacción distinta al precepto indicado, ya que la cobertura legal existía en el momento decisivo de la aprobación y la modificación legal posterior no ha afectado a la potestad de la Administración para llevar a cabo auditorías sobre las Mutuas Patronales, dada la naturaleza de estas, las competencias de la Administración sobre las mismas (artículo 4º.1.d) en relación con el 199 del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social) y que su patrimonio (artículo 202.4 del citado Texto de la Ley de la Seguridad Social, en la redacción anterior) forma parte del de la Seguridad Social y resulta afecto al cumplimiento de los fines de ésta. Siendo de añadir que la potestad interventora sobre las Mutuas del artículo 1 apartado 11) y 6º del Real Decreto 3307/1977, en su redacción del Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, se reforzó en el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril, que amplió el Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, con un nuevo Capitulo IX sobre control y auditoría de las Mutuas Patronales por la Intervención de la Seguridad Social, mucho antes de la Ley 37/1988, de Presupuestos del Estado para 1989, en que centra la argumentación la Mutua recurrente.

El segundo motivo de casación consiste en la infracción de los artículos 47.1.c) y 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1959 (LPA). A estos efectos se razona que, al realizar la auditoria, la Administración se basa en el RD 1373/1979 que había sido derogado por el RD 2647/1985 que, igualmente, fue declarado nulo por sentencia de este Tribunal de 10 de noviembre de 1987, sin que esta declaración de nulidad haga recobrar la vigencia del primero de dichos Reales Decretos, según la doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 120 LPA.

El motivo es inconsistente. Hemos afirmado en las sentencias de 30 de mayo de 1991 y 9 de mayo de 1995 que en el lenguaje usual es frecuente hablar de derogación en términos de existencia de un acto normativo que vendría así a extinguirse o morir al ser derogado pero que en la ordenación formal de las fuentes, la derogación se sitúa, más que en el de la existencia, en el terreno de la sucesión de normas en el tiempo. Una norma derogada sigue así existiendo y produciendo efectos en el ordenamiento aún después de su derogación, respecto de las situaciones nacidas a su imperio. Si cesan esos efectos es por la fuerza derogatoria de la norma nueva que incide sobre la anterior y determina la cesación de su eficacia a partir de la entrada en vigor de la última. Es de apreciar por ello que si se declara nula la norma derogatoria cesa también la fuerza normativa de ésta y con ella su fuerza derogatoria que, en definitiva, no es más que una de las manifestaciones de la fuerza normativa, por lo que es claro que sigue desplegando efectos la norma anterior, y ya sin la limitación temporal del momento de entrada en vigor de la norma nueva, pues aquélla ha sido declarada nula con efectos «ex tunc». Aplicando tal doctrina al caso que se examina resulta que mantener la inexistencia del Real Decreto 1373/1979, como pretende la parte recurrente, supondría reconocer, todavía, eficacia derogatoria al Real Decreto 2647/1985, cuando éste y así se ha declarado por este Tribunal en las sentencias que se nos invocan fue declarado nulo de pleno derecho con retroacción de actuaciones. Como ello no es posible, el motivo debe ser desestimado.

Se afirma la infracción del artículo 6.4 del RD 3307/1977, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el RD 1373/1979, de 8 de junio, como tercer motivo de casación. Y ello porque la sentencia de instancia sigue el razonamiento de la de este Tribunal de 14 de octubre de 1991 de la que la parte disiente, ya que a su entender, el referido precepto excluye del confuso y complejo procedimiento que en él se fija cualquier actuación de la Secretaria General de la Seguridad Social.

Para rechazar el motivo basta con recordar que el artículo 13.1.5 del Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, atribuye a la Secretaria General para la Seguridad Social la tutela y control de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y por ello la competencia -aunque no para auditar- sí para dictar la resolución que pone fin a un expediente de auditoría, confirmando la doctrina de la citada Sentencia de 14 de octubre de 1991. Este criterio se reitera en la Sentencia de esta Sección de 9 de mayo de 1995 y en el mismo sentido las de 15 de noviembre de 1995 y 11 de enero y 14 y 27 de octubre de 1996 y 13 de mayo de 1997.

Se invoca infracción de los artículos 6.2 y 6.3 del RD 3307/1977, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el RD 1373/1979, de 8 de junio y 50.3 del RD 820/1980, de 14 de abril (motivo 4 del recurso), porque la auditoria a que se contrae la resolución dictada por la Secretaría General de la Seguridad Social de 27 de julio de 1990 fue decretada por la Intervención General de la Seguridad Social y no por la Intervención General de la Administración del Estado, que es quien ostentaba la competencia de conformidad con dicha normativa.

El motivo expuesto tampoco puede ser acogido puesto que la propia resolución que se cita de 27 de julio de 1990 indica de forma expresa (resultando primero) que se ordenó la auditoria "previo acuerdo de la Intervención General de la Administración del Estado". Por consiguiente, el argumento aducido no puede servir siquiera teóricamente como motivo de crítica de la sentencia de instancia ya que se traduce en la negativa de un hecho afirmado en la resolución originariamente impugnada.

Se alude infracción de los artículos 47.1.c) LPA, y 105 c) y 24 CE porque la recurrente sólo tuvo ocasión de presentar sus alegaciones al Informe Provisional (9 de mayo 1989), después del cual se realizaron las actuaciones que se reseñan en el motivo quinto de casación, y transcurridos más de catorce meses desde la presentación de dicho escrito de alegaciones se le notificó la resolución de la Secretaría General de la Seguridad Social que no transcribe las mencionada actuaciones, ni el Informe definitivo, ni, en suma, los motivos por las que no fueron aceptadas ninguna de las alegaciones formuladas frente a dicho Informe Provisional.

Como ha tenido ocasión de señalar esta Sala, la audiencia del auditado prevista en el artículo 6º del Real Decreto 1373/1979 es suficiente, sin que pueda estimarse que exista indefensión ni infracción de las garantías reconocidas en los artículos que se invocan: 24 y 105 c) C.E. y 91 de la LPA, por el hecho de que la recurrente sólo haya formulado alegaciones y mostrado discrepancia tras el Informe Provisional. Máxime cuando el procedimiento del repetido artículo 6 del Real Decreto de 1979 se ha respetado en el presente caso. Por otra parte, es patente que dicho procedimiento tiene el alcance -específico de una auditoría- que marca el apartado 1 del repetido artículo 6º que no se ha desbordado en el caso y que, indudablemente, carece de todo carácter sancionador. En el mismo sentido las sentencias de esta Sección de 14 de octubre de 1996 y 7 de marzo de 1997. Todo ello con independencia de que la recurrente no señala, como debiera, para dotar de trascendencia al supuesto incumplimiento formal denunciado, las alegaciones que no ha podido hacer valer por la tramitación del procedimiento seguido.

Se considera infringido el artículo 25 CE afirmando el carácter sancionador de las actuaciones seguidas, y para ello se señala, como sexto motivo, que si la Inspección de Trabajo y Seguridad Social comprueba presuntas infracciones [como consecuencia de la auditoria] levantará acta de infracción y propondrá sanción de conformidad con el artículo 21.6 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones del Orden Social. Y, en definitiva, la obligación impuesta (cancelación de 3.235.075 pts) no constituye un mero apunte contable sino una verdadera sanción. Sobre la base de la misma premisa, el aludido carácter sancionador, se sustenta también el séptimo motivo de casación consistente en infracción de la jurisprudencia sobre el plazo de prescripción de las infracciones, al que ha considerado aplicable el de dos meses.

Sin embargo, ambos motivos han de ser rechazados porque no puede acogerse la premisa de que parte. Como ya dijo esta Sala en sus sentencias de 27 de octubre de 1996 y 21 de septiembre de 1998, entre otras, la orden de que se modifiquen determinadas partidas o determinados asientos contables puede interpretarse que tiene un carácter negativo y reformatorio en cuanto implica que no se había llevado la contabilidad de acuerdo con el ordenamiento vigente. Pero por más que el recurrente entienda que ello constituye una sanción administrativa, lo cierto es que no puede considerarse en derecho como un acto administrativo sancionador, por lo que al no serle aplicables las garantías de que se rodean estos actos, es claro que la Sentencia impugnada no ha contravenido el artículo 25 del texto constitucional ni la jurisprudencia sobre el plazo de prescripción aplicable.

Por último, el recurso se fundamenta en contravención de los artículos 24.1 CE y 359 LEC porque no puede ser causa de que queden sin enjuiciar cuestiones jurídicas la ausencia de informe pericial a que alude la sentencia impugnada.

Esta alegación tampoco puede prosperar, ya que la sentencia apelada es congruente con las peticiones recogidas por la Mutua recurrente en el suplico de su escrito de demanda.

Como señala la Sentencia de este Tribunal Supremo, de 22 de octubre de 1994, el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo -partes- y objetivo -petitum- y causa de pedir. La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). "Petición" y "causa", ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial.

En el caso examinado es obvio que ninguna incongruencia se ha producido, existiendo una correlación entre lo instado en la demanda y lo resuelto en la sentencia recurrida, por lo que procede desestimar esta alegación formulada por la parte recurrente.

En cualquier caso, parece oportuno recordar que es doctrina de esta Sala (SSTS de 14 de octubre de 1991y 3 de mayo de 1995, entre otras) que la disparidad en materia de asientos contables precisa de una prueba pericial de contraste que sustente la crítica y revisión que se intenta. Teniendo la Administración, como se ha razonado, la potestad de auditar recaía sobre la Mutua auditada la carga de desvirtuar la corrección contable del juicio técnico de los asientos de ajuste y reclasificación propuestos en la auditoría.

Al no estimarse procedente ninguno de los motivos articulados no ha lugar al recurso de casación, siendo obligada la imposición de las costas por imperativo de la LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS

Que, con rechazo de la causa de inadmisión propuesta por el Abogado del Estado y de todos los motivos de casación, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora doña Ana Prieto Lara-Barahona, en nombre y representación de "Castilla", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, núm. 158 contra la sentencia, de fecha 28 de octubre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 258/91. E imponemos expresamente a dicha recurrente las costas del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.