STS 1067/2016, 12 de Mayo de 2016

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 7 de noviembre de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1668 de 2012 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que ESTIMAMOS parcialmente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Dulce , don Jose Carlos y don Pedro Jesús , representados por la Procuradora de los Tribunales doña Mónica Oca de Zayas, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 24 de mayo de 2.012 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Estremera el cual anulamos en el único extremo relativo a la delimitación del ámbito AA-2 "las Cuevas". Sin costas»

Dicha sentencias se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico décimosegundo: «En el siguiente de los motivos alega la existencia de arbitrariedad. Infracción del carácter reglado con existencia de arbitrariedad en la inclusión de su finca en la AA-2 "las Cuevas" existiendo antieconomicidad de la actuación. Señala que su finca en las NNSS de 1988 era suelo urbano consolidado y se consideraba como urbana de ejecución directa y de aplicación la Ordenanza O.2B de Vivienda Unifamiliar Aislada teniendo la condición de solar y no estando sujeta a cesiones existiendo fincas colindantes de las mismas características y que han sido edificadas sin licencia por lo que su inclusión en suelo urbano no consolidado es arbitrario y supone un trato desigual habiendo sido excluidas del ámbito sin motivación alguna. Indica que el AA-2 "las Cuevas" es antieconómico pues prácticamente se destina a viales, cesiones para dotaciones públicas y zonas verdes por lo que existirán más cargas que beneficios. Expresa que los propios técnicos del ayuntamiento estimaron sus alegaciones.

»Según el artículo 8.1.4 el Plan General delimita seis ámbitos de Actuación en el suelo urbano no consolidado coincidiendo cada ámbito con un Área Homogénea siendo dicho Plan el que establece la ordenación pormenorizada del AA-2 "las Cuevas". Su desarrollo lo será de conformidad con el artículo 3.2.1 y la ficha (art. 8.2.1.2).

»La ficha del ámbito le describe como el situado en el Sureste del núcleo urbano de Estremera lindando al Norte con la calle del Boelo, al Este con la calle del Río, al Sur con el AA-1 de suelo urbano no consolidado y al Oeste con suelo urbano consolidado. La superficie total del ámbito es de 8.809 m2 con unas redes interiores de 2.550 m2 y redes locales de 2.509 m2. Su uso global es residencial de iniciativa privada con un 30% de VPP sobre el 70% de la superficie edificable. La zonificación resultante será 1.750 m2 de residencial casco (O-I.2); 2.000 m2 de vivienda unifamiliar (O.2ª); 2.328 m2 de red viaria; 1.221 m2 de parques y jardines y 1.510 m2 de edificación singular (O-3). Coeficiente de edificabilidad de 0,3034 m2e/m2s en el uso característico residencial libre con una superficie edificable de 3.350 m2 y homogeneizada de 2.673 m2.

»El Tribunal Supremo, en sentencia de 11 de mayo de 2012 (casación 530/2009 ) señaló que "nuestra jurisprudencia tiene declarado que el suelo urbano consolidado no puede incluirse en una unidad de ejecución. La circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para el suelo urbano consolidado -como en este caso se ha demostrado beneficioso para el planeamiento, como acontece con la prolongación de la calle San Blas- una determinada transformación urbanística no permite una degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento. Esta consecuencia, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa estatal de carácter básico, todas las leyes autonómicas y los instrumentos de planeamiento están obligados a garantizar [Por todas, sentencia de 18 de mayo de 2011 (Casación 2369/2007 )].

»La sentencia casada declara que los demandantes invocan la Ley 1/2001, de 24 de abril, del suelo de la Región de Murcia pero que dicha Ley no era aplicable porque entró en vigor después de la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, lo que reconduce la cuestión a la legislación estatal en la interpretación jurisprudencial que le ha dado esta Sala.

»Conforme a la misma es constitucionalmente inaceptable que los propietarios de terrenos cuya consideración como urbanos había sido indubitada según un planeamiento anterior, lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcanzase esa condición, queden nuevamente sujetos, por obra y gracia de un cambio de planeamiento, a un nuevo régimen de deberes y cesiones, a semejanza de los titulares de suelo urbano no consolidado. Esta consecuencia no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte justa y equitativa [ Sentencias de esta Sala de 23 de septiembre de 2008 (Casación 4.731/2004 ) y de 17 de diciembre de 2009 (Casación 3992/2005 )].

»En dicha doctrina jurisprudencial hemos precisado, aún, que: «La legislación estatal no define los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre una y otra categoría de suelo urbano -sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional STC 164/2001, de 11 de julio , y 54/2002, de 27 de febrero -, si bien esa misma doctrina constitucional se encarga de precisar que esa atribución habrá de ejercerse «en los límites de la realidad», y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente.

»En ocasiones anteriores hemos señalado que, dado que la diferenciación entre las dos categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado, está prevista en la legislación estatal, que además impone a los propietarios de una y otra un distinto régimen de deberes, la efectividad de esas previsiones contenidas en la normativa básica no puede quedar obstaculizada ni impedida por el hecho de que la legislación autonómica no haya fijado los criterios de diferenciación entre una y otra categoría -pueden verse en este sentido las sentencias de 28 de enero de 2008 (casación 996/04 ), 12 de mayo de 2008 (casación 2152/04 ) y 19 de mayo de 2008 (casación 4137/04 ), así como otras anteriores que en ellas se citan-.

»Pues bien, en esta misma línea de razonamiento, los criterios de diferenciación que en el ejercicio de sus competencias establezca el legislador autonómico habrán de ser interpretados en términos compatibles con aquella normativa básica y teniendo en todo momento presente que la delimitación entre una y otra categoría de suelo urbano, con el correspondiente régimen de deberes, habrá de hacerse siempre en los límites de la realidad». Es obligado reiterar dicha doctrina en el presente caso".

»A tales efectos, según consta en las actuaciones en octubre de 2009 se denegó a la parcela en cuestión licencia de segregación en dos nuevas. Dicha denegación se basaba en informe técnico emitido por el Arquitecto municipal en el que se señalaba que la Ordenanza de aplicación a la parcela era la 0.2B de Vivienda Unifamiliar aislada, parcela mínima a efectos de edificación de 500 m2 y con 14 metros de frente a calle. Ocupación máxima permitida del 30% y altura máxima edificable en la calle a la que da frente de 7 metros.

»Las fotografías aéreas aportadas, documentos 6 a 9 de los aportados con la demanda, no demuestran un grado de consolidación del ámbito como para entender que la parcela de los recurrentes estuviera urbanizada en el sentido reclamado.

»Ahora bien, existen datos en el procedimiento que dan la razón a los demandantes en cuanto a la arbitrariedad de la delimitación por falta de motivación habida cuenta la exclusión de parcelas construidas sin licencia o de parcela colindante que obtuvo licencia de edificación bajo la misma ordenanza de las NNSS de 1988. Así, la parte recurrente solicitó, y se admitió como prueba, que por el Ayuntamiento se certificara la concesión de licencia de construcción de edificios ubicados en parcelas colindantes con el ámbito ante lo que se limitó a certificar la concesión de una licencia, de 3 de enero de 2006, en la calle Zuloaga nº 4, colindante con la propiedad de los recurrentes, a la que se aplicaba la misma Ordenanza. La pericial practicada transcribe el alegato de los recurrentes sin llegar a realizar un estudio metódico del ámbito por lo que lo desechamos.

»Con esa base podemos decir que carece de motivación la delimitación del ámbito al no constar las razones por las que no se incluyen dichas fincas pese a estar sometidas a la misma ordenanza que la de los recurrentes dado que, teniendo en cuenta el silencio del Ayuntamiento, si ellas participaron en una anterior equidistribución de beneficios y cargas igual pudo suceder con los demandantes y si no lo hicieron, al construir sin licencia, obtendrían un beneficio del que se priva a los recurrentes que tienen una parcela en idénticas circunstancias.

»En suma, procederá la estimación parcial del recurso anulando la delimitación del ámbito AA-2 "las Cuevas"».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 17 de enero de 2015, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos Doña Dulce , Don Jose Carlos y Don Pedro Jesús , representados por la Procuradora Doña Mónica Oca de Zayas, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de la Comunidad de Madrid, quien, una vez que se le hizo saber la llegada de las actuaciones y se le emplazó para sostener el recurso de casación preparado ante el Tribunal de instancia, lo interpuso mediante escrito presentado ante esta Sala con fecha 26 de junio de 2015.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se basa en dos motivos, el primero esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el segundo al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la Sala de instancia en incongruencia interna de la sentencia pronunciada, ya que, a pesar de reconocer que la realidad física es acorde con la clasificación de la finca de los recurrentes, recogida por el Plan General de Ordenación Urbana impugnado, llega a la conclusión de que, al no haberse incluido otras fincas de las mismas características, procede la anulación de la delimitación del ámbito AA-2 "Las Cuevas", y, por tanto, ha infringido lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 (sic) de la Ley de Enjuiciamiento civil, por cuanto estos preceptos recogen el derecho a obtener una respuesta motivada y congruente como parte del derecho a la tutela judicial efectiva; y el segundo por haber conculcado la doctrina jurisprudencial acerca de que no es aplicable el principio de igualdad en la ilegalidad, dado que la sentencia recurrida sanciona con la nulidad una situación de desigualdad, a pesar de que se trataría de un supuesto de ilegalidad, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan y transcriben, de la que se deduce que los demandantes no pueden ver estimadas sus pretensiones por el hecho de la posible existencia en la zona de unas obras que pudieran ser ilegales, pues el principio de igualdad puede ser apreciado a fin de que el planeamiento se aplique a todos pero no para que se inaplique, y en el caso enjuiciado la finca en cuestión no tiene un grado de consolidación del ámbito que permita entender que la parcela de los recurrentes estuviera urbanizada en el sentido reclamado, y así finalizó con la súplica de que se estime el recurso de casación y se revoque la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle su conocimiento conforme a las normas de reparto, y, una vez recibidas aquéllas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 25 de septiembre de 2015, en la que se mandó dar traslado a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 27 de octubre de 2015.

La oposición al recurso de casación formulada por la representación procesal de los recurridos se basa en que la sentencia recurrida está debidamente motivada y es congruente, dado que ha analizado si la clasificación de la finca de los demandantes, y ahora recurridos, está motivada y, si, por no estar justificada, la Administración ha incurrido en arbitrariedad, según habían aducido dichos demandantes en su escrito de demanda, estando incorrectamente planteado este motivo de casación primero al mezclar en el mismo errores in procedendo y errores in iudicando , lo que resulta inadmisible, y, en cuando al segundo motivo de casación debe ser igualmente desestimado, debido a que la Sala de instancia se ha limitado a declarar nulas las determinaciones de la AA-2 "Las Cuevas" por falta de motivación en su delimitación, lo que implica infracción del principio de equidistribución de beneficios y cargas, al no haberse justificado las razones por las que no se incluyeron las fincas colindantes en la delimitación del ámbito a pesar de presentar las mismas características, lo que le lleva a la Sala a considerar que se ha producido una actuación arbitraria en la delimitación efectuada y, por ello, declara nulas las determinaciones del Plan General respecto de la AA-2 "Las Cuevas", sin que concurran los requisitos que la jurisprudencia exige para fundamentar un recurso de casación en la infracción de jurisprudencia, aparte de que la recurrente no alude a los hechos relatados en el fundamento jurídico décimosegundo de la sentencia recurrida en cuanto a las características urbanísticas de la finca, según las Normas Subsidiarias de 1988, como suelo urbano consolidado, y, además, no se cumplen los requisitos para invocar eficazmente como motivo de casación la infracción de jurisprudencia por no haber analizado, a la luz de la jurisprudencia invocada, las posibles infracciones denunciadas, según viene exigiéndolo la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias que se citan, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y que no se acuerde la celebración de vista, con imposición de costas a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de abril de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Antes de proceder al examen de ambos motivos de casación alegados por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, debemos recordar que la razón por la que se declara la nulidad de la delimitación del ámbito AA-2 "Las Cuevas", efectuada por el Plan General de Ordenación Urbana impugnado, no es otra que la de no haberse motivado dicha delimitación, al no constar las razones por las que no se incluye en la misma la parcela colindante a la que es propiedad de los demandantes, ahora recurridos, pese a estar sometida a la misma ordenanza que la de éstos, dado que si aquélla participó en una anterior equidistribución de beneficios y cargas, lo mismo pudo suceder con los demandantes, y, de no haber participado, y, sin embargo, haberse construido sin licencia, se obtuvo un beneficio del que se priva a los demandantes, que tienen una parcela con idénticas circunstancias.

La razón de decidir no está, contrariamente a los sostenido por la representación procesal de dicha Administración autonómica, en que la parcela de los demandantes deba tener una clasificación igual a la conferida a otra parcela colindante, de idénticas características, que, ha sido clasificada como suelo urbano consolidado, sino que la razón de la nulidad declarada de la delimitación del ámbito cuestionado está en no haber motivado la Administración ese trato desigual para parcelas que en el planeamiento anterior estaban clasificadas de forma idéntica, actuación que, por inmotivada, ha de considerarse arbitraria.

La precisión que acabamos de realizar, como seguidamente vamos a exponer, impide la estimación de ambos motivos de casación, debido a que uno y otro se basan en una premisa inexacta relativa a la razón por la cual el Tribunal a quo ha estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto y ha declarado nula la delimitación que el Plan General de Ordenación Urbana impugnado ha realizado del ámbito AA-2 "Las Cuevas".

En el primer motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , se denuncia que la sentencia recurrida adolece de falta de motivación y ha incurrido en incongruencia interna, con infracción, por tanto, de lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 (sic) de la Ley de Enjuiciamiento civil , por cuanto estos preceptos recogen el derecho a obtener una respuesta jurisdiccional motivada y congruente, mientras que, en la sentencia, después de afirmarse que la parcela de los recurrentes no aparece que estuviese urbanizada en el sentido reclamado, y por ello es acorde con la clasificación de suelo urbano no consolidado, concluye que es nula la delimitación de tal ámbito por no haber incluido otra parcela que quizás se encuentre en la misma situación.

Como hemos indicado en el precedente fundamento jurídico, la Sala de instancia declara la nulidad de la delimitación del ámbito, en que se ubica la parcela de los recurrentes, porque la Administración urbanística no ha justificado o motivado un tratamiento desigual para parcelas que en el planeamiento anterior estaban clasificadas de forma idéntica, por lo que no considera, ni del razonamiento empleado se deduce, que la parcela de los demandantes deba clasificarse como suelo urbano consolidado si no fuese procedente, dadas las características de la zona, sino que lo que declara, y con toda razón, es que el tratamiento desigual de dos parcelas de características idénticas debe justificarse, por lo que la sentencia recurrida está debida y suficientemente motivada sin haber incurrido en incongruencia interna, y, en consecuencia, el primer motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia haber conculcado la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan y transcriben, acerca de la inaplicación del principio de igualdad en la ilegalidad.

Este segundo motivo tampoco puede prosperar porque, como acabamos de expresar, el Tribunal a quo no considera que deba ser clasificada la parcela de los demandantes con la categoría de suelo urbano consolidado, como lo ha sido la colindante, a pesar de carecer ésta, al igual que aquélla, de las condiciones para ello, sino que lo que exige la Sala sentenciadora a las Administraciones urbanísticas es que justifiquen el tratamiento desigual de dos parcelas de las mismas características, pues, de lo contrario, se hace patente una actuación arbitraria.

La desestimación de ambos motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de los comparecidos como recurridos, a la cifra de dos mil euros más el IVA correspondiente, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .