STS, 18 de Enero de 2006

"R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso- administrativo número 3215/1998 contra la resolución del Conseller de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana de 16 de septiembre de 1998 confirmatoria de la del Director General de Industria y Energía de 27 de abril de 1998 que resolvió:

"Desestimar la solicitud formulada por D. José Ruiz Quiñonero, en representación de la empresa R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A. para la autorización del prototipo de cuadros de centralización de contadores eléctricos, en el ámbito de aplicación de la Norma Técnica para instalaciones de enlace en edificios destinados preferentemente a viviendas autorizada mediante Orden de 25.07.89 de la Consellería de Industria, Comercio y Turismo".

En su escrito de demanda, de 22 de septiembre de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que lo estime, anule las resoluciones recurridas y reconozca el derecho de R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A. a que se le homologue o autorice por la Generalitat Valenciana el cuadro para centralización de contadores eléctricos a que se refiere su solicitud de 27.03.97, registrada de entrada, en la misma fecha, con el nº 5384, en el Registro General de la expresada Consejería". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

La Letrada de la Generalidad Valenciana contestó a la demanda por escrito de 2 de noviembre de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que con desestimación de la misma se declare ajustada a Derecho las resoluciones impugnadas y se absuelva a la Administración de la Generalidad Valenciana de la presente demanda".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 4 de noviembre de 2002 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A. contra la Resolución del Conseller de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana de fecha 16 de septiembre de 1998, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Director General de Industria y Energía de dicha Consellería de 27 de abril de 1998, en virtud de la cual se denegó la solicitud de autorización del prototipo del cuadro de centralización de contadores eléctricos; sin hacer expresa condena de las costas procesales".

Con fecha 7 de marzo de 2003 "R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1374/2003 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

"al amparo del art. 88.1.c) LJ . Incongruencia omisiva".

"al amparo del art. 88.1.d) LJ , en cuanto la sentencia infringe las normas del ordenamiento jurídico estatal y la jurisprudencia aplicables".

La Generalidad Valenciana presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación y la confirmación íntegra de la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 11 de octubre de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de enero de 2006, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 4 de noviembre de 2002, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A." contra las resoluciones administrativas reseñadas en el primer antecedente de hechos, en cuya virtud la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana denegó la solicitud de la empresa actora sobre autorización del prototipo de cuadros de centralización de contadores eléctricos.

La Sala de instancia rechazó en el segundo fundamento de derecho de su sentencia los argumentos de la demanda con los que directamente se impugnaban las resoluciones administrativas. En el tercer fundamento jurídico, con la extensión a la que más tarde nos referiremos, rechazó asimismo la impugnación indirecta de la Orden de 25 de julio de 1989 de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se aprobó la norma técnica para las instalaciones de enlace en edificios destinados preferentemente a viviendas (NT-IEEV). Sentadas estas premisas, en el cuarto fundamento de derecho analizó el tribunal de instancia la adecuación del prototipo de cuadros de centralización de contadores a la citada Orden autonómica, análisis que le llevó finalmente -ante la falta de pruebas en contra que prevaleciesen sobre el informe técnico en que se había basado la Administración- a desestimar la demanda.

Frente a la sentencia se opone un primer motivo de casación, amparado en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , denunciando la incongruencia omisiva en que habría incurrido el tribunal de instancia al no dar respuesta a una de las alegaciones sustanciales de la demanda, de las relativas a la impugnación indirecta de la Orden de 25 de julio de 1989. Concretamente, sostiene la sociedad recurrente que dicho tribunal sólo se pronunció respecto de la ilegalidad de la disposición aplicada (el apartado 8.3 de la NT-IEEV) en cuanto a los dos primeros argumentos impugnatorios, basado el primero en la ausencia del "dictamen de convalidación de las Comunidades Europeas" (sic) y el segundo en la incompetencia de la Generalidad Valenciana en materia de industria y, en particular, de seguridad industrial, pero no sobre el tercero.

En este tercer argumento se impugnaba el contenido de la Orden (páginas 14 a 18 de la demanda) en los términos que sintetizó más tarde el escrito de conclusiones de la propia sociedad demandante:

"Al respecto, se decía que, aun admitiendo que las Comunidades Autónomas puedan dictar normas complementarias de las que emanan del Estado en las referidas materias, al hacerlo habrán de respetar 'la prohibición de todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia, en todo o en parte del mercado nacional', que se establece en el art. 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia , y en los preceptos de esta Ley que desarrollan dicha prohibición... con especial referencia a su art. 6, que prohíbe 'la explotación abusiva por una o varias empresas de su posición de dominio en todo o en parte del mercado nacional...'. A lo que se añadía que 'desde otra perspectiva, el establecimiento de exigencias como las que aquí se cuestionan sería contrario al principio de libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español, que recoge el art. 139.2 de la Constitución '."

La lectura del tercer fundamento jurídico de la sentencia pone de manifiesto que, en efecto, la Sala de instancia dejó de dar respuesta a una parte sustancial de la demanda. El contenido de dicho apartado de la sentencia fue el siguiente:

"[...] En segundo término, la parte demandante impugna, vía indirecta el Apartado 8.3 de la NT.IEEV, aprobada por la repetida Orden de 25 de julio de 1989, fundando la misma en la omisión del Dictamen de convalidación de la Comunidades Europeas y en la incompetencia de la Generalidad Valenciana para aprobar dicha Norma, en cuanto carece de competencia en materia de industria, la cual viene atribuida al Estado.

Respecto del primer motivo de impugnación, el Tribunal Supremo tiene declarado la improcedencia de invocar como fundamento del recurso indirecto las posibles infracciones de las normas de procedimiento en que se hubiese incurrido al elaborar la disposición ( SS 10 diciembre 1973, 23 octubre 1974, 5 abril y 24 septiembre 1975, 17 marzo 1987, 13 mayo 1988 y 18 junio 1992 entre otras). Así, la S 3 octubre 1988 dice que 'la impugnación indirecta por la vía del artículo 39.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa impide pronunciarse sobre la legalidad formal y en bloque de las normas mencionadas, que conlleva la necesidad de una declaración vedada por la vía del recurso indirecto'.

En cuanto a la alegada incompetencia, basada en la competencia estatal en materia de industria, debe advertirse que en el presente caso la impugnada Orden regula una serie de instalaciones eléctricas destinadas preferentemente a viviendas, materia de la exclusiva competencia autonómica ( artículo 31.9 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, por el que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana )."

Al limitar su respuesta a dichas dos cuestiones y prescindir del análisis de los argumentos de la demanda sobre el contenido material de la Orden de 25 de julio de 1989, su adecuación a los reglamentos estatales y la eventual infracción de las leyes asimismo estatales (argumentos que anteriormente hemos transcrito y que bien pueden calificarse de claves dentro del planteamiento procesal de la recurrente), el tribunal sentenciador incurrió en un quebrantamiento del deber de congruencia que determina la casación de su sentencia. Lo cual, a su vez, nos coloca en la situación de resolver lo que proceda con arreglo a los términos en que se planteó el debate en la instancia, conforme dispone el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional .

Comenzando el examen de las cuestiones suscitadas en la demanda por la supuesta ilegalidad de la Orden autonómica, indirectamente impugnada, hemos de afirmar que se dicta "en el ejercicio de las competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de instalaciones eléctricas atribuidas por el Real Decreto 1047/1984, de 11 de abril ", según se lee en su preámbulo. No puede afirmarse, pues, que el título legitimador de su aprobación sean las competencias de la Comunidad Valenciana en materia de vivienda (como afirma la sentencia, siguiendo en ello la contestación a la demanda) por más que, en efecto, su contenido incorpore ciertas especificaciones propias de la normativa relativa a viviendas, a las que después nos referiremos.

Centrado, pues, el problema de la competencia en lo que es propiamente industria (más en concreto, seguridad industrial) el mismo desarrollo argumental de la demanda, a través de las citas de las normas legales y la doctrina constitucional que contenía, llevaba a la conclusión de que la Administración autonómica disponía también en esta materia de ciertas competencias complementarias.

En efecto, el juego combinado de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , en relación con el artículo 51 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , a la luz de la jurisprudencia constitucional invocada (sentencia constitucional 313/1994 ), determinaba que correspondiera al Estado la facultad de dictar las normas técnicas y de seguridad sobre instalaciones eléctricas y a la Comunidad Autónoma la competencia para completar aquellas normas en su propio territorio (además de las facultades de ejecución de la normativa, aquí no discutidas). En términos generales, el artículo 12.5 de la Ley 21/1992 dispone que "los Reglamentos de Seguridad Industrial de ámbito estatal se aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, con competencia legislativa sobre industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio."

Particular significado tiene, a este respecto, el citado artículo 51 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico , que, al regular precisamente las "normas técnicas y de seguridad de las instalaciones eléctricas" dispone que las instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica, las destinadas a su recepción por los usuarios, los equipos de consumo, así como los elementos técnicos y materiales para las instalaciones eléctricas deberán ajustarse a las correspondientes normas técnicas de seguridad y calidad industriales, de conformidad a lo previsto en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , "sin perjuicio de lo previsto en la normativa autonómica correspondiente." Quiérese decir, pues, que en esta materia específica de instalaciones eléctricas el Legislador ha reconocido un cierto espacio normativo, complementario, dejado a la capacidad reguladora de las Comunidades Autónomas.

Dicha conclusión coincide, por lo demás, con la doctrina sentada en las sentencias constitucionales números 203/1992 y 243/1994 en las que, al dirimir la controversia competencial sobre la materia de industria y, dentro de ella, de seguridad industrial, se dijo que "[...]el Estado tiene atribuida la potestad normativa -podrá dictar normas «por razones de seguridad» industrial-, que sin embargo no excluyen la posibilidad de que la Comunidad Autónoma, que posea la competencia exclusiva en la materia de industria, «sin perjuicio de lo que determinen (esas) normas del Estado», pueda dictar también disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal".

Sentada esta premisa, lo que falta en la demanda -y, a fortiori, en el inexistente ramo de prueba, pues el tribunal de instancia denegó el recibimiento a prueba y la actora se aquietó ante ello- es un análisis detallado de la Norma Técnica valenciana que contraste su contenido con el de las normas técnicas y de seguridad de las instalaciones eléctricas aprobadas por la Administración estatal (por sí o en virtud de los específicos mecanismos de remisión a las aprobadas por entidades de normalización).

El análisis era tanto más necesario cuanto que la Orden autonómica de 6 de junio de 1989 afirma: a) que para la confección de la NT-IEEV "se han tenido presente todas y cada una de las especificaciones de los siguientes reglamentos:- Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión (Decreto 2413/ 1973 de 20 de septiembre ).- Orden 31-10-73, por la que se aprueban las Instrucciones Complementarias, denominadas Instrucciones MI BT.- Reglamento de Verificaciones Eléctricas y de Regularidad en el Suministro de Energía (Decreto 12 marzo de 1954) modificado parcialmente por los Reales Decretos 724/1979, de 2 de febrero, 1725/1984, de 18 de julio, y 1075/1986, de 2 de mayo .- Reglamento sobre Acometidas Eléctricas (Decreto 2949/1982 ); y b) que "se ha considerado asimismo- La Normalización Nacional (Normas UNE) Las Normas Tecnológicas de la Edificación (NTE) Las Normas Básicas de la Edificación (NBE) Las Recomendaciones UNESA (RU)."

La falta de un estudio detallado sobre la confrontación entre la Orden indirectamente impugnada y la normas estatales de las que decía traer causa nos impide, pues, asegurar con la certeza y el rigor exigible que aquella Orden contravenga éstas o se exceda en cuanto al margen de elaboración que las Leyes 21/1992 y 54/1997 , antes citadas, reconocían a la Comunidad Autónoma.

Esta conclusión hace que decaigan los argumentos de la demanda -reiterados en el recurso de casación- sobre la invalidez de la Orden (con más precisión, de su apartado 8.3, que es el único al que se imputa "ilegalidad" en el tercero de los fundamentos jurídicos de la demanda, tal como reitera de manera destacada el cuarto de ellos) por no "respetar el contenido de las normas que dicte el Estado". En efecto, si no se demuestra dicha premisa caen por su base las acusaciones de que la Orden impugnada es contraria tanto a la libre competencia como a la "libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio español".

En cuanto a la defensa de la libre competencia, sin negar la posibilidad de que determinados acuerdos empresariales, traducidos más tarde en recomendaciones colectivas, infrinjan la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (como recientemente hemos declarado en sentencia de 5 de abril de 2005 a propósito de una Recomendación UNESA relativa a transformadores eléctricos), no estamos en este caso ante prácticas concertadas ni tampoco ante normas particulares de una empresa distribuidora de energía eléctrica, sino ante la regulación general aprobada por la Administración autonómica una vez oídas las aportaciones de todas las partes con intereses en el sector, tal como refleja el preámbulo de la Orden.

Y en cuanto a la unidad de mercado y supuesta infracción de la "libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio español" insistimos en que el punto de partida para apreciarla sería la constatación de las precisas diferencias que pudieran existir entre la regulación autonómica y la estatal, que no han sido demostradas en lo que se refiere propiamente a la seguridad industrial.

Pueden, por lo demás, existir aspectos singulares en la Orden impugnada, concretamente en su artículo 8, que no afecten ya tanto al componente de seguridad industrial sino al de vivienda (no se olvide que la Orden se refiere a instalaciones de enlace en edificios destinados a vivienda) de cuya aplicación se siga la imposibilidad de que un determinado modelo sea admisible. Si, como en efecto ocurre, se exige por ejemplo que el emplazamiento de las cajas generales de protección de aquellos edificios se disponga "en lugar de libre y permanente acceso desde la vía pública" (apartado 8.1.3 de la Orden), quedarán excluidos para su uso en la Comunidad Valenciana los modelos que, aun cuando en sí mismos respeten las normas generales de seguridad industrial -y sean, por lo tanto, válidos para otros inmuebles-, requieran necesariamente su instalación fuera de aquellos lugares. El informe técnico en el que se basó la primitiva decisión desfavorable a la recurrente se refería, entre otros ocho incumplimientos, a este extremo.

Finalmente, en cuanto a la omisión de "la solicitud y obtención" de lo que la demanda denomina "dictamen de convalidación de las Comunidades Europeas", ni el recurso de casación contiene crítica de la sentencia de instancia en este punto ni en la demanda se citaba norma o disposición singular, bien de derecho interno o de derecho comunitario, que hubiera sido vulnerada.

La correlativa pretensión de la demanda hubiera requerido en este punto un análisis mínimo -que no se acomete en aquel escrito- de la eventual aplicación, en función del tiempo de la aprobación de las normas, o bien de la Directiva 83/189/CEE, de 28 de marzo, modificada por la Directiva 88/182/CEE, de 22 de marzo , que impone a los Estados miembros de la Comunidad el seguimiento de determinadas reglas de actuación en relación con las normas y reglamentaciones técnicas aplicables a los productos de fabricación industrial; o bien del (ya derogado) Real Decreto 568/1989, de 12 de mayo, modificado por el Real Decreto 1179/1991, de 26 de julio , que reguló la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, e incorporó al ordenamiento jurídico español la citada Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo , o bien del (también hoy derogado) Real Decreto 1168/1995, de 7 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas.

Por lo demás, si la Orden vulnerada confiesa asumir el conjunto normativo establecido por las normas reglamentarias estatales (entre las que se incluyen las instrucciones MIE BT que complementan el Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión) y las normas UNE, que a su vez proceden de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) o de los organismos internacionales de normalización electrotécnica, como la Comisión Electrotécnica Internacional (CEI) o el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica (CENELEC), la información previa de aquéllas a la Comisión Europea no fue puesta en cuestión a lo largo del recurso.

Las consideraciones precedentes determinan, pues, el rechazo de la impugnación indirecta de la norma reglamentaria. Sentado lo cual, llevaba razón el tribunal de instancia al significar que frente al informe técnico obrante en el expediente administrativo, que ponía de manifiesto nueve incumplimientos de aquélla en que incurría el prototipo del cuadro de centralización de contadores eléctricos, ninguna prueba se había llevado a cabo, por lo que era forzoso declarar su disconformidad con la Norma Técnica aplicada.

Es cierto que entre los documentos aportados por la empresa recurrente constaba una resolución de 16 de marzo de 1976, de la Dirección General de la Energía, que autorizaba el "prototipo de centralización prefabricada de contadores eléctricos" presentado por "R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A.", resolución confirmada por la de 7 de enero de 1983 que, a su vez, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 26 de enero de 1983 "para general conocimiento". Pero tales resoluciones no ofrecen, por sí solas y en defecto de pruebas más concluyentes, la seguridad adecuada como para mantener, frente a la decisión administrativa ahora impugnada, que veinte años después de la primitiva autorización (la solicitud que da inicio al litigio lleva fecha de 27 de marzo de 1997) el prototipo siguiera respondiendo a las sucesivas normas e instrucciones técnicas aprobadas en la materia, normas que, precisamente por afectar a la seguridad industrial, sufren frecuentes modificaciones en el tiempo: en concreto, no puede afirmarse con el rigor exigible en una materia tan delicada, que puede afectar a intereses vitales de los usuarios, que el prototipo cumpliera con las prescripciones generales de seguridad industrial relativas a la colocación de este tipo de cuadros centralizados en los edificios destinados a vivienda, que se recogen en la tan citada Orden de 25 de julio de 1989.

Procede, pues, tras la estimación del recurso de casación, la desestimación del recurso contencioso-administrativo. En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 1374/2003 interpuesto por "R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A." contra la sentencia dictada con fecha 4 de noviembre de 2002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 3215/1998 , que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 3215 de 1998 interpuesto por "R.Q. Aplicaciones Electromecánicas, S.A." contra la resolución del Conseller de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana de 16 de septiembre de 1998, que confirmó la del Director General de Industria y Energía de 27 de abril de 1998, desestimatoria de su solicitud para la autorización del prototipo de cuadros de centralización de contadores eléctricos.

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.