STS 449/2004, 3 de Junio de 2004

Ante el Juzgado de Primera Instancia número Tres de Huelva, fueron vistos los autos de juicio ordinario de menor cuantía número 356/98, a instancia de D. Luis Carlos, representado por el Procurador D. Domingo Ruiz Ruiz, contra el Estado Ministerio de Obras Públicas y Transportes, hoy Medio Ambiente (Jefatura Provincial de Costas en Huelva), sobre reconocimiento de derechos de propiedad frente al Estado.

1. - Por la representación de la parte actora, se formuló demanda en base a los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, para terminar suplicando en su día se dicte sentencia por la que: A) Se declare que mi mandante, era propietario con justo título de la finca descrita en el hecho primero de la demanda antes de la aprobación del deslinde del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 15-7-1991, así como en el momento de la aprobación de la Ley de Costas de 28-7-1988.- B) Que se declare que el expediente de deslinde y acto aprobatorio del mismo conforme a la Orden Ministerial de 15-7-1991, no le era de aplicación la Ley de Costas de 28-7-1988 por cuanto que dichos terrenos no tenían la consideración de playa, habiendo sido antes bien de montes y hoy día suelo urbano, no reuniendo el suelo de la finca de mi mandante los requisitos de los artº. 3 de la Ley de Costas, y en definitiva declarar que la finca de mi mandante no debe quedar incluida en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 15-7-1991.- C) Que se declare que mi mandante es propietario en pleno dominio en los momentos actuales de la finca urbana descrita en el hecho primero de la demanda, por haberla adquirido del Estado previa desafectación como bien de utilidad pública por Ley 67/67 de 22 de Julio, ordenando la cancelación de la anotación preventiva de dominio público a favor del Estado, o en su caso, de haberse producido la conversión de la anotación en inscripción, se ordene la cancelación de dicha inscripción, y simultáneamente se ordene de nuevo la inscripción de la finca a favor de mi mandante.- D) Subsidiariamente, y para el supuesto de que se denegase cualquiera de los pedimentos anteriores, se declare que el dominio o titularidad de mi representado sobre la finca objeto de este litigio, como consecuencia de la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo éste un dominio degradado, y conservando mi mandante el derecho de ocupar la finca objeto de este litigio mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, durante un período de 60 años, es decir, por 30 años prorrogables por otros 30, respetando sus usos y aprovechamiento, o alternativamente, y siempre a elección de mi mandante a que se le indemnice por el Estado en las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia por el valor de su propiedad y a tenor de los términos de la vigente Ley de Expropiación Forzosa para la fijación del justiprecio".

2. - Admitida la demanda y emplazada la demandada, se personó en autos el Abogado del Estado, en la representación que por ministerio de la ley ostenta, quien contestó a la demanda, oponiendo los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, para terminar suplicando en su día se dicte sentencia por la que: "... con inadmisión, o en otro caso, desestimación de aquella, absuelva a la Administración demandada, todo ello con imposición a la actora de las costas del procedimiento".

3. - El Ilmo. Sr. Magistrado-Juez de Primera Instancia, dictó sentencia en fecha treinta de abril de mil novecientos noventa y siete, cuyo fallo es el siguiente: "Que estimando parcialmente la demanda formulada por el Procurador de los Tribunales Don Domingo Ruiz Ruiz en nombre y representación de Don Luis Carlos, debo declarar y declaro que Don Luis Miguel y Doña Ángeles padres de aquél y de quienes el mismo trae causa, fueron propietarios en pleno dominio de la parcela nº NUM000 de la zona D, NUM001 situada en término de Moguer y al sitio denominado "DIRECCION000" que constituye la registral NUM002, así como de una participación indivisa de cuatrocientas noventa milésimas por ciento de un resto de las fincas registrales NUM003 y NUM004, todas ellas del Registro de la propiedad de Moguer desde el día 3 de febrero de 1.971 hasta el día que entró en vigor la Constitución Española, período durante el cual tuvieron la condición de terceros hipotecarios de buena fe, debiendo desestimar y desestimando el resto de pretensiones ejercitadas por la parte demandada y absolviendo de las mismas a la parte demandada y todo ello sin hacer expresa imposición sobre las costas causadas".

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Huelva, dictó sentencia en fecha veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "ESTIMAR esencialmente el recurso interpuesto por el demandante D. Luis Carlos, contra la sentencia dictada en el asunto a que se refiere el rollo de Sala por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 3 de HUELVA en 30 de abril de 1.997 y REVOCAR la sentencia apelada, estimar parcialmente la demanda y redactar el Fallo en el siguiente sentido:- A) Sustituir la frase del Fallo "Don Luis Miguel y Doña Ángeles, padres de aquel y de quienes el mismo trae causa, fueron propietarios en pleno dominio.... hasta el día que entró en vigor la Constitución Española" por "el actor era propietarios de pleno dominio... antes de la aprobación del deslinde de la zona de dominio público marítimo-terrestre por Orden de 15 de julio de 1.991".- B) Añadir que el actor reúne los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas.- Se mantiene la parte dispositiva de la sentencia en lo no afectado por la expresada modificación y no se pronuncia expresa condena a las costas del recurso".

1.- El Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de D. Luis Carlos, interpuso recurso de casación con apoyo en los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del arº 1692 de la L.E.C., al apreciarse infracción por no aplicación de los artsº 348 y 349 del C.c., en relación con el Artº 609 del mismo cuerpo legal, y el Artº 33 de la Constitución española. SEGUNDO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artº 1692 de la L.E.C. al apreciarse infracción de jurisprudencia dictada por ese Alto Tribunal, y en concreto invocamos las sentencias de esa Sala de fecha 20-1- 1993 y 10-6-1996, repertorio 7.805. TERCERO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del Artº 1692 de la L.E.C. al apreciarse violación por la no aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas 22/1988 de 28 de Julio, en relación con la Transitoria Novena del Reglamento de la misma, Ley aprobada por R.D. 1471/1989 de 1 de Diciembre. CUARTO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del Artº 1692 de la L.E.C., al apreciarse infracción de los principios y derechos contenidos en el apartado 3, del Artº 9 de la Constitución española de 1978.

2. - Admitido el recurso y evacuado el traslado, el Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, presentó escrito de impugnación al mismo.

3. - No teniendo solicitada por todas las partes personadas la celebración de vista pública, se señaló para votación y fallo el día 14 de Mayo del año en curso, en que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. ANTONIO ROMERO LORENZO

D. Luis Carlos formuló demanda contra el Estado, Ministerio de Obras Públicas y Transporte, interesando se declarase que era propietario con justo título de la finca que describía, con anterioridad a la aprobación del deslinde realizado por el Ministerio de Obras Públicas el 15 de julio de 1991 y al momento de la aprobación de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988; así como que a dicha parcela, que fuera adquirida al Estado previa desafectación como bien de utilidad pública por Ley 67/67 de 22 de julio, no le era aplicado el acto aprobatorio del deslinde ni la mencionada Ley de Costas, por cuanto los terrenos no tenían la consideración de playa, habiendo sido antes montes y en la actualidad suelo urbano. Subsidiariamente, para el caso de que se denegasen los pedimentos anteriores, que se declarase que el dominio o titularidad del actor sobre la finca y su edificación se ha convertido en dominio público a favor del Estado, como consecuencia de la aprobación del deslinde, si bien conservando aquel el derecho a ocupar dichos bienes mediante concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno por 30 años, prorrogables por otros 30; o, alternativamente, que debía indemnizársele por el Estado en la cantidad que se determine en ejecución de sentencia, a tenor de lo establecido por la Ley de Expropiación Forzosa.

El Juzgado de Primera Instancia acogió parcialmente la demanda, declarando que los padres del actor fueron propietarios en pleno dominio de la finca de autos desde el día 3 de febrero de 1971 hasta la entrada en vigor de la Constitución Española y desestimando el resto de las peticiones deducidas, sin hacer declaración en cuanto a costas.

En grado de apelación la Audiencia Provincial estimó esencialmente el recurso del actor, declarando que el mismo era propietario en pleno dominio de la finca en litigio con anterioridad a la aprobación del deslinde de la zona de dominio público marítimo-terrestre por orden de 15 de julio de 1991, añadiendo que el Sr. Luis Carlos reunía los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas. No se hizo declaración respecto a las costas del recurso.

El demandante ha interpuesto el presente recurso de casación a través de cuatro motivos, todos ellos, con fundamento en el apartado 4º del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

El primero de los motivos cita como infringidos por no aplicación los artículos 348 y 349, en relación con el artículo 609, todos ellos del Código Civil y artículo 33 de la Constitución, señalando que la finca objeto de controversia estaba destinada a vivienda y había sido adquirida por el padre del recurrente al Patrimonio Forestal del Estado en el año 1971, hallándose inscrita en el Registro de la Propiedad y siendo poseída desde esa fecha pública y pacíficamente. Por tanto, se afirma que en la actualidad es un predio de propiedad privada, del que no puede ser desposeído su titular sino mediante causa de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización.

Añade que la compensación a que se refiere la Disposición Transitoria 1ª de la Ley de Costas constituye un precio vil, pues la concesión temporal del uso de la finca no es transmisible.

Concluye que probado el derecho de propiedad del recurrente, ha de ser declarado el mismo sin limitaciones.

Para decidir acerca de las cuestiones que se plantean, en este motivo ha de tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional en sentencia de 4 de julio de 1991 ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de las mismas, pudiendo resumirse en la siguiente forma su doctrina.

1. El artículo 33.2 de la Constitución ha atribuido al legislador la delimitación del contenido del derecho de propiedad, de acuerdo con su función social, pudiendo aquel establecer regulaciones diferentes, atendiendo a la naturaleza de los bienes y a las características de los mismos.

2. Los términos categóricos en que se expresa el precepto mencionado obligan a entender que desde la promulgación de la Constitución todos los espacios en el mismo enumerados se integran en el dominio público del Estado, aunque se encomiende al legislador -como se ha dicho- el establecimiento de su régimen jurídico y se deje en manos de la Administración la ulterior delimitación de sus confines.

3. Por ello, la eliminación de titularidades privadas respecto a terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no es una actuación arbitraria o carente de justificación, sino que es la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución.

4. El apartado 1 de la Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas al otorgar a los titulares de espacios de playa que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de dicha norma, una concesión por 30 años, prorrogables por otros tantos, durante los cuales podrán continuar los usos y aprovechamientos existentes, sin abonar canon alguno, supone la transformación de un derecho dominical en concesión, lo que constituye una especial forma de expropiación por razones de utilidad pública en la que la indemnización consiste en el valor económico que represente dicha concesión que ha de entenderse equivale al derecho de que se priva a los afectados.

5. El apartado 3 de la misma Disposición Transitoria (que dispone que en los supuestos de tramos de costa en que el dominio público marítimo-terrestre no se hallare deslindado o lo estuviere solo parcialmente a la entrada en vigor de la Ley, se procedería a la práctica del correspondiente deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos prevenidos en el artículo 13) ha de ser objeto de una interpretación sistemática, merced a la cual también en los casos mencionados la privación de derechos deberá ser indemnizada en términos análogos a los previstos en los dos apartados anteriores de la citada Disposición.

6. En cuanto a los derechos que recaen sobre terrenos que antes de 1988 eran de dominio privado y que al efectuarse el deslinde que la Ley prevé se incorporan al dominio público, existe una laguna legal que ha sido completada por las Disposiciones Transitorias tercera, apartado 4, y cuarta del Reglamento de 1 de diciembre de 1989, que disponen que estas situaciones recibirán el mismo tratamiento que las contempladas en el apartado 4 de la Disposición Transitoria 1ª de la Ley.

De cuanto acaba de exponerse resulta que el dominio que ostentaba el recurrente sobre la finca objeto de su demanda no impide que pueda ser privado del mismo en virtud de una expropiación por causa de utilidad pública, pues esta está prevista en la Constitución, y existe la procedente indemnización, que en este caso consiste en el valor de la concesión temporal del uso y aprovechamiento.

Procede, por ello, desestimar el motivo del recurso objeto de consideración.

En el segundo motivo se denuncia la infracción de la Jurisprudencia establecida por las sentencias de esta Sala de 20 de enero de 1993 y 10 de junio de 1996 según las cuales han de ser respetados los derechos adquiridos sobre fincas enclavadas en la zona marítimo-terrestre con anterioridad a la promulgación de la Constitución.

Aparte de que las mencionadas resoluciones se referían a supuestos sustancialmente distintos del que es objeto del presente litigio, ha de tenerse en cuenta que en sentencias de 8 de junio de 1999, 18 de julio y 17 de diciembre de 2001, 7 de mayo de 2002 y 16 de julio de 2003 se ha establecido la doctrina consolidada de que el acto administrativo de aprobación del deslinde determinando los terrenos de dominio público marítimo-terrestre, atribuye a los mismos -de acuerdo con el artículo 7 de la Ley de Costas y el artículo 132-1 de la Constitución- los caracteres de inalienables, imprescriptibles e inembargables, careciendo de todo valor obstativo las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos registrales, pues no pueden existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público mencionado.

El motivo, por tanto, ha de ser rechazado.

En el tercer motivo se dice infringida, por no aplicación, la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas que en relación con la Transitoria 9ª del Reglamento de la misma Ley, solamente somete a los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de dicha norma a una servidumbre de protección de veinte metros de anchura, manteniendo el aprovechamiento urbanístico que tengan atribuido. Se señala que no se ha tenido en cuenta que la finca del recurrente está emplazada en suelo urbano de uso residencial, con acceso rodado pavimentado, abastecimiento de agua, alcantarillado y suministro de energía eléctrica.

Ha de observarse, respecto a esta argumentación, que las Disposiciones Transitorias de la Ley y del Reglamento que se mencionan, se refieren al Título II de la Ley de Costas, en el cual no se definen los bienes de dominio público marítimo-terrestre (materia a la que está dedicado el Titulo Primero) sino que se imponen ciertas limitaciones a la propiedad de los terrenos que no forman parte íntegramente de dicho dominio público, siendo únicamente colindantes o contiguos al mismo, así como determinadas servidumbres sobre ellos, continuando dichos predios siendo propiedad de sus antiguos titulares. Las normas transitorias que se citan en el motivo tienen por finalidad establecer las características especiales que presentarán tales servidumbres y limitaciones cuando los mencionados terrenos estén clasificados como suelo urbano.

El caso de las playas es distinto pues las mismas, como ya se ha dicho, estén clasificadas o no como suelo urbano, se integran en el dominio público compensándose a sus antiguos titulares, por la expropiación a que se ven sometidos, con la especial indemnización que la concesión ya mencionada significa, y que según el Tribunal Constitucional, equivale al derecho de que se les priva.

En atención a lo razonado el motivo debe ser igualmente desestimado.

En el último motivo se denuncia la infracción del artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza los principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, desfavorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Se señala que según la normativa anterior a la Ley de Costas los terrenos de litigio eran de propiedad particular, habiéndose consolidado sobre los mismos un derecho de dominio, en virtud de la adquisición que el padre del recurrente realizó en 1971 a medio de compraventa al propio Estado a quien anteriormente pertenecían, previa desafectación de dichos terrenos y autorización al Ministerio de Agricultura para su enajenación.

Se añade que la propia Administración ha venido percibiendo impuestos, concediendo licencias de obras y clasificando como suelo urbano la zona donde la finca se enclava.

Sin embargo, se concluye, la sentencia que se impugna elimina toda idea de seguridad jurídica y desconoce los derechos declarados por el precepto que se dice infringido.

El motivo ha de ser asimismo rechazado pues, como ya se dijo, la Ley de Costas al eliminar titularidades privadas en los terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no ha hecho sino poner en práctica una decisión expropiatoria ya adoptada por la Constitución en atención a una razón de utilidad pública que no puede ser puesta en duda, compensándose a los titulares anteriores en la forma ya indicada.

Siempre que se aprueba una expropiación forzosa se produce una limitación o restricción de derechos individuales, alterándose en cierta medida la seguridad jurídica y las expectativas de los afectados, que se ven privados de determinados bienes o derechos en atención a la utilidad o al interés social de una determinada actuación que se considera necesaria desarrollar.

Se ha ejercido, pues, una facultad de la Administración que según la constitución puede ser utilizada en atención a fines relevantes y mediante la correspondiente indemnización. En consecuencia, aunque ello de lugar a la alteración de situaciones jurídicas preexistentes y prive a ciertos ciudadanos de derechos legítimos, ha de afirmarse que no vulnera los principios que proclama el precepto que se dice infringido.

A tenor de lo prevenido en el artículo 1715.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil debe ser condenado el recurrente al pago de las costas causadas y a la pérdida del depósito constituido.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español