STS, 16 de Noviembre de 2005
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2005:8156 |
| Número de Recurso | 78/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ARAGÓN, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Teruel, de fecha 28 de julio de 2004 , sobre sanción por daños al medio ambiente.
En el Procedimiento Abreviado número 56/2004, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Teruel, con fecha 28 de julio de 2004, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: ESTIMAR ÍNTEGRAMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Pilar Cortel Vicente, que actúa en nombre y representación de Don Íñigo, contra la Orden del Consejero de Medio Ambiente de 16 de febrero de 2004 por la que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director del Servicio Provincial de Medio Ambiente de Teruel, fechada el día 28 de octubre de 2003 debiendo de anular las mismas por infringir el ordenamiento jurídico en los términos indicados en los fundamentos anteriores. Sin condena en costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación en interés de Ley la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ARAGÓN, formalizándolo mediante escrito en el que suplica a la Sala que "...dicte en su día Sentencia estimatoria de este Recurso de Casación en Interés de Ley fijando en el Fallo la doctrina legal profuturo sobre el alcance del ejercicio de la Potestad Sancionadora en materia de la Ley 4/1.989 , declarando, con carácter general, que al amparo del artículo 37.2 del mismo cuerpo legal no es necesaria la imposición de una sanción administrativa para la exigencia al infractor del resarcimiento de daños y perjuicios causados y la restauración del medio natural alterado cuando se ejercite la Potestad Sancionadora por una Comunidad Autónoma que no haya desarrollado normativamente el artículo 39 de la LCEN , con los pronunciamientos legales inherentes".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, evacuó el traslado conferido, al amparo del artículo 100.5 de la Ley de la Jurisdicción , mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que admita el recurso interpuesto "...cuyos razonados fundamentos también hacemos nuestros, a fin de que se fije en el fallo la doctrina legal, por ser la de la sentencia recurrida, errónea y gravemente dañosa para el interés general".
Dada audiencia del recurso al Ministerio Fiscal, por el mismo se manifiesta que corresponde la estimación del recurso de casación en interés de ley postulado estableciéndose como doctrina legal la solicitada.
Mediante Providencia de fecha 10 de octubre de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 2 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
El Gobierno de Aragón interpone este recurso de casación en interés de la ley para enjuiciar la correcta interpretación y aplicación del artículo 37.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN ), que fue determinante del fallo al que llegó la sentencia número 78/2004, de 28 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Teruel .
Dicha sentencia anuló la orden del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Aragón de fecha 16 de febrero de 2004 y la resolución del Director del Servicio Provincial de Medio Ambiente de Teruel de fecha 28 de octubre de 2003, que era la que aquella orden había confirmado al desestimar el recurso de alzada. En esas resoluciones administrativas se consideró que determinada conducta estaba tipificada en las previsiones décima y duodécima del artículo 38 de la LCEN , por lo que se impuso a su autor una multa de 1.744,05 euros, la obligación de indemnizar con una cantidad igual por los daños y perjuicios ocasionados al medio ambiente y, como medida para la restauración de éste, la de cesar toda actividad sobre la superficie objeto de la denuncia y acotarse al pastoreo durante al menos 10 años, tiempo estimado que tardaría la vegetación natural de la zona en volver a colonizar la superficie labrada. Ni que decir tiene que la multa se impuso en aplicación de lo dispuesto en el artículo 39.1 de la LCEN , una vez que la infracción se calificó como menos grave; y que las obligaciones de indemnizar y de restaurar se impusieron en aplicación de lo dispuesto en el artículo 37.2 de la LCEN .
Esa anulación en su totalidad de dichas resoluciones administrativas descansa en un hilo argumental que aquí exponemos a continuación en síntesis; trascribiendo en cursiva y al final el fundamento de derecho sexto de aquella sentencia, cuyos razonamientos son, en suma y en la medida en que han determinado aquel fallo anulatorio in totu, los considerados erróneos y gravemente dañosos para el interés general:
Comienza afirmando la sentencia impugnada que el principio de legalidad en materia sancionadora, consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución , se cumple en lo que afecta a la tipificación de la infracción, dado que las previsiones décima y duodécima del artículo 38 de la LCEN , completadas por la remisión a las normas que exigen la correspondiente autorización, definen con cierta precisión la tipificación de las conductas sancionables, cumpliéndose, así, aquel principio, al igual que el de seguridad jurídica y el de taxatividad en la definición legal de las infracciones. En apoyo de tal afirmación cita la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 1 de marzo de 1999, dictada en el recurso de casación 3498/1993. Entiende, por el contrario, que aquel principio de legalidad no se cumple en lo que hace a la correcta predeterminación normativa de la sanción. Se basa para ello, sobre todo, en lo razonado en dos sentencias del Tribunal Constitucional: una, la número 102/1995, de 26 de junio, en cuyo fundamento jurídico 32 , con referencia a las sanciones previstas en el artículo 39.1 de la LCEN y, en concreto, a la calificación que en él se hace de las infracciones en leves, menos graves, graves y muy graves y a su correlativa escala cuantitativa de las multas, se lee que dicha "clasificación genérica, con la simétrica escala cuantitativa para las multas están necesitadas por sí mismas de un desarrollo legislativo a cargo de las Comunidades Autónomas"; y otra, la número 100/2003, de 2 de junio, cuyos razonamientos, en los que se detiene con más detalle la sentencia impugnada, no es necesario repetir aquí, bastando con recordar algunos párrafos del fundamento jurídico séptimo y último de dicha sentencia constitucional, en los que, con referencia al citado artículo 39.1 y a los efectos de evitar su tacha de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 25.1 de la Constitución , se lee: "el precepto legal que nos ocupa remite a un momento posterior la concreta calificación de las infracciones. Ahora bien, esa remisión no necesariamente ha de entenderse hecha al momento de aplicación del mismo, sino que requiere la intermediación de una norma tipificante posterior, en la que se proceda a una precisa determinación de la correspondencia entre infracciones y sanciones"; y, "de la lectura del artículo 39.1 LCEN se deduce que la función de calificación de las infracciones se difiere a un posterior desarrollo normativo, sin el cual no es posible proceder a una aplicación directa e inmediata de la Ley, cuyo carácter incompleto en este punto ya ha sido señalado".
Acto seguido, afirma la sentencia impugnada que en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón no se conoce que el artículo 39 de la LCEN haya sido objeto de desarrollo y aplicación normativa, de suerte que las resoluciones administrativas lo aplican directamente para calificar la infracción cometida como menos grave y sancionar la misma con la multa correspondiente dentro de los límites mínimo y máximo señalados en el propio artículo. Al hacerlo así, han infringido el artículo 25.1 de la Constitución .
Y ya, en el fundamento de derecho sexto de la sentencia impugnada se lee lo siguiente:
"La imposibilidad de sancionar aplicando el artículo 39.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , lleva consigo, también, la imposibilidad de exigir daños y perjuicios al demandante y la adopción de medidas tendentes a restaurar el medio natural alterado por lo que las resoluciones impugnadas en este apartado también se anulan.
El artículo 37.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , señala que sin perjuicio de las sanciones administrativas que en cada caso procedan, el infractor deberá de reparar el daño causado. La reparación tendrá como objeto lograr, en la medida de lo posible, la restauración del medio natural al ser y estado previos al hecho de producirse la agresión.
De la redacción de este precepto se deduce con claridad que la acción de reparación se impone al "infractor", el cual será responsable último del abono de todos los daños y perjuicios ocasionados.
Para que exista jurídicamente un "infractor" se requiere que exista una resolución que declare la existencia de una conducta tipificada como infractora, y que sea sancionada por la Administración, y únicamente cuando se produzca esta sanción y se declare la existencia de una persona responsable de la misma a la que se impute como infractor es cuando existirá la posibilidad legal de imponerle la obligación de reparar el daño ocasionado y restaurar el medio natural alterado.
Al no existir, en el caso que se enjuicia, infractor como consecuencia de haberse anulado la sanción impuesta tampoco puede exigirse al demandante la obligación de indemnizar los daños y perjuicios cuantificados en la resolución recurrida ni adoptar las medidas de protección temporalmente previstas en la misma".
Considerar que la posibilidad jurídica de imponer la sanción pecuniaria prevista en el artículo 39.1 de la LCEN constituye un presupuesto necesario para la existencia jurídica del infractor y para gravar a éste con las obligaciones de indemnizar los daños y perjuicios causados y de restaurar el medio natural agredido previstas en el artículo 37.2 de dicha Ley , constituye una consideración errónea y gravemente dañosa para el interés general. Esto último, por razón de la titularidad colectiva -de todos, dice el artículo 45.1 de la Constitución - del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y por el riesgo (ya materializado, pues la misma sentencia impugnada cita otros tres recursos contencioso-administrativos en que se llegó a igual pronunciamiento) de que esa doctrina errónea se reitere en tanto no se produzca el desarrollo normativo al que aluden aquellas sentencias del Tribunal Constitucional, sin el cual no es posible para las Comunidades Autónomas proceder en el ejercicio de su potestad sancionadora a la aplicación directa e inmediata de aquel artículo 39.1 .
Decimos que es una consideración errónea por un conjunto de razones que, por su ausencia de complejidad y por su evidencia en un caso como el de autos, pueden sintetizarse en los siguientes términos:
-
de entrada, porque en tanto en cuanto la LCEN tipifique correctamente como constitutivas de infracción determinadas conductas, su autor o autores pueden, lógica y jurídicamente, ser considerados como infractores, ostentando así la posición o cualidad jurídica a la que el artículo 37.2 de la LCEN liga los deberes de reparar e indemnizar.
-
porque la interpretación de ese artículo 37.2 de la LCEN no conduce, ni por su dicción literal, ni por su espíritu y finalidad, a entender que la imposición de tales deberes exija como presupuesto necesario la posibilidad cierta de imponer aquella sanción pecuniaria.
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porque los repetidos deberes no constituyen una sanción en sentido estricto, complementaria o añadida a la sanción pecuniaria. Ésta, sí es una consecuencia jurídica de naturaleza represiva, retributiva o de castigo; sí es una consecuencia jurídica de naturaleza sancionadora, en la que se ejercita y manifiesta el ius puniendi del Estado. La naturaleza jurídica de aquéllos es, en cambio, meramente reparadora del daño causado, encontrando en éste y no en la nota de la represión o castigo, ni en el ejercicio del ius puniendi, su causa o razón de ser. Esta distinción, esta separación conceptual y de naturaleza jurídica entre las sanciones en sentido estricto y los deberes de reparar el daño causado al medio ambiente, está ya explícita en el mismo artículo 45.3 de la Constitución ; lo está también en el inciso inicial de aquel artículo 37.2 de la LCEN ; y lo está, en fin, en la sentencia misma del Tribunal Constitucional número 100/2003 en la que se basó la sentencia impugnada, tal y como resulta de la sola lectura de los párrafos tercero y cuarto de su fundamento jurídico segundo y de la de su fundamento jurídico quinto. Y
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en fin, porque la pervivencia a cargo del infractor del deber de reparación del daño o perjuicio causado en supuestos en los que no cabe imponerle una sanción en sentido estricto, es la que como regla está presente en una consolidada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que son muestra las sentencias de 21 y 22 de febrero de 2000 y 24 de junio de 2002, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 1471/1995, 4226/1996 y 3875/1996 . Aunque referentes a ámbitos materiales distintos del que ahora nos ocupa, la razón de decidir de dichas sentencias es perfectamente trasladable al supuesto enjuiciado.
Procede, pues, estimar este recurso de casación, fijando la doctrina legal que en él se solicita.
No procede hacer una especial imposición de las costas causadas en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
ESTIMAMOS el recurso de casación en interés de la ley interpuesto por la representación procesal del Gobierno de Aragón contra la sentencia número 76/2004, de 28 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Teruel en el procedimiento abreviado número 56/2004 . Y, en consecuencia, respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, debemos fijar la siguiente doctrina legal: En general, y también cuando se ejercite la potestad sancionadora por una Comunidad Autónoma que no haya desarrollado normativamente el artículo 39.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, la imposición de la sanción pecuniaria prevista en dicho artículo no es requisito ni presupuesto necesario para poder exigir al infractor los deberes de abonar los daños y perjuicios ocasionados y de restaurar el medio natural agredido que se prevén en el artículo 37.2 de dicha Ley .
No hacemos especial imposición de las costas causadas en este recurso de casación.
Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado, tal y como ordena el artículo 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , a los efectos en él previstos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.
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