STS, 24 de Noviembre de 2003
| Ponente | D. Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2003:7422 |
| Número de Recurso | 7786/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 7786/00, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Rodríguez Puyol, en nombre y representación de "Telefónica Servicios Móviles, S.A." contra la sentencia, de fecha 4 de febrero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 441/98, en el que se impugnaba acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Agüimes, de fecha 5 de febrero de 1998, por el que se declaraba empresa "non grata" a la entidad recurrente. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Agüimes, representado por el Procurador de los Tribunales don Fernando Aragón Martín.
En el recurso contencioso administrativo núm. 441/98 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canarias, se dictó sentencia, con fecha 4 de febrero de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1º.- Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por «Telefónica de Servicios Móviles, S.A.» contra el Acuerdo del Plano del Ayuntamiento de Agüimes de 5 de febrero de 1998. 2º.- No imponer las costas del recurso".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Telefónica Servicios Móviles, S.A." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 14 de diciembre de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se estime el recurso interpuesto y, casando la sentencia recurrida, la anule y sin necesidad de reponer las actuaciones al momento anterior a dictarse sentencia entre a conocer sobre el fondo del asunto, declarando la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación, dejándolo sin efecto. Subsidiariamente a la anterior pretensión, se dicte sentencia en la que se estime el recurso de casación interpuesto y casando la recurrida, la anule, reponiendo las actuaciones al momento anterior a dictarse la sentencia impugnada, para que la Sala del Tribunal Superior de Justicia resuelva sobre el fondo del asunto.
No habiendo formalizado la representación procesal del Ayuntamiento de Agüimes el trámite de oposición al recurso, por providencia de 10 de septiembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 18 de noviembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Con fecha 5 de febrero de 1998, el Pleno del Ayuntamiento de Agüimes, en sesión extraordinaria, acordó adherirse al acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento Garachico, de fecha 22 de diciembre de 1997, sobre declaración de la empresa TELEFÓNICA DE SERVICIOS MÓVILES S.A. como "NON GRATA".
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido acuerdo, la Sala del Tribunal Superior de Justicia, con sede el Las Palmas de Gran Canarias, lo declara inadmisible al considerar, en síntesis, que la actividad recurrida "es una manifestación de una actividad política" no sujeta al control del Tribunal.
Frente a tal pronunciamiento se formula el presente recurso de casación basado en tres motivos:
-
El primero, al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), por defecto en el ejercicio de la jurisdicción.
-
El segundo, al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, relacionado con los argumentos aducidos en el anterior motivo, toda vez que la declaración de inadmisibilidad produce un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, ya que el más claro quebrantamiento es aquel que impide el acceso al proceso.
-
En el tercero, formulado al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por infracción de normas del ordenamiento jurídico, se señala la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, la dignidad, el honor y la imagen de la empresa recurrente y se citan concretamente la vulneración de las siguientes normas: Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), artículos 54.1, 62.1.a) y 84; LJCA, artículo 25 y 31.1; Ley de Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante), artículo 25; Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (LEC, en adelante), artículos 359 y 372; Constitución Española (CE, en adelante), artículos 10, 18, 24, 105.c) y 120.3; y Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Fundamentales, artículos 6 y 13.
De la larga lista de normas y preceptos que la recurrente cita, la declaración de inadmisibilidad incorporada a la sentencia recurrida solo tiene virtualidad para infringir aquellos que se relacionan con el defecto de jurisdicción, al dejar de conocer un asunto atribuido a los Tribunales de este orden jurisdiccional (arts. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 1, 2 y 25 de la LJCA), y con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Pero ello es suficiente para acoger el correspondiente motivo de casación y estimar, en consecuencia el recurso.
Los llamados "actos políticos" dieron lugar, durante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción de 1956 a un importe debate y a múltiples pronunciamientos jurisprudenciales que delimitaron la naturaleza de tales actos restringiendo el ámbito sustraído al control jurisdiccional. Posteriormente, una vez aprobada la Constitución, se suscitó, incluso, la duda sobre si había de entenderse o no derogada la propia categoría.
La polémica sobre dichos actos y sobre la distinción entre su control jurídico y su control político debe abordarse teniendo en cuenta lo dispuesto en diversos preceptos constitucionales: la sumisión de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art.9.1 CE); la constitucionalización del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales que ampara a toda persona en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (art. 24.1 CE), de manera que, como ha señalado el ATS de 15 de enero de 1993, tal constitucionalización "ofrece una inicial apariencia de incompatibilidad con la existencia de una parte de la actividad del Gobierno exenta de control jurisdiccional, siempre que alguien pueda invocar un derecho o interés legítimo que haya sido lesionado por dicha actividad"; el art. 97 CE que atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y Militar y la defensa del Estado, así como el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes; y el art. 106 que atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa.
La jurisprudencia postconstitucional de este Alto Tribunal ha apreciado el carácter o naturaleza política, en orden al enjuiciamiento de legalidad, respecto de determinados actos del Gobierno y de órganos parlamentarios. La existencia de tales actos debe ser objeto de una interpretación restrictiva, en virtud de lo establecido en los artículos 9.1 y 24 de la Constitución, y en lo señalado en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando dispone que "los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión". Y, en todo caso, es preciso que el ordenamiento jurídico-constitucional confiera la debida cobertura a lo que no son sino excepciones, más o menos matizadas, al derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los ciudadanos.
Los llamados actos políticos son siempre residenciables ante la jurisdicción contencioso- administrativa cuando vulneren derechos fundamentales, ya que estos derechos vinculan a todos los poderes públicos en sus relaciones con los ciudadanos, independientemente de la naturaleza política o no de la actividad desarrollada, y su protección corresponde, por vía sumaria y preferente, a la jurisdicción ordinaria (art. 53.2 CE) y, en vía de amparo, al Tribunal Constitucional. Y, en fin, cuando los actos exentos de control jurisdiccional afecten a derechos intereses legítimos o a situaciones jurídicas de terceros de contenido patrimonial o susceptibles de una valoración de tal naturaleza, es menester prever el resarcimiento del perjudicado por la Administración.
El acto político, por otra parte, es susceptible de control, según la más moderna corriente jurisprudencial cuando contenga elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico; o, como manifiesta el ATS de 15 de enero de 1993 y la STS de 28 de junio de 1994, cuando el legislador haya definido mediante conceptos jurídicamente asequibles los límites o requisitos previos a que deben sujetarse dichos actos. Se da así una interpretación del acto político distinta de la de su clásica concepción, entendiendo que no puede admitirse en nuestro Derecho que existan actos de los poderes públicos no sometidos al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, exentos del control jurisdiccional. Y así resulta, en la actualidad, de la Ley de la Jurisdicción de 1998 [arts. 1, y 2.a)].
Desde luego ello no excluye que existan actos de los máximos órganos constitucionales que tengan asimismo un máximo de contenido político, los cuales no son controlables respecto al fondo de la decisión en sede jurisdiccional, sino ante la instancia política correspondiente. Pero en cuanto dichos actos contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico o jurídicamente asequibles, tales elementos sí son susceptibles de control jurisdiccional, como ha señalado nuestra jurisprudencia.
Ello implica que la doctrina del acto político no pueda ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad, ya que es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto elementos reglados y comprobar también si en cuanto al fondo se da ese contenido político no controlable. Por tanto, no es posible acoger "la doctrina del acto político" como excepción al examen jurisdiccional y declarar la inadmisibilidad del recurso, debiendo entrarse por el contrario en el estudio del fondo del asunto.
En cualquier caso, ni desde la clásica concepción ni desde la obligada concepción constitucional puede apreciarse en el acto que se examina los requisitos de naturaleza subjetiva y objetiva que caracterizan el denominado acto político. Por el contrario, se trata de un acuerdo municipal -no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma- y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa.
La estimación del indicado motivo de casación comporta, conforme al artículo 95.1.a) LJCA, que hayamos de resolverse el asunto. Esto es, corresponde que decidamos si se ajusta o no a Derecho el acuerdo municipal impugnado que equivale, por adhesión, a una declaración de "non grata" referida a la empresa recurrente.
La doctrina de esta Sala sobre la trascendencia de tal tipo de pronunciamiento por parte de las Corporaciones locales está contenida en su Sentencia de fecha 17 de julio de 1998, en la que se contemplan los diversos aspectos posibles: su significado desde la perspectiva del derecho al honor, la discrecionalidad y autonomía local y la ausencia de la habilitación legal necesaria para la adopción de tal clase de acuerdos municipales.
-
Tanto el Tribunal Constitucional como este mismo Alto Tribunal, en diversas Salas, han considerado que la expresión de ser persona "non grata" no constituye un ataque al honor (STC 185/1989, de 13 de noviembre; STS, Sala de lo Contencioso, de 19 de septiembre de 1987; STS, Sala de lo Civil, de 28 de julio de 1995; STS, Sala de lo Penal, de 15 de marzo de 1994). Tal criterio se ha sustentado en la consideración de que la calificación realizada por el Ayuntamiento constituye una apreciación subjetiva de los miembros de la Corporación que no significa la atribución de cualidades deshonrosas, desmerecedoras del aprecio o estima públicos. Este criterio, sin embargo, no puede elevarse a la categoría de doctrina general porque los distintos pronunciamientos jurisdiccionales a que se ha hecho referencia parten de determinados supuestos circunstanciales, como la falta de divulgación o de difusión o por situarse la declaración en el contexto de una controversia entre el declarado "non grato" y la corporación municipal que ya había trascendido a la luz pública. Pero es cierto que el honor tiene una dimensión o significado esencialmente personalista, de manera que es un valor referible a personas individualmente consideradas, mientras que cuando se trata, como aquí ocurre, de empresas que adoptan la forma jurídica de sociedad anómina, es más correcta la referencia a otros valores que atañen al crédito, buen nombre o reputación comercial.
-
La declaración de persona "non grata", realizada por el "Estado receptor", tiene su significado específico en el ámbito de la inmunidad diplomática y remoción del puesto diplomático, en virtud del llamado, en Derecho Internacional Público, principio de representación [arts. 9 y 43 b) del Convenio de Viena de 18 de abril de 1961, y STS, Sala de lo Penal, de 21 de octubre de 1991], pero, desde luego, resulta difícil señalar cuales puedan ser los efectos directos derivados de semejante declaración municipal. A pesar de ello, no puede considerarse que constituya una simple manifestación de desagrado indiferente al Derecho Administrativo. Adopta la forma de un acto administrativo aprobado en forma por el Pleno del Ayuntamiento y que eventualmente podría producir efectos en Derecho, derivados de su significado estigmatizante, con incidencia en la esfera jurídica, incluso en la estrictamente patrimonial, del destinatario que puede ver, incluso, deterioradas sus expectativas profesionales o mercantiles con el propio vecindario. En consecuencia, no puede considerarse el acuerdo municipal cuestionado solo como una manifestación de la libertad de expresión o manifestación de una discrecionalidad, sin ulterior trascendencia jurídica, sino como un acto administrativo que, para ser legítimo, debe inscribirse en el ámbito de las potestades o competencias municipales.
-
La no vulneración del derecho al honor por la declaración de persona "non grata" nada prejuzga sobre si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto Administraciones públicas, para hacer dichas declaraciones de persona o empresa "non grata" o, en general, para criticar a los administrados. En todo caso, resulta claro que no puede equiparse la posición de los ciudadanos, en la libre crítica de la actuación de las instituciones representativas en uso legítimo de su derecho de libertad de expresión, a la de tales instituciones o Administraciones, cuya actuación aparece vinculada al cumplimiento de los fines que le asigna el ordenamiento jurídico, entre los cuales, ciertamente, no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados o a las empresas que actúan en su ámbito territorial (STC 185/1989, de 13 de noviembre). O, dicho en otros términos, una declaración que no procede de alguno de los miembros de la Corporación, sino que constituye la manifestación de un juicio que pretende atribuirse a la propia Corporación en cuanto tal, como decisión municipal, ha de encontrar una habilitación legal, que, en el presente caso, no se encuentra ni en las competencias municipales nominadas del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, ni en las diversas legislaciones sectoriales ni en la propia cláusula de la autonomía municipal al no aparecer concernido el interés municipal o las necesidades de la comunidad vecinal.
La expresada doctrina resulta aplicable aun cuando la Corporación local pretenda justificar la declaración de "non grata" en una actuación o comportamiento de la persona o empresa destinataria que considera no ajustada a Derecho. No es tal declaración un mecanismo de reacción reconocido por el ordenamiento jurídico al que pueda acudir la Administración local, cuando ésta dispone legalmente de susficientes mecanismos de autotela declarativa, ejecutiva y de coerción, incluso, para evitar o eliminar tal clase de actuación o comportamiento, sin recurrir a una descalificación formal, que puede comportar un desprestigio y, en todo caso, un reproche sin respaldo normativo ni garantía de procedimiento.
Las razones expuestas justifican que, además de acoger el primero de los motivos y de casar la sentencia, se estime la pretensión principal encaminada a la declaración de nulidad del acto impugnado que queda sin efecto.
No ha lugar a expresa condena en costas respecto a las de la primera instancia, y debe cada parte abonar las causadas a su instancia en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, acogiendo el primero de los motivos de casación, debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Telefónica Servicios Móviles, S.A." contra la sentencia, de fecha 4 de febrero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 441/98; sentencia que anulamos y entrando a conocer del fondo del asunto, declaramos la nulidad e ineficacia del acuerdo del Ayuntamiento de Agüimes, de fecha 5 de febrero de 1998, por el que, mediante adhesión, se declaraba empresa "non grata" a la entidad recurrente.
No ha lugar a expresa condena en costas respecto a las de la primera instancia, y debe cada parte abonar las causadas a su instancia en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
-
STSJ Comunidad de Madrid 453/2017, 14 de Junio de 2017
...fundamentales, como es el caso, " son siempre residenciables ante la jurisdicción contencioso- administrativa" ( Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2003 ). Añade que el acto impugnado "no es una simple moción de contenido político sin eficacia ejecutiva" y que la moción pr......
-
AAP Barcelona 72/2018, 9 de Abril de 2018
...Ley de Enjuiciamiento Civil . Centrada así la cuestión procesal previa discutida, es doctrina comúnmente admitida ( Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2003;RJA 8087/2003 ) que la denuncia de la infracción de las normas procesales en la primera fase de la segunda instancia ......
-
STSJ Cataluña 1227/2021, 17 de Marzo de 2021
...fundamentales, sus elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes. La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2003, recurso 7786/2000, que abordaba la declaración de persona "non grata" a una empresa, estableció: " En cualquier caso, ni desd......
-
ATS, 13 de Enero de 2022
...contenciosa-administrativa. Se reconoce que el acto tiene una finalidad política, pero queda sujeto al control jurisdiccional ( STS de 24-11-2003, rec. 7786/2000). El acuerdo -entiende la sentencia- insta al gobierno municipal a ejecutar lo acordado, convirtiéndose en un auténtico acto admi......