STS, 30 de Octubre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:8447 |
| Procedimiento | D. FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 6562/97 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Redondela, representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, y por Limpiezas de Redondela, S. L. representada por la Procuradora Dª Rosario Villanueva Camuñas, contra la sentencia de fecha 17 de Abril de 1.997 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección 2ª) en recurso 5516/94, sin que conste que haya comparecido la parte recurrida en casación ante esta Sala.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice:"F A L L A M O S: Estimamos el recurso contencioso--administrativo interpuesto por la ASOCIACION EMPRESARIOS LIMPIEZAS DE PONTEVEDRA, contra el acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Redondela de 12 de septiembre de 1994 que adjudicó a "Limpiezas de Redondela S. L." la realización del servicio público de limpieza en edificios municipales (Colegios Públicos y Centro de Salud), acto que declaramos nulo como no ajustado a derecho por falta de la necesaria clasificación en la empresa adjudicataria; sin hacer imposición de las costas."
Notificada la anterior sentencia, por las representaciones del Ayuntamiento de Redondela y de Limpiezas de Redondela, S. L. se presentaron escritos de preparación de recurso de casación, que se tuvieron por preparados por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el Ayuntamiento recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se case y anule la sentencia recurrida declarando ser ajustado a Derecho el Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento por el que se adjudica el contrato de limpieza de Colegios Públicos y Centros de Salud a Limpiezas de Redondela, S. L.
La recurrente Limpiezas de Redondela, S. L. solicitó que se case y anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso administrativo.
No consta que la recurrida en casación compareciera ante esta Sala.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 23 de Octubre de 2001 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (Sección 2ª), con fecha de 17 de Abril de 1.997, en recurso contencioso administrativo 5516/94, promovido por la Asociación de Empresarios de Limpiezas de Pontevedra contra Acuerdo del Ayuntamiento de Redondela de 12 de Septiembre de 1.994, sobre adjudicación de concurso convocado para limpieza de Colegios Públicos y Centros de Salud, vino a estimar dicho recurso contencioso administrativo, declarando nulo dicho Acuerdo por falta de la necesaria clasificación en la empresa adjudicataria (Limpiezas de Redondela, S. L.) sin imposición de costas.
Frente a dicha sentencia la representación del Ayuntamiento de Redondela (Concello de Redondela) en su escrito de interposición del recurso de casación, vino a solicitar que se casara y anulara dicha sentencia declarando ser ajustado a Derecho el Acuerdo de dicho Ayuntamiento por el que se adjudica el mencionado contrato de limpieza a Limpiezas de Redondela, S. L., a cuyo fín invocó dos motivos del recurso de casación, ambos al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción, en su versión aplicable; uno, el primero, por infracción por no aplicación de lo dispuesto en los arts. 62 y siguientes de la Ley de Contratos del Estado, por entender, que el contrato litigioso corresponde a los de la clase de gestión de servicios públicos regulado en los arts. mencionados de la Ley de Contratos del Estado, y que, en este sentido, el art. 3 del Decreto 1005/74 remite directamente a la legislación de Contratos del Estado, por lo que, en su opinión, no es necesaria la calificación profesional para contratar, mientras que en la sentencia recurrida se parte de que la adjudicación pertenece a un contrato de asistencia regulado por los Decretos 1005/74, de 4 de Abril y 609/82, de 12 de Febrero, que requieren la clasificación adecuada al objeto del contrato; y otro motivo, el segundo, por no aplicación de lo dispuesto en el art. 1300, en relación con los arts. 1265 y 1266 del Código Civil, por cuanto que la adjudicación se formaliza de acuerdo con el Pliego de Condiciones, que constituye la Ley del contrato y que no fué recurrido por persona o entidad alguna.
Por su parte la también recurrente en casación Limpiezas de Redondela, S. L., en su escrito de interposición del recurso de casación solicitó que se casara y anulara la sentencia recurrida y que se desestimara el recurso contencioso administrativo por la Asociación de Limpieza de Edificios y Locales de Pontevedra, a cuyo fin invocó también dos motivos, ambos al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción; uno, el primero, por infracción del art. 82, b) de la misma Ley, en relación con su art. 28, a) y con la jurisprudencia sobre inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación, y en relación con los arts. 7 del Código Civil y 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los arts. 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 27 de la Ley de esta Jurisdicción, alegando que dicho recurso contencioso administrativo fué interpuesto por persona sin capacidad y legitimación suficiente, sin interés directo, con abuso de derecho y fraude procesal, puesto que no habían impugnado las bases del concurso, ni habían reclamado la supuesta improcedencia de la admisión de quien luego resultó adjudicataria, ni impugnaron de modo directo el resultado del concurso, así como que la Asociación tomó el Acuerdo de recurrir en asamblea, lo que pone en evidencia --se dice-- la falta de legitimación de la entidad recurrente; y otro motivo, el segundo, por infracción de los arts. 9 y 62 a 67 de la Ley de Contratos del Estado y concordantes de su Reglamento, en relación con los arts. 25, 2, n) e i), 85, 1 y 88 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local, Disposición Adicional 17 de la Ley Orgánica 1/90, de 3 de Octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, y 9 y 15 del Pliego de Condiciones, por errónea o indebida aplicación de los arts. 9, 7 y 98 de la Ley de Contratos del Estado, alegando que la sentencia recurrida califica el contrato como de asistencia y consiguientemente entiende que era preceptiva la disponibilidad de acreditación de la clasificación establecida, cuando el Ayuntamiento de Redondela calificó el contrato como de gestión de un servicio público propio, y que no procedía la exigencia de clasificación y sí sólo la de capacidad y solvencia precisas (arts. 9 y 15 del Pliego), con cita de sentencias de esta Sala.
Por razones metodológicas procede el examen prioritario del primer motivo de los invocados por la recurrente Limpiezas de Redondela S. L., en torno a las pretendidas ausencias de legitimación, de capacidad y de representación de la Asociación recurrente, y, a las alegaciones sobre la comparecencia en juicio, que, en su opinión, debieron determinar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, así como en relación con los abusos de derecho y de fraude procesal que invoca, mas tal motivo ha de ser desestimado, ya en principio, por razón de que aquellas alegadas ausencias de legitimación, de representación y de indebida comparecencia en juicio de dicha Asociación recurrente en la instancia, son alegaciones "nuevas", no planteadas en la instancia ni por el Ayuntamiento ni por la entidad Limpiezas de Redondela, S. L., que además no intervino ante la Sala que pronunció la sentencia hoy recurrida en casación, de modo que cuando ahora plantea dichas cuestiones ante esta Sala del Tribunal Supremo, por primera vez, lo que hace es introducir en el debate novedosas alegaciones que no pudieron ser resueltas en la sentencia recurrida, y, lo que es peor, que, en su caso, no pudieron ser subsanadas por la vía del art. 129 de la Ley de esta Jurisdicción, puesto que aunque cierto es que de oficio puede la Sala mandar subsanar dichas supuestas deficiencias, de entender que concurrían, también lo es que, en ningún caso, hizo ofrecimiento de subsanación, todo ello al margen de que no se aprecian tales deficiencias, en cuanto que la Asociación de Empresarios de referencia actuó por medio de Procurador a través de su Presidente, aportando Estatutos de los que se infiere que ostenta la gestión y defensa de los intereses empresariales de sus miembros y que el Presidente representa a la Asociación a todos los efectos administrativos, sindicales, jurídicos o procesales, deduciéndose su interés legítimo de su derecho a impugnar una adjudicación hecha a Limpiezas de Redondela, S. L., por las razones que indicó, aunque no impugnara las bases del concurso, pudiendo destacarse, además, que el Ayuntamiento no negó su legitimación ni la falta de representación, sino que implícitamente las reconoció al no referirse a ello, y que, por otra parte, no se ofrecen a esta Sala bases suficientes para poder deducir la existencia de fraude procesal o de abuso de derecho o la ausencia de buena fe, extremos éstos que, como los anteriores, no pueden cuestionarse ahora en el recurso de casación cuando en la instancia no fueron hechos valer, al prohibirse en el cauce casacional el examen de alegaciones no formuladas en la instancia.
Todos los demás motivos articulados, el segundo de Limpiezas de Redondela, S. L., y los dos del Ayuntamiento de Redondela, pueden ser examinados conjuntamente, puesto que late en todos ellos la discusión sobre la naturaleza del contrato en cuanto a la realización, mediante concurso, de los servicios de limpieza de Colegios Públicos y de un Centro de Salud, a que se refiere el Pliego de Condiciones, toda vez que mientras las partes recurrentes en casación sostienen que se trata de un contrato de la clase de los de gestión de un servicio público, la sentencia recurrida y la parte recurrente en la instancia, recurrida en casación, no comparecida ante esta Sala, parten de la base de que es un contrato de asistencia o de servicio, con la consiguiente discrepancia en orden a si se precisa que la empresa adjudicataria --en vista de que el presupuesto es superior a 10.000.000 ptas-- ostente la correspondiente clasificación, exigida si es un contrato de asistencia o de servicio el que va a ser adjudicado, y no requerida de tratarse de un contrato de gestión de un servicio público, y así resulta que los recurrentes en casación invocan infracción de los arts. 62 y siguientes de la Ley de Contratos del Estado, infracción, por inaplicación, del art. 1300, en relación con los arts. 1265 y 1266 del Código Civil y con el Pliego de Condiciones, no recurrido, e infracción de los arts. 9 y 62 a 67 de aquella Ley, y 25, 2, n) e i), 85, 1 y 88 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local, de la Disposición Adicional 17 de la Ley Orgánica 1/90, de 3 de Octubre, y de los arts. 9, 7 y 98 de la Ley de Contratos del Estado, con cita de sentencias de esta Sala, todos ellos con referencia a dicha cuestión de la naturaleza del contrato y de la exigencia o no de clasificación, mientras que la sentencia recurrida se apoya en el art. 9 de la Ley de Contratos del Estado, en el art. 23 de su Reglamento, en los arts. 1, 2 y 3 del Decreto 1005/74, de 1 de Abril, y en los arts. 88 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, de Bases del Régimen Local, y 112 y 113 del Texto Refundido de 18 de Abril de 1.986, también con referencia a la naturaleza del contrato objeto del concurso.
Desde tal perspectiva ha de señalarse que, ciertamente, los contratos de las entidades locales se rigen por la legislación del Estado, y, en su caso, por la de las Comunidades Autónomas en los términos del art. 149, 1, 18 de la Constitución, y por las Ordenanzas de cada entidad, y que los supuestos de incapacidad o incompatibilidad para contratar con dichas Entidades Locales, serán las determinadas por las normas de desarrollo de la presente Ley, de conformidad con la legislación del Estado, a tenor de los arts. 112 y 113, 2ª del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de Abril, precisión, esta última, que también recoge el art. 88, 2 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, de modo que, con arreglo a dicha legislación, ha de calificarse el contrato en cuestión, y por esta vía resulta que el Decreto 1005/74, de 4 de Abril, en el que se regulan los contratos de asistencia técnica que celebren la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos con empresas consultoras o de servicios, aplicable a la contratación de las Entidades Locales, alude concretamente, en su art. 3, C) a que esos contratos de asistencia podrán tener por objeto, entre otros, la ejecución de "otros servicios complementarios", tales como los de limpieza, nominativamente mencionado en tal precepto, y, lógicamente, incluible entre los recogidos en el Preámbulo de dicho Decreto que se refiere a que se han regulado estos contratos al objeto de que quepan en su ámbito toda la gama de estudios y servicios que nuestros órganos administrativos puedan precisar, sin que ello implique olvidar principios como los de previa clasificación de las empresas, entre otros, calificándose tal clase de contratos como "magnífico instrumento" para, entre otros fines, prestar determinados servicios, según el Preámbulo de referencia.
Así pues, ese contrato, cuya naturaleza se discute, es un contrato de "servicios" regulado en tal Decreto, y no un contrato de gestión de servicios públicos como pretenden las partes recurrentes en casación, en cuanto que la "limpieza" está configurada como objeto del contrato de asistencia regulado en tal Decreto 1005/74, y en cuanto a que resultaría artificial incluir la "limpieza" entre los servicios públicos, aunque afecte a Colegios Públicos y a Centros de Salud por vía del art. 25, 2, i) y n) de la Ley 7/85, como también postulan aquellas partes, puesto que atención primaria de la salud y participación en la programación de la enseñanza y cooperación con la Administración ejecutiva en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervención en sus órganos de gestión y participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria que sí resultan de la competencia del Municipio, y que verdaderamente sí son servicios públicos locales y como tales incluíbles en los arts. 25 y 85 de la Ley 7/85, son conceptos que rebasan, sin duda, el de la simple limpieza de esos Centros, insertable entre los servicios complementarios como son además de aquél, los de agencia, calefacción, información y otros análogos a que se refiere el art. 3, C) del Decreto1005/74, todos ellos caracterizados por una naturaleza material, sencilla y "complementaria", bien distinta a la de gestión de los servicios públicos.
Resulta por ello que no ha infringido la sentencia recurrida los preceptos que señalan las partes recurrentes, y de los que se hizo mención, ni tampoco la Disposición Adicional 17 de la Ley Orgánica 1/90, de 3 de Octubre, puesto que la "limpieza" no puede enmarcarse en el ámbito de lo que es "conservación" y "mantenimiento" de los edificios destinados a centros de educación que corresponden al municipio respectivo, cuando aquel concepto de "limpieza", por su carácter ya indicado de auxiliar, de mera asistencia, de material, de complementario, y de secundario, obviamente excede de lo que es genuina gestión de servicios públicos, como tampoco infringe aquella sentencia los Pliegos de Condiciones, ciertamente Ley del Contrato, puesto que, si bien se observa, resulta que en tal Pliego se alude (art. 1) a "servicios de limpieza" y a que tal contrato tiene "naturaleza administrativa" (art. 19), sin otras precisiones ni determinaciones, como tampoco infringe sus arts. 9 y 15 del Pliego, como se pretende, puesto que, en definitiva, el 9 alude, como posibles licitadores, a quienes no estén comprendidos en ninguna de las causas de exclusión previstas en las normas de contratación del régimen local, o en otras disposiciones legales de general aplicación, en términos lo suficientemente amplios como para determinar una concreta naturaleza del contrato, y el 15 a los documentos complementarios entre los que no se halla el relativo a la clasificación, aunque sí a las causas de incapacidad o incompatibilidad previstas en el art. 9 de la Ley de Contratos del Estado, en el que se exige que la persona del contratista se halle debidamente clasificada, al margen de que, en cualquier caso, la naturaleza del contrato no podría venir determinada por lo que en él se exprese sino por vía de determinación legal, como una reiterada jurisprudencia de esta Sala ha venido recogiendo, de manera que tampoco aparecen infringidos los arts. 1.300 y 1.265 y 1.266 del Código Civil, al haber de partirse de la base de lo que razonado queda, ni las sentencias de esta Sala de 18 de Octubre de 1.994 y de 14 de Diciembre de 1.995, por cuanto que no resuelven una cuestión similar y, puesto que la primera se refiere a mantenimiento y reforma de pavimentos, y la segunda contempla un caso de abastecimiento de agua potable, que sí son de gestión de servicios públicos, con lo que se sale al paso de los motivos de los recursos de casación apoyados en las pretendidas infracciones que se dicen producidas en la sentencia de instancia, y que, por lo razonado, no han concurrido, lo que ha de dar lugar a su desestimación.
De lo expuesto dedúcese con claridad que sí era precisa la clasificación de la adjudicataria del concurso, conforme a los arts. 9, 7 de la Ley de Contratos del Estado, 23, 8, de su Reglamento, y 2 del Decreto 1005/74, de 1 de Abril, aplicables a la contratación local, al igual que el art. 1 del Real Decreto 609/82, que también exige la clasificación, cuya ausencia determina la nulidad de la adjudicación del contrato, todo ello a tenor, también hoy, de los arts. 197, 3, C) 207, 14 y 25 de la Ley 13/95, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, aunque no sea aplicable al caso, por lo que la sentencia recurrida no incurre en ninguna de las infracciones expuestas al declarar aquella nulidad.
Al desestimarse los motivos de casación procede declarar no haber lugar al recurso de casación imponiendo a las partes recurrentes las costas de éste, conforme al art. 102,3 de la Ley de esta Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las representaciones del Ayuntamiento de Redondela y de la entidad Limpiezas de Redondela, S. L., contra la sentencia de 17 de Abril de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección 2ª) en recurso 5516/94, imponiendo a dichos recurrentes las costas de dichos recursos de casación, por ser preceptivas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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