STS 2050/2016, 23 de Septiembre de 2016

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 25 de marzo de 2014, contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, por el que se establecen las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 11 de mayo de 2015, se solicita que se dicte sentencia y se deje sin efecto en su integridad el Real Decreto por los motivos contenidos en la presente demanda, entre otros la de quiebra del principio de jerarquía normativa, la contradicción absoluta con el artículo 14 de la CE , y los principios que rigen la actuación administrativa, y la obligación de ésta de velar por el interés general.

Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presenta, el día 19 de junio de 2015, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando el recurso.

No solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de abril de 2016 y por providencia de la misma fecha, se acordó remitir el presente recurso a la sección Cuarta de esta Sala Tercera. Finalmente se señaló para la deliberación y fallo el día 13 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 14 de septiembre de 2016.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, por el que se establecen las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.

Se fundamenta el presente recurso, a tenor del contenido del escrito de demanda, en la vulneración de la igualdad por la diferencia de trato entre profesionales sanitarios y el personal voluntario; la quiebra de la calidad y seguridad del servicio que puede comportar la nueva regulación y de las garantías asistenciales al ciudadano; la disminución de las exigencias en la dotación de la ambulancia, pues al médico y al enfermero se les exige la correspondiente titulación, mientras que se permite que el técnico no tenga el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias , sino que basta con el certificado de profesionalidad de transporte sanitario, con la trascendencia que pueda tener a efectos de la responsabilidad civil; que dicha rebaja de exigencia de titulación es un privilegio para las entidades benéficas; y que dicho certificado de profesionalidad se expide por dichas entidades.

Por su parte, la Administración General del Estado además de alegar la falta de legitimación activa del sindicato recurrente, añade que no se produce ninguna vulneración de la igualdad, que la reforma no es injustificada, y que la exigencia de la titulación se encuentra adaptada a las funciones que se realizan.

Los términos en los que se plantea la presente impugnación inmediatamente nos recuerda el debate procesal que se suscitó ante esta Sala, con motivo de la impugnación del mismo Real Decreto 22/2014, de 17 de enero. Nos referimos a nuestra Sentencia de 20 de enero de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 255/2014 ), cuyo contenido ha de ser ahora reiterado por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ).

Pues bien, en dicha sentencia ya desestimamos la falta de legitimación activa de un sindicato. Entonces señalamos y ahora debemos reiterar que « Ciertamente hay un motivo poderoso frente a la legitimación del sindicato recurrente: que el Real Decreto impugnado afecta a los voluntarios de la Cruz Roja o de las entidades que atiendan fines humanitarios o sociales que atiendan servicios de ambulancia. Tales voluntarios están sujetos a la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado, luego su vínculo es ajeno al que tiene el personal sujeto a una relación laboral, funcionarial, estatutaria o mercantil cuyos intereses sí representan los sindicatos. Por otra parte el aquí recurrente justifica su impugnación alegando un interés general en principio ajeno a su ámbito de intereses: que la reforma conculca el derecho a la igualdad de los accidentados, víctimas o pacientes, pues siendo el servicio el mismo, varía la formación y preparación exigible a quien atienda el servicio de ambulancia como conductor y ayudante según que sea voluntario o profesional.

(...) No obstante lo dicho la Sala entiende legitimado al sindicato recurrente por las siguientes razones:

1. Porque, en general, lo concerniente al voluntariado no es ajeno al ámbito de actuación de las organizaciones sindicales. Así se deduce de la presencia de representantes sindicales en los distintos Consejos o Comités de voluntariado en la normativa autonómica [vgr. artículo 18.1.1j) Ley madrileña 3/1994, de 19 de mayo, de Madrid ; artículo 21.1.b ) y h) Ley Foral navarra 2/1998, de 27 de marzo; artículo 26.1.c) Ley gallega 3/2000, de 22 de diciembre; artículo 25.3 Ley andaluza 7/2001, de 12 de junio o el artículo 36.3 de la ley castellano leonesa 8/2006, de 10 de octubre].

2. Porque es un hecho notorio la intervención sindical en lo relativo al sistema de formación para el empleo, ya sea en el subsistema de formación reglada o formación profesional como en el de formación para el empleo, todo a partir de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y normativa de desarrollo así como los distintos acuerdos sobre tal materia. La exigencia del nivel formativo para el desempeño en régimen de voluntariado de actividades de suyo profesionales no es ajeno, por tanto, al ámbito de intereses sindicales.

3. La presencia en el ámbito del transporte sanitario tiene el sindicato actuante que invoca y no es contradicha, y así es firmante del Convenio Colectivo Estatal de Transporte de Enfermos y Accidentados en Ambulancia.

4. El hecho de que en el procedimiento de elaboración de la disposición impugnada se haya oído no al sindicato recurrente -lo que alega como motivo de impugnación- pero sí al sindicato de enfermería SATSE, luego la propia Administración admite un interés sindical en la materia como de la Asociación Española de Técnicos en Emergencias Sanitarias (en adelante, AETES).

5. En fin, la recurrente invoca de manera genérica que la regulación impugnada afecta al propio sindicato y a sus afiliados y al conjunto de trabajadores del sector de las ambulancias. Tal razonamiento no es objeto de un desarrollo pormenorizado, pero si ciertos servicios no son atendidos por voluntarios por exigirse desde el Real Decreto 836/2012 una mayor cualificación, cabe deducir que su prestación podría abrirse a profesionales que cuenten con la nueva cualificación .»

La cuestión de fondo que ahora se suscita se centra en la impugnación del apartado 1 de esa Disposición adicional sexta, cuyo tenor es el siguiente: " El personal voluntario que desempeñe las funciones de conductor o de conductor en funciones de ayudante en las ambulancias destinadas a la prestación de los servicios de transporte sanitario de Cruz Roja Española o de otras entidades cuya actividad principal sea la prestación de servicios de asistencia sanitaria con una finalidad humanitaria y social de carácter general, deberá ostentar, como mínimo, el certificado de profesionalidad de transporte sanitario previsto en el Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo, por el que se establecen dos certificados de profesionalidad de la familia profesional Sanidad que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad, sin que le resulten de aplicación los requisitos de formación establecidos en el artículo 4.1 del presente real decreto ".

De modo que puesto en relación el transcrito apartado 1 con el artículo 4.1 del RD 836/2012 , respecto del personal voluntario de esas entidades benéficas, se advierte una rebaja del nivel de formación exigible, pues basta con el certificado de profesionalidad de transporte sanitario , y no el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias , previsto en el Real Decreto 1397/2007, de 29 de octubre, que, antes de la introducción del repetido apartado 1, hubiera sido exigido para prestar sus servicios en ambulancias asistenciales ( artículo 2 del RD 836/2012 ).

Pues bien, en relación con la falta de justificación de la reforma, debemos reiterar lo que ya declaramos en la citada Sentencia de 20 de enero de 2015 , cuando señalamos que < Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, desarrollada por el Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Y en el aspecto sanitario la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se limita a apoderar a la Administración para regular «las condiciones y requisitos técnicos mínimos para la aprobación y homologación de las instalaciones y equipos de los centros y servicios» (artículo 40.7 ), luego las ambulancias.

(...) A partir de la amplitud de tal apoderamiento se dictó el ya citado Real Decreto 619/1998, con unas exigencias profesionales no especificadas a diferencia del Real Decreto 836/2012. Éste, como también se ha dicho, pretende incrementar el nivel de cualificación profesional del personal de ambulancias. Pues bien, basta estar al procedimiento de elaboración de la norma impugnada, documentado en el expediente administrativo, para advertir no sólo en la Memoria justificativa sino en las distintas alegaciones -favorables o no-, cual ha sido la razón de la reforma: las dificultades de la Cruz Roja y demás entidades humanitarias o sociales para contar con voluntarios con esa mayor titulación para prestar un servicio que se reputa complementario, para situaciones imprevistas y que hasta ese momento venían prestando gracias al personal voluntario.

(...) La consecuencia es que podrá compartirse o no el objetivo de la reforma, pero no sostener que sea incongruente, caprichosa o injustificada. Los pareceres sobre necesidad, acierto y oportunidad forman parte del debate propio de la fase de audiencia en un procedimiento de elaboración normativa [cf. artículo 24. a ) y b) de la Ley del Gobierno ] y que las razones se sabían lo demuestra que esos pareceres sean tan encontrados. Hay así Comunidades Autónomas que nada oponen, otras critican la rebaja de la exigencia en la cualificación profesional, otras sugieren que la reforma contemple la situación de los profesionales que fueron objeto de específicas regulaciones tras el Real Decreto 618/1998 y otra que entienden que la cualificación exigida era excesiva; a su vez SATSE y AETES informan desde la defensa de los intereses profesionales de sus miembros.

(...) En cuanto a la legalidad ya de la reforma en sí, la parte actora la ciñe a la contradicción en que se incurre al modificarse -a la baja- la exigencia de cualificación profesional de un reglamento cuyo objetivo, respecto del anterior que deroga, es incrementarla. Ya se ha dicho que la reforma no es arbitraria y que obedece a la necesidad de mantener la viabilidad de un servicio prestado por voluntarios, luego es admisible que el mismo centro directivo que impulsó el dictado del reglamento que ordena un determinado nivel de cualificación profesional, promueva una reforma que exceptúe la regla general al advertir que las previsiones iniciales obstaculizaban el servicio con cargo a voluntarios, con lo que la cuestión se deriva ya a la legalidad -que no oportunidad- de esa excepción. Esto exige un juicio que pondere la admisibilidad o razonabilidad en Derecho de ese trato diferenciado respecto de una misma situación de hecho. »

Respecto de la invocada vulneración de la igualdad y de la eventual quiebra de la calidad y seguridad del servicio que puede comportar la nueva regulación y de las garantías asistenciales al ciudadano, debemos reiterar siguiendo la sentencia citada que <<Todo juicio de igualdad exige que quien invoca un trato desigual que reputa antijurídico aporte un término de comparación válido y que razone la inexistencia de una razón atendible para el trato diferenciado. En cuanto a lo primero, el término de comparación no puede estar en lo que la actora denomina "desigualdad de trato del personal de ambulancias", precisamente porque ese personal queda sujeto a distintos regímenes jurídicos -voluntariado o profesional- luego sin posibilidad de colisión a efectos de "acceso al empleo" al que alude la demanda. También se excluye que sea término de comparación en el sector del transporte sanitario las empresas respecto de las organizaciones sin ánimo de lucro, al desempeñar éstas un servicio complementario (cf. Disposición Adicional Undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ).

(...) Más entidad tiene que, desde el punto de vista de la protección de la salud, se alegue un trato desigual carente de justificación según que los usuarios de tales servicios sean trasladados por una ambulancia conducida por profesionales o por voluntarios. En este caso el término de comparación estaría entre los propios usuarios y ese trato diferenciado parte de una previsión legal que justifica la intervención de la Cruz Roja y otras entidades de finalidad humanitaria o social. Respecto de si esa diferencia es o no antijurídica la Sala entiende que lo es por dos razones: tanto por el funcionamiento del servicio como por las exigencias en sí de los requisitos de formación de quienes lo prestan.

(...) En cuanto al primer aspecto basta tener presente que la intervención de la Cruz Roja y otras entidades de finalidad humanitaria o social tiene el carácter de ese complemento necesario al que se ha aludido para los concretos servicios relacionados en la Disposición Adicional Undécima.1 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres . Esta razón -la existencia de unos servicios que dejarían de poder atenderse o se atenderían deficientemente- que justifica el trato desigual está en la misma línea de lo que justifica la reforma y que hace, como se ha visto, que no se aprecie arbitrariedad o falta de justificación.

(...) Respecto de si esa diferencia es o no antijurídica en cuanto al nivel de la formación exigible para el desempeño de tales servicios, la respuesta a tal cuestión exige determinar si la previsión de que basta el certificado de profesionalidad regulado el Real Decreto 710/2011 -que es un mínimo- pone en riesgo en ese concreto aspecto -el transporte sanitario- la garantía de la tutela de la salud, que es el bien cuya preservación late tras esta regulación. Para tal cometido no basta estar a la diferencia de horas formativas -2000 para obtener el titulo de Técnico de Emergencias Sanitarias, 600 para el certificado de profesionalidad-, sino a la insuficiencia cierta de tal carga formativa con riesgo para la salud.

(...) Centrado así lo litigioso la parte actora entiende que se trata de una cuestión jurídica, sin razonar porqué la formación que acredita un certificado de profesionalidad respecto del titulo de Técnico de Emergencias Sanitarias es insuficiente. Así en cuanto a contenidos el Real Decreto 710/2011 referido al certificado de profesionalidad para Transporte Sanitario, prevé una formación que toma como referencia los contenidos del Real Decreto 1397/2007, de 29 de octubre, referido al título de Técnico en Emergencias Sanitarias y debe significarse que las innovaciones del Real Decreto 836/2012 vinieron determinadas más que por un déficit formativo afectante a la calidad del servicio, por la necesidad de adecuar en régimen del transporte sanitario a las nuevas titulaciones previstas en los citados Reales Decretos 1397/2007 y 710/2011.

(...) Por tanto la cuestión no es que el título de Técnico en Emergencias Sanitarias sea superior -que lo es, luego aporta una mayor formación-, sino que lo litigioso es si el certificado de profesionalidad para Transporte Sanitario, por su contenido formativo, no resulta idóneo para conducir cualquier modalidad de ambulancia asistencial o respecto del conductor con funciones de acompañante, en caso de las ambulancias de la modalidad B, para el manejo de instrumentos de soporte vital básico. En definitiva, lo relevante está no en la adecuación de titulaciones sino en la garantía de la tutela de la salud en un nivel mínimo, extremo que no aborda la actora.»

Por lo demás, ni que decir tiene que la regulación que contiene el real decreto impugnado no guarda relación con la responsabilidad civil que preocupa a la recurrente. Ni puede esta Sala resolver, en el presente recurso, lo que son meras hipótesis o conjeturas sobre dicha responsabilidad, haciendo pronunciamientos de futuro desvinculados, por tanto, de la regulación impugnada.

No podemos pasar por alto, en fin, la reiterada afirmación de la recurrente sobre la expedición del certificado de profesionalidad de transporte sanitario que corresponde a las propias entidades benéficas sin supervisión administrativa alguna, cuando lo cierto es que dicho certificado se encuentra regulado por el Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo, por el que se establecen dos certificados de profesionalidad de la familia profesional Sanidad que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad, siendo uno de ellos el ahora debatido. Téngase en cuenta que el objeto de dicho real decreto, como expresa su artículo primero, es establecer dos certificados de profesionalidad de esa familia profesional Sanidad que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad, regulado por el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero , por el que se regulan los certificados de profesionalidad, modificado por el Real Decreto 1675/2010, de 10 de diciembre. Dichos certificados de profesionalidad tienen carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y no constituyen una regulación del ejercicio profesional.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar, por todos los conceptos, la cantidad de 4000 euros.