STS, 19 de Julio de 2007

Ponente:CELSA PICO LORENZO
Número de Recurso:4/2006
Fecha de Resolución:19 de Julio de 2007
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ACTO ADMINISTRATIVO. REVOCACIÓN. SANCIÓN. LEGALIDAD. Se impugna sentencia que anula acto administrativo. La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones, carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia. La demanda fue estimada. La cuestión de ilegalidad fue desestimada.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil siete.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo la cuestión de ilegalidad núm. 4/2006, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Almería en virtud de Auto de 25 de septiembre de 2006, dictado en el recurso contencioso administrativo núm. 193/06 en el que es objeto de impugnación la resolución del Ilmo. Sr. Subdelegado del Gobierno en Almería, de fecha 10 de enero de 2006, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano, de fecha 4 de agosto de 2005, que acordó extinguir la Autorización de Residencia Temporal y Trabajo concedida a D. Jaime en fecha 15 de abril de 2005, solicitada al amparo del proceso de normalización previsto en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 23/2004, de 30 de diciembre, por tener una prohibición de entrada derivada de una orden de expulsión ejecutada. Se ha personado la Administración del Estado representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 193/06 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 2 de Almería, se dictó Auto con fecha 25 de septiembre de 2006 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Elévese a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo la cuestión de ilegalidad a que se refiere la presente resolución; emplácese a las partes para que, en el plazo de quince días, puedan comparecer y formular alegaciones ante dicho Tribunal; y, verificado, remítase, urgentemente, junto con la certificación del presente auto, copia testimoniada de los autos principales y del expediente administrativo; publíquese el planteamiento de la cuestión de ilegalidad en el Boletín Oficial del Estado. Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma, no cabe recurso ordinario alguno".

Previamente se había dictado sentencia el 6 de julio de 2006 cuyo fallo disponía: "Estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jaime frente a la resolución del Iltmo. Sr. Subdelegado del Gobierno en Almería, de fecha 10 de enero de 2006, de que más arriba se ha hecho expresión, dictada en el expediente número NUM000, y, en consecuencia, declaro la nulidad de pleno derecho de dicho acto administrativo y la plena vigencia y eficacia de la autorización de residencia y trabajo otorgada al citado actor por resolución del propio órgano de fecha 15 de abril de 2005, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso".

SEGUNDO

Por el Abogado del Estado mediante escrito de 17 de octubre de 2006 se formulan alegaciones, solicitando se dicte resolución declarando conforme a Derecho el concreto precepto reglamentario objeto de la cuestión de ilegalidad.

TERCERO

Por Providencia de 16 de marzo de 2007, se admite a trámite la cuestión de ilegalidad planteada acordando su publicación en el Boletín Oficial del Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 124.2 de la Ley 29/98 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

CUARTO

Por providencia de 6 de junio de 2007, se señaló para votación y fallo el 18 de julio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de los de Almería ha sido elevada, conforme al art. 123 LJCA, cuestión de ilegalidad en relación con el párrafo primero del art. 75.1 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, LODYLE, en cuanto a la expresión "la vigencia de las autorizaciones de residencia temporal se extinguirá sin necesidad de pronunciamiento administrativo."

En la sentencia 259/2006 de 6 de julio en que se ha suscitado la citada cuestión resuelve el juzgador anular el acto que, en aplicación del supuesto d) del art. 75.1 del citado Real Decreto, acordó extinguir la autorización de residencia temporal y trabajo concedida al demandante en el recurso contencioso administrativo 193/2006 seguido ante el órgano judicial antes citado.

Considera en su sentencia el órgano jurisdiccional que ante la naturaleza de acto declarativo de derechos de la inicial autorización de trabajo y residencia otorgada al allí recurrente por la Subdelegación del Gobierno en Almería, es clara la imposibilidad, sin un título legal habilitante, de su revisión de oficio por la administración sin someterse al procedimiento de lesividad establecido en el art. 103 de la ley 30/1992, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC, por lo que su revocación o extinción incurre en causa de nulidad de pleno derecho.

Argumentos que reproduce en su auto de 25 de septiembre de 2006 al plantear la cuestión ante este Tribunal.

SEGUNDO

Al formular sus alegaciones el Abogado del Estado analiza el contenido del art. 75.1. del Reglamento cuestionado que desarrolla la LODYLE y los cuatro supuestos allí comprendidos. Pone de relieve, en primer lugar, que la cuestión alegada fue planteada anteriormente en un supuesto concreto, y cita los argumentos empleados por la Abogacía del Estado en aquel caso, consistentes en síntesis, en que el inciso reglamentario impugnado es conforme a Derecho pues la circunstancia de que pierda vigencia de manera automática la autorización de residencia temporal, en el que caso de que el interesado esté incluido en algún supuesto de prohibición de entrada, es lógica pues si por la concurrencia de algún supuesto no se puede entrar en territorio nacional, con mucha más razón perderá vigencia la autorización de residencia temporal de la que se disponga, y ello debido a que para tener derecho a la residencia temporal es necesario no estar incurso en causa de prohibición de entrada.

Aduce también el Abogado del Estado que utilizando las herramientas hermenéuticas del Código Civil, se demuestra que la norma reglamentaria cuestionada es conforme con los artículos 26 y 27 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España. Y así, considera que lo que sucede es que se extinguen los efectos porque caduca la situación de residencia temporal al haber desaparecido el presupuesto legal inexcusable de la misma que existía al concederla, y ese requisito o presupuesto es la falta de regularidad de la permanencia en territorio español.

Entiende también que la pérdida de la vigencia de la autorización no priva al beneficiario del derecho a defenderse frente a actuaciones administrativas que, fundadas en dicha circunstancia, le pudieran afectar, pues puede cuestionar dicha pérdida de la vigencia como ha sucedido, alega el Abogado del Estado, en el caso resuelto en la sentencia de instancia, y también puede hacerlo impugnando la resolución motivada a que alude el artículo 26 de la Ley Orgánica 4/2000 .

Concluye su alegato manifestando que las interpretaciones lógica y sistemática confirman la legalidad de la norma, y también su sentido teleológico, que es, precisamente, la exigencia de plena regularidad de quienes se encuentran o residen en España.

TERCERO

Con fecha de once de mayo de 2007, esta Sala y Sección dictó sentencia en una cuestión de ilegalidad planteada, en relación al precepto ahora cuestionado, por el mismo órgano jurisdiccional que promueve la que estamos resolviendo. Recordábamos en aquella resolución que la sentencia de esta Sala y Sección de 8 de enero de 2007 dictada en el recurso contencioso administrativo 38/2005 en que se impugnaba un amplio conjunto de preceptos del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre fue abordada la legalidad del art. 75.1, al impugnarse justamente el apartado d), origen de la cuestión.

Así se dijo en su fundamento de derecho OCTAVO "Se impugnan dos preceptos del capítulo Cuarto sobre extinción de las autorizaciones de residencia y/o de trabajo. Se trata del apartado d) del artículo 75,1 y del apartado d) del artículo 76. El primero de ellos dispone que las autorizaciones se extinguen sin necesidad de que haya un pronunciamiento administrativo cuando el autorizado incurra en alguno de los supuestos de prohibición de entrada en España. Pero en este caso es obligado llevar a cabo una interpretación conjunta del precepto de que se trata y el articulo 75.2. El apartado o numero 1 del articulo 75 se refiere a las autorizaciones que se extinguen sin que sea necesario un pronunciamiento administrativo, mientras que el numero 2 del precepto prevé en cambio los supuestos en que debe dictarse por la autoridad competente una resolución motivada declarando que se ha extinguido la autorización de residencia temporal. En el articulo 75.1 se declara que no es obligado que haya un pronunciamiento administrativo y que la autorización de residencia se extingue sin más por el transcurso del plazo, por renuncia expresa o tácita de su titular, porque deba llevarse a cabo una renovación extraordinaria si se han declarado los estados de excepción y sitio, y finalmente porque el extranjero se encuentre incurso en alguno de los supuestos de prohibición de entrada. La Sección entiende que el sentido del precepto consiste, y así debemos interpretarlo, en que en los casos previstos no es necesario instruir un procedimiento administrativo especifico para determinar si existe la causa de extinción de la autorización. En los supuestos de los apartados a) y b) del articulo esta causa se produce de un modo por así decirlo automático (expiración del plazo o renuncia), el de renovación extraordinaria es un supuesto completamente excepcional al estar vigentes los estados de excepción o de sitio, y en el apartado d) que es el impugnado se trata de que la persona en cuestión esté afectada por una prohibición de entrada, es decir, por otro acto administrativo, del que trae causa la extinción de la autorización. En todos estos supuestos no se instruirá un procedimiento administrativo especifico, pero ello no implica que pueda prescindirse de practicar una notificación al interesado debidamente motivada, susceptible de recurso y frente a la cual se dispone de las garantías que otorga el ordenamiento. En ese sentido se pronuncia el Abogado del Estado cuyas alegaciones deben acogerse, por lo que hemos de desechar también o no acoger tampoco esta impugnación."

CUARTO

Los razonamientos esgrimidos por el órgano judicial que ha suscitado la cuestión son esencialmente los mismos resueltos en nuestra sentencia de 11 de mayo de 2007 .

No ofrece el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 2 de los de Almería argumentos que hagan variar a este Tribunal la conclusión anteriormente mantenida, por lo que deben reproducirse los fundamentos de dicha sentencia en virtud de los principios de seguridad jurídica e igualdad. Se decía en ella lo siguiente:

"Este Tribunal hizo un distingo entre la distinta naturaleza de los diferentes supuestos comprendidos en el art. 75 en sus apartados a) a d) sin perjuicio de que todos ellos se vieran afectados por la aplicación del inciso aquí cuestionado, así como de los efectos que provocaba en el procedimiento.

A lo ya vertido en la sentencia del 8 de enero de 2007 en que se daba respuesta a los alegatos de la asociación recurrente y se tomaba en consideración la argumentación del Abogado del Estado, la sentencia de 11 de mayo de 2007 añadía una nueva reflexión que conduce a seguir manteniendo que no procede la incoación de un procedimiento de revisión de oficio.

Se trata de la mención expresa del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, que adecua las normas reguladoras de los procedimientos administrativos para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC.

Ninguna duda ofrece que las situaciones en que pueden encontrase en España los extranjeros, residencia temporal y permanente, art. 20 y siguientes de la LODYLE, derivan de una autorización administrativa como la propia Ley recoge. Así incluso se contemplan en su anexo determinados supuestos de la ahora derogada L. O. 7/1985, que deben ser sustituidos por los preceptos de la LODYLE. Y, justamente el antedicho Real Decreto plasma, como no podía ser menos atendiendo a la LRJAPAC, la obligación de motivar las resoluciones de los citados procedimientos que cuando pongan fin a la vía administrativa abrirán la vía jurisdiccional en defensa de los derechos que corresponda.

Normas que, pese a no ser citadas expresamente en el art. 75 del Reglamento de la LODYLE, como sí hacía el art. 53 del derogado Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, no han sido abrogadas.

Y, a mayor abundamiento, bajo la vigencia del citado Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, mediante sentencia de este Tribunal de 20 de marzo de 2003, recurso 488/2001, fue declarado conforme a derecho, por otras razones, el apartado 1.b del art. 53 -por renuncia expresa o tácita de su titular- análogo al actual apartado 1 .b) del art. 75 ahora cuestionado.

No prospera, pues, la cuestión de ilegalidad suscitada".

QUINTO

No está demás añadir que no es ajeno a nuestra jurisprudencia pronunciamientos sobre el alcance de la extinción o revocación de autorizaciones, licencias, permisos, etc., es decir de supuestos, en que independientemente de la denominación, ejercita la administración su potestad autorizatoria. Se muestra conteste la doctrina en afirmar que en los actos de autorización la administración elimina los obstáculos que se opongan al libre ejercicio de un derecho del que ya es titular el sujeto autorizado tras comprobar que su ejercicio no pone en peligro el interés público protegido por el ordenamiento jurídico vigente.

O en términos del RD 1778/1994, de 5 de agosto, de 1994 que adecua las normas reguladoras de los procedimientos administrativos para el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRAJAPC, se entiende por "autorizaciones todos aquellos actos administrativos, cualesquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de su adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado" (art.

1.2 .).

En la Sentencia de 21 de diciembre de 2006, recurso de casación 895/2004 se afirma que es constante la jurisprudencia de esta Sala que rechaza el carácter sancionador de los actos de revocación de licencia de taxi. Así lo dijo en su sentencia de 8 de enero de 2001 en cuanto que no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables puede considerarse que constituya un sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción normativa.

Recuerda también aquella sentencia la del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, que a su vez cita la STC 61/1990, que la revocación de una licencia se basa en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, tarea en la que el margen de apreciación es escaso. Sin embargo subraya que, en otros casos, la revocación de la licencia responde a un más amplio margen de apreciación en manos de la administración, que se ve posibilitada para valorar determinadas conductas como contrarias al ordenamiento, en cuyo supuesto se trata de los típicos casos denominados por la doctrina "revocación-sanción". Añade que "trazar una línea divisoria entre ambas medidas, con pretensión de validez general, resulta poco menos que imposible y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sanción o simple aplicación de las normas administrativas habilitantes para la gestión de una actividad requiere tener en cuenta las circunstancias de cada caso" (FJ4).

Adiciona la mencionada STS de 21 de diciembre de 2006 que "La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia".

SEXTO

No ha lugar a un especial pronunciamiento sobre costas dada la naturaleza de este proceso y el interés general concurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Desestimar la cuestión de ilegalidad 4/2006, planteada por auto de 25 de septiembre de 2006 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de los de Almería, en relación con el inciso, "la vigencia de las autorizaciones de residencia temporal se extinguirá sin necesidad de pronunciamiento administrativo".

  2. No hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.