STS, 5 de Enero de 2004

En el recurso contencioso administrativo 1862/97 antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia de fecha 12 de Julio de 1999 estimando en parte el recurso contencioso administrativo.

Dicha sentencia contiene la siguiente parte dispositiva:

"Que debemos estimar parcialmente, y así lo hacemos, el recurso contencioso administrativo número 1862/97, interpuesto por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria contra el Decreto regional 34/1997, de 7 de Mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, habiendo sido parte demandada el Gobierno de Cantabria y coadyuvante el Ayuntamiento de Laredo. En virtud de nuestro fallo parcialmente estimatorio, resolvemos lo siguiente:

1. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que incluya a la Marisma Sur de Colindres, entre la carretera N-634 y la ría de Treto, dentro del ámbito del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, teniendo en cuenta, en aras a su zonificación interior, lo que dejamos dicho en el Fundamento de Derecho Quinto de esta sentencia.

2. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que los terrenos ocupados por la factoría de FEMSA, en Treto (Bárcena de Cicero), sean clasificados de Uso Moderado, así como a que se pronuncie acerca de la industria conservera allí existente de conformidad con las disposiciones de PORN que se refieren a los usos permitidos, excepcionales y prohibidos en una zona de esas características.

3. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que clasifique de Uso Moderado la zona de Belnoja, en el extremo norte del municipio de Noja y al este de la playa de Ris.

4. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que clasifique toda la zona del Monte Cincho y el núcleo de Soano, en el término de Arnuero, de Uso Moderado.

5. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que clasifique de Uso Moderado la zona sur del Barrio de Rigones y Cereceda, en el término de Argoños.

6. Ordenar al Gobierno de Cantabria a clasificar toda la zona de Hornos, entre Argoños y Santoña, de Uso Intensivo.

7. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que la zona adyacente al cruce de la carretera S-435 con la de Noja en San Pantaleón (Arnuero) sea clasificada de Uso Intensivo.

8. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que la zona de Los Fachos, al sur de la carretera C-629, entre los términos de Escalante y Argoños, sea clasificada de Uso Moderado.

9. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que la zona del Alto de Cueto, Cabazo y Abajas, en los términos municipales de Arnuero y Noja, sea clasificada de Uso Moderado.

10. Ordenar al Gobierno de Cantabria a que la zona a la que se refiere el informe del perito botánico en los puntos A.1 c) y B, b) sea clasificada de Uso Intensivo, y a que el resto de la zona genéricamente incluida bajo de denominación de El Regatón, en Laredo, a la que se refieren los puntos A.1, a) y b) y B, a) del informe pericial, sea clasificada de Reserva.

En todo lo demás, el recurso contencioso administrativo ha de ser desestimado. Sin costas".

Contra esa sentencia el Gobierno de Cantabria presentó escrito anunciando recurso de casación.

A pesar de no haber sido parte en el proceso presentaron también escrito anunciando recurso de casación los Ayuntamientos de Argoños, de Arnero y Escalante, así como la entidad "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A.", poniendo de manifiesto que a pesar de haber hecho alegaciones en la tramitación de PORN impugnado no habían sido emplazados en vía jurisdiccional.

Igualmente, a pesar de no haber sido partes, se personaron después de haber sido dictada sentencia el Ayuntamiento de Noja, Dª Nuria , D. Alexander , D. Raúl y la entidad "Robert Bosch Fábrica de Treto S.A.", quienes, alegando no haber sido emplazados en el proceso, solicitaron se les notificara la sentencia, se decretara la nulidad de actuaciones, y, con carácter subsidiario, que se les tuviera por preparado recurso de casación contra ella.

Por auto de fecha 27 de Marzo de 2000 la Sala de Cantabria rechazó el incidente de nulidad de actuaciones y tuvo por preparados todos los recursos de casación anunciados.

Emplazadas las partes, los recurrentes es casación comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo al tiempo que formularon todos ellos el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casación la sentencia recurrida, y desestimando el recurso contencioso administrativo nº 1862/97.

Los recurrentes Ayuntamiento de Noja, Dª Nuria , D. Alexander y D. Raúl , solicitan la nulidad de todo lo actuado, con retroacción del procedimiento al momento en que debieron ser emplazados.

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 22 de Abril de 2002 y, enviados los autos de la Sección 1ª a esta Sección 5ª, por providencia de fecha 31 de Mayo de 2002 se dio traslado a las partes comparecidas como recurridas, a saber, Ayuntamiento de Laredo y "Asociación para la Defensa de los Recurso Naturales de Cantabria" (ARCA), a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse a los recurso de casación formulados de contrario, lo que hicieron oportunamente en sendos escritos, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar a los recursos de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a quienes los formularon.

Por providencia de fecha 12 de Noviembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de Diciembre de 2003, en que comenzó , continuando la deliberación hasta el día 23 de Diciembre.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en estos recursos de casación tramitados con el nº 3277/00 la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 12 de Julio de 1999 y en su recurso contencioso administrativo nº 1862/97, por la cual se estimó en parte el formulado por la entidad "Asociación de Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA)" contra el Decreto del Consejo de Gobierno de Cantabria 34/97, de 5 de Mayo, que aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel (PORN).

Ese recurso contencioso administrativo había sido interpuesto por la mencionada Asociación con base en dos razones fundamentales, a saber, primera, porque el perímetro exterior de ese Plan, tal como había sido diseñado por sus redactores, dejaba excluidas áreas que debían ser incluidas en el mismo, y, segunda, porque, respecto de la zonificación interior, a determinadas áreas les correspondía, según las específicas definiciones del propio PORN, una calificación distinta a la que éste les asignaba.

En su sentencia de 12 de Julio de 1999, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria estimó en parte el recurso contencioso administrativo y decidió, tal como hemos consignado en el primer antecedente de hecho, anular el Plan en cuanto dejaba fuera del mismo un área determinada (a saber, la Marisma Sur de Colindres, entre la carretera N-634 y la ría de Treto), ordenando al Gobierno de Cantabria que la incluyera en el PORN, con la zonificación interior que determinaba en el fundamento de Derecho quinto, y anular también el PORN respecto de la calificación que el PORN otorgaba a otras nueve zonas o terrenos, ordenando al Gobierno de Cantabria los calificara en los usos que la Sala especificó.

En lo demás, desestimó el recurso contencioso administrativo.

Como hemos dicho más arriba, nos encontramos aquí con siete recursos de casación interpuestos contra la misma sentencia.

La mayoría de esos recurrentes son personas o entidades que solicitan una nulidad de actuaciones, con la consiguiente retroacción, por no haber sido emplazados en la instancia siendo propietarios de fincas afectadas por el PORN y habiendo hecho alegaciones durante su tramitación; falta de emplazamiento que ha vulnerado el artículo 24 de la C.E. y el artículo 64.1 de la L.J. de 1956, (a la sazón aplicable), y que les ha originado una clara indefensión, según dicen. Todas las partes recurrentes en casación alegan este motivo, a excepción del Gobierno de Cantabria.

Esta es, por lo tanto, la primera cuestión que debemos examinar, puesto que su hipotética estimación, que implicaría la retroacción de actuaciones, impediría desde luego el examen de los demás recursos y motivos. La retroacción de actuaciones al momento en que estas personas o entidades debieron ser emplazadas afectaría a todas las partes procesales, incluso a aquellas que (como el Gobierno de Cantabria) estuvo personada en el proceso de instancia como Administración demandada y que, por lo tanto, no está afectada de indefensión alguna. (Esto es así, porque, según se sabe, el proceso se anula como un todo, sin que exista posibilidad de retrotraerlo para unas partes y no para otras).

Este motivo debe ser estimado, con la consiguiente retroacción de actuaciones.

Es suficientemente conocida la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el emplazamiento en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuya razón no la repetiremos aquí. Bastará con remitirnos a su sentencia de 24 de Marzo de 2003 (nº 53/03) y a la doctrina que cita en su Fundamento Jurídico nº 3.

La sentencia de instancia ha incluido en el PORN unos terrenos que estaban excluidos y además ha variado la clasificación de otras zonas sin oír a los propietarios correspondientes, afectando así los derechos e intereses legítimos de ciertas personas que no han tenido oportunidad de acudir al proceso. La Sala de instancia, al observar que iba a dictar sentencia en esas circunstancias, debió extremar su diligencia procesal y brindar a esas personas la oportunidad de intervenir en el proceso. Tal como hemos dicho, esa diligencia era tanto más necesaria cuanto que la sentencia no sólo habría de variar, en perjuicio de los propietarios, la calificación de ciertas zonas, sino que también iba a incluir en el ámbito del Plan terrenos que no lo estaban, lo que es mucho más grave pues resultaban entonces afectadas personas que no lo habían estado en el expediente administrativo, y que se veían perjudicadas de improviso por la sentencia misma.

Es cierto que, en casos como el presente, en que lo impugnado no es un acto singular, sino una norma con un gran número de afectados, cientos o quizá miles, (v.g. planes de urbanismo, o planes de ordenación, etc), es de todo punto imposible realizar cientos o miles de emplazamientos personales a todos y cada uno de los recursos contencioso administrativos que frecuentemente se interponen contra ellos, tal como exigía el artículo 64 de la L.J. de 1956, a la sazón aplicable, o exige hoy el artículo 49 de la nueva L.J. 29/98, en cuyos expedientes es frecuente que hayan realizado alegaciones un número ingente de interesados; en estos casos, la exigencia de emplazamiento personal podría significar, pura y simplemente, el colapso del proceso.

El emplazamiento edictal se revela aquí adecuado, a fin de que todos los afectados tengan conocimiento de la existencia del proceso. Ni la vieja Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1956 (artículo 60) ni la nueva de 13 de Julio de 1998 (artículo 47) especifican cuál haya de ser el contenido del anuncio o edicto, si bien la lógica del caso impone que exprese los datos suficientes (aunque sean mínimos) para revelar el objeto concreto del proceso, sin lo cual el edicto no puede cumplir su función.

En los casos en que lo impugnado sea un acto administrativo de contenido individual (v.g. una licencia de urbanismo, una subvención, una sanción, etc), la pura existencia del proceso es suficiente para que el interesado en el mantenimiento del acto sepa que peligran sus intereses o sus derechos, y por ello en estos casos es suficiente que el edicto exprese los datos de identificación del proceso, del acto y de la persona del demandante.

Pero cuando lo que se impugna, como aquí, es una disposición de carácter general, los escuetos datos ya referidos no revelan nada, porque el demandante puede pedir desde la anulación de la norma (lo que, según el sentido de ésta, puede beneficiar o perjudicar a los destinatarios), hasta su modificación (la cual, presuponiendo su validez, puede también, según los casos, beneficiarles o perjudicarles). Esto significa que si el edicto no expresa, aunque sea mínimamente, la pretensión concreta que se ejercita en la demanda, los posibles interesados sabrán que se impugna la norma, pero de ninguna manera pueden llegar a saber si esa impugnación abstracta les beneficia o les perjudica ni si, por ello mismo, deben o no acudir a ese proceso o a los muchos que pueden tener por objeto la misma norma.

En el presente caso, el edicto (publicado, por cierto, en un Boletín en que se anunciaban otros recursos contra el mismo PORN) decía literalmente lo siguiente:

"1862/97.- Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (A.R.C.A.), contra la Resolución de la Diputación Regional de Cantabria, sobre Decreto 14/97, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, publicado en el B.O.C. de 15 de Mayo de 1997".

Esa información edictal era insuficiente, si bien es cierto que no podía ser más concreta, al no haberse formulado todavía la demanda.

Fue más tarde, en la demanda misma, donde se reveló el auténtico alcance del pleito: la entidad actora, a diferencia de lo que ocurría en otros procesos contra el mismo Plan, no discutía la validez global de la norma, sino que, aceptando su validez, propugnaba incluir nuevos terrenos concretos en el ámbito del Plan, y variar la calificación de otros, también concretos y determinados.

Así que fue entonces cuando la Sala de instancia debió repetir el anuncio del pleito, especificando en el edicto la pretensión ejercitada y publicándolo debidamente no sólo en el Boletín Oficial correspondiente sino, a fin de garantizar el conocimiento por los interesados, y evitar indefensiones, en cualquier otro medio de comunicación, tal como a la sazón preveía el artículo 236-2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y prevé hoy la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de Enero, en sus artículos 164, párrafo segundo, y 15-1, preceptos todos ellos cuyo espíritu, por encima de su pura letra, puede ser aplicado aquí para salvar las lagunas que en este punto tiene la Ley Jurisdiccional.

El examen del expediente administrativo (que es inmenso y apenas manejable, pues consta de más de treinta carpetas-archivadores, y que obra no en este recurso de casación sino en el nº 8237/99, finalizado por reciente sentencia de 26-11-2003) revela que, de todas las partes que solicitan la nulidad de actuaciones, al menos formularon alegaciones en vía administrativa los Ayuntamientos de Noja, Escalante, Arnuero y Argoños, Dª Nuria y la entidad "Robert Bosch España Fábrica Treto S.A.", alegaciones que fueron contestadas por la Administración. (No ha sido posible encontrar las alegaciones de las otras partes, pero no hay razón para dudar de su existencia).

No consta en absoluto que la Administración emplazara a estas personas para que pudieran comparecer en este proceso. (Sí constan dos carpetas-archivadores, las números 24 y 25, que contienen ordenes de emplazamiento, pero ni se refieren a este recurso contencioso administrativo, sino al nº 1731/97 ni hay prueba alguna de que esos emplazamientos fueran en efecto cursados, ni menos que llegaran a sus destinatarios).

Al menos estos interesados han sufrido una auténtica indefensión, conforme a lo dicho, con violación del artículo 24- de la C.E., que consagra el derecho a una tutela judicial efectiva.

Es por ello que procede estimar esos recurso de casación de decretar la nulidad de actuaciones (artículo 95-2-c) de la Ley 29/98) con reposición al momento inmediatamente posterior a la formalización de la demanda, a fin de que se publiquen edictos en la forma dicha más arriba y se de a las entidades y personas que puedan comparecer y en todo caso a las que ya han comparecido (y a cuya instancia se decreta ahora la nulidad de actuaciones) la posibilidad de contestar a la demanda, continuando después la normal tramitación del pleito.

Dada la nulidad de actuaciones que decretamos, pierde objeto el recurso de casación formulado por el Gobierno de Cantabria, que se refiere al fondo del asunto, cuyo estudio resulta ahora imposible, pues la nulidad de actuaciones hace desaparecer la sentencia recurrida.

Al declararse haber lugar a los recursos de casación no procede hacer condena en las costas de los mismos (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.