STS, 26 de Diciembre de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 1631/2001, promovido por D. Jose Enrique y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VILLAJOYOSA, sobre Proyecto de Reparcelación Forzosa del Sector PP-29 "Parais Sud".

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de diciembre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: 1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Enrique, representado por la Procuradora Doña Mª Luisa Izquierdo Tortosa y defendido por el Letrado D. Javier Meixa Algar, contra la desestimación presunta de la reposición entablada frente a Resolución del Ayuntamiento de Villajoyosa de 20-2-01 por la que se aprueba el Proyecto de Reparcelación Forzosa del Sector PP-29 "Parais Sud", actos que se anulan por contrarios a derecho.

2. - No hacer expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE VILLAJOYOSA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de diciembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE VILLAJOYOSA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 6 de febrero de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó "sea estimado el recurso y anulada dicha Sentencia".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 1 de diciembre de 2005, ordenándose también, por providencia de 5 de abril de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hicieron D. Jose Enrique en escrito presentado en fecha de 26 de mayo de 2006, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron a la Sala que dictara sentencia "desestimatoria del mismo, confirmando la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y con expresa imposición de costas al recurrente".

Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de diciembre de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Valencia dictó en fecha de 5 de diciembre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 1631/2001, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Jose Enrique contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado por el mismo recurrente contra el anterior Acuerdo de la Comisión de Gobierno del AYUNTAMIENTO DE VILLAJOYOSA, adoptado en su sesión de 20 de febrero de 2001, por el que fue aprobado el Proyecto de Reparcelación del Sector PP-29 (Paradis.Sud) de Villajoyosa.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo formulado por el recurrente contra el acto impugnado, mediante la sentencia de precedente cita, en la que se razona en torno al trámite de la previa audiencia del recurrente en los siguientes términos:

"En el caso que nos ocupa la Administración demandada no desconoce que el aviso correspondiente no fuera girado a la actora, o cuanto menos, negada por esta su recepción no prueba haberlo remitido. Es más, resultan significativas todas las gestiones que han debido practicarse ya en trámite del Proyecto de Reparcelación, en orden a la averiguación del domicilio tal y como resulta del expediente administrativo y la demandada corrobora en su escrito de contestación, de donde ha de concluirse que el mismo no constaba previamente o, que, cuanto menos, no se actuó con la misma diligencia -exigible- cuando se trataba de la aprobación del Programa.

Ha de significarse que a la fecha de iniciación del correspondiente expediente de aprobación de PAI, la actora era titular dominical de la finca en cuestión e incluso que el Ayuntamiento demandado recibió solicitudes de licencias de obras relativas a la misma, tal y como igualmente evidencia el expediente administrativo, y es relevante en orden a su localización.

En definitiva, la remisión de aviso no ha sido acreditada, y que ha resultado indefensión para la destinataria del mismo es patente, desde el momento que los mecanismos dirigidos a facilitar su intervención se articularon cuando el proceso urbanístico está prácticamente culminado y frustradas todas sus posibilidades de intervención en el mismo, que se reconduce simplemente a la percepción de indemnización sustitutoria del valor de sus pertenencias (terreno y edificaciones) motivo por el cual ha de considerarse viciado de nulidad el procedimiento reparcelatorio impugnado, por vicio comunicado del instrumento de planificación de la gestión urbanística que ejecuta".

Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE VILLAJOYOSA recurso de casación en el que esgrimió tres motivos de impugnación de los que tan solo ha sido admitido, mediante Auto de 1 de diciembre de 2005 de la Sala, el primero de ellos, articulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) en el que se denunciaba el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, el vicio de haber incidido la misma en incongruencia extra petitum al fundamentar su fallo en un hecho acaecido en otro expediente distinto de aquel en el que se produjo el acto impugnado por la parte actora.

En concreto, se señala que, en el escrito de demanda ---tanto en su suplico como en el Fundamento Jurídico I--- se precisó, con total claridad y precisión, que el objeto del recurso era la anulación del acto aprobatorio del Proyecto de Reparcelación del Sector PP-29 (amén del reconocimiento alternativo de dos situaciones jurídicas individualizadas referentes a la cuantía de la indemnización a percibir). Sin embargo, según se expresa en el desarrollo del motivo, la sentencia fundamenta su fallo en una falta de notificación durante el procedimiento de aprobación del Programa, instrumento distinto del Proyecto de Reparcelación; esto es, la sentencia ha considerado que existió una impugnación indirecta del Programa, que en ningún momento fue planteado por la parte recurrente en la instancia, habiéndose modificado, pues, la causa petendi y alterado de oficio la acción ejercitada.

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, ya desde la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso". Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que (STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido (artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

Por ello, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

Pues bien, en el supuesto de autos el vicio concreto que se nos alega como cometido por la Sala de instancia es el de la incongruencia por exceso, esto es incongruencia positiva ("ne eat iudex ultra petita partium"), la cual, en síntesis, se produce cuando el fallo de la sentencia contenga mas de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia concede o niega lo que nadie ha pedido, dando o rechazando mas, cuantitativa o cualitativamente, de lo que se reclama. Por todas, en las SSTS de 27 de abril, 5 de mayo y 13 de octubre de 2004, así como en la de 10 de febrero de 2006, hemos precisado el concreto ámbito de este vicio de la incongruencia en su vertiente positiva, que es la que ahora nos interesa. Como sabemos, en el caso de autos, el motivo se basa en que la sentencia de instancia ---indebidamente, y con exceso--- fundamenta su fallo en una falta de notificación producida durante el procedimiento de aprobación del Programa de Actuación Integrada, instrumento, contemplado en la legislación urbanística valenciana (artículo 46.3 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística ---LRAU ---), y distinto del Proyecto de Reparcelación; esto es, la sentencia, según se expone, ha considerado que existió una impugnación indirecta del Programa, que en ningún momento fue planteado por la parte recurrente en la instancia, habiéndose modificado, pues, la causa petendi y alterado de oficio la acción ejercitada.

El motivo, sin embargo, no puede prosperar ya que en la sentencia de instancia no apreciamos tal incongruencia. Mas al contrario, en la misma se explica con precisión cual ha sido la vía por la que ---en su razonamiento lógico--- se llega al pronunciamiento de la nulidad del Proyecto de Reparcelación.

En el Fundamento Segundo se analiza ---con cita y reproducción del artículo 68 de la LRAU --- la naturaleza del expresado instrumento de planeamiento, para añadir en el Fundamento Tercero que "partiendo de la afirmación anterior, de donde resulta que el Proyecto de Reparcelación es instrumento de ejecución del Programa, procede analizar el vicio que la actora denuncia --- impugnación indirecta--- al no haber recibido el correspondiente aviso, como titular catastral de una de las fincas incluidas en el ámbito de programación, vicio que ya denunció en la vía administrativa previa".

Pues bien, si nos retrotraemos al escrito de demanda del recurso contencioso-administrativo, en la misma se recuerda (Hecho Tercero) que "alegábamos en nuestro recurso administrativo, sin resolver expresamente, que ahora reiteramos, que mi representado no tuvo la menor noticia, ni comunicación, ni aviso o notificación como titular catastral o registral afectado por la dotación pública SQL ..."; y, en el Fundamento I se expone que "el ahora actor no pudo impugnar el acto de aprobación del Programa de Actuación y del Plan Parcial, porque no fue notificado o advertido de que las Licencias Municipales otorgadas para las reformas o acondicionamiento de su vivienda, se concedían para un inmueble afectado por una incompatibilidad del Planeamiento general, al situarse sobre una dotación pública de naturaleza estructural o general, y esta situación jurídico administrativa fue la generadora de una confianza legítima de que su vivienda podía seguir siendo vivienda unifamiliar aislada por mucho tiempo".

E, incluso, si nos retrotraemos al recurso de reposición, no resuelto de forma expresa por el Ayuntamiento, podemos comprobar como el recurrente alegaba el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 46.3 y 48.1 .) de la citada LRAU.

Con tales precedentes, pues, la Sala de instancia acertó en su consideración de que lo que la parte actora formulaba en la instancia era una impugnación indirecta del Programa de Actuación Integrada, del que el Proyecto de Reparcelación derivaba, con base en el defecto apuntado de la falta de comunicación, notificación o aviso previo de su tramitación, pese a que su identidad y situación eran suficientemente conocidas por el Ayuntamiento dada su doble condición de titular registral y catastral, y, dada, por otra parte, su condición de solicitante y beneficiario de licencias de reforma del inmueble afectado sin que en su concesión fuera advertido de la modificación del planeamiento que se tramitaba.

En consecuencia, ni ha existido extralimitación en la consideración de la impugnación indirecta, ni, por tanto incongruencia extra petita.

A mayor abundamiento, hemos de insistir en la flexibilidad con la que la jurisprudencia viene interpretando los requisitos precisos para tomar en consideración procesalmente una impugnación indirecta de una disposición de carácter general, ya que la misma, en modo alguno requiere una formal plasmación de tal impugnación en el suplico de la demanda, resultando, por el contrario, suficiente la deducción de tal intención de los términos expresos o implícitos de los razonamientos que se efectúen.

Así, en nuestras SSTS de 17 de octubre de 2002 y 9 de abril de 2003, hemos analizado ---con claridad y precisión--- el ámbito del actual artículo 26.2 de la vigente LRJCA, señalando que "La claridad de esa norma excusa de mayores explicaciones, si bien no sobrarán las siguientes, vista la insistencia del Ayuntamiento recurrente en contradecir algo tan sabido.

1. -No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquélla; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto). 2º.-Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso contencioso-administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición.

3. -El argumento del Ayuntamiento recurrente de que la posibilidad de la impugnación indirecta sólo la tienen las terceras personas que no hubieran utilizado previamente el recurso directo contra la disposición general o la misma persona pero sólo por motivos de impugnación diferentes, carece de todo apoyo normativo y jurisprudencial, significa una restricción de la legitimación no amparada por norma alguna y su aceptación sería tanto como dar al traste con una norma tradicional del contencioso- administrativo español que, en cuanto carente de apoyo legal, violaría el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24-1 de la Constitución Española. El artículo 26-2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio no establece excepciones ni condicionamientos y los Jueces y Tribunales no pueden establecerlos, en contradicción con aquel precepto constitucional".

Por otra parte en las SSTS de 10 de diciembre 2002 y 27 de octubre de 2003 hemos puesto de manifiesto que "Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe, ciertamente, impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a Derecho del acto recurrido.

Así se desprende con claridad suficiente de lo que se dispone en los artículos 26 y 27 de la LRJCA, siendo tal límite, además, consecuencia del dato normativo de que la impugnación directa de Reglamentos está sujeta a un plazo hábil para ello.

Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma".

Pues bien, como ya sabemos, esto lo que ocurre en el caso de autos respecto a la imputación de ilegalidad del PAI del que deriva el Proyecto de Reparcelación, pues desde la vía administrativa se viene sosteniendo por el recurrente y así la sentencia de instancia lo aprecia, la absoluta falta de comunicación, aviso o notificación en la tramitación del PAI, circunstancia que ha determinado una situación de indefensión material y real al impedírsele la formulación de alternativas tendentes a la toma en consideración de la situación del inmueble de su propiedad para cuya reconstrucción el propio Ayuntamiento había concedido las correspondientes licencias.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), con la limitación en cuanto a la minuta de Letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos de pertinente aplicación de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.