STS 979/2016, 4 de Mayo de 2016

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 27 de junio de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 371 de 2011 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que DEBEMOS ESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo formulado el Procurador D. Enrique Miñana Sendra, en nombre y representación de Agustín ; Lorena , María Cristina , Caridad , Felicidad , Conrado , Florentino , Olga . Olegario , Valentín , Beatriz , Juan Manuel , Evangelina , Arturo , Martina , Edemiro , Valle . Asunción , Estefanía , Hilario y María , contra un Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almenara, de fecha 18 de julio de 2011, por el que se acordó aprobar definitivamente el Plan Parcial del Sector "Playa" de las NNSS del Planeamiento de Almenara, que desarrolla el instrumento de Homologación aprobado por el Director General de Urbanismo de la Consellería de Urbanismo y Transporte, de fecha 19 de noviembre de 2002; que PLAN PARCIAL QUE ANULAMOS POR SER CONTRARIO A DERECHO ».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico décimo: « Entramos seguidamente en el estudio del conjunto de elementos, todos ellos relativos a informes preceptivos, necesarios para la aprobación del Plan Parcial impugnado.

»Efectivamente, el Plan Parcial que se considera fue anulado por sentencia del Tribunal Supremo y esa anulación, como toda anulación reglamentaria, es una nulidad de pleno derecho de modo que de una parte, en principio, no pueden ser objeto de convalidación elementos procedimentales del reglamento anulado y, de otra, el inicio del procedimiento para la aprobación del nuevo plan, (Información pública), determina la vigencia de las normas que lo regulan. En otras palabras a un plan cuyo procedimiento de aprobación comienza en el mes de marzo de 2011, le son de aplicación las normas vigentes en este momento.

»En este sentido se han violado los siguientes preceptos normativos:

»a).- En primer lugar, se ha violado el artº 15 de la Ley estatal, RDL 2/2008, de 20 de junio , en la medida en que el instrumento carece de evaluación ambiental. En concreto, el emitido para el Plan Anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo no sirve, pues la antigua Declaración de Impacto Ambiental, ha sido sustituida por la Evaluación Ambiental Estratégica , que previene la Ley Estatal 9/2006, que traspone la directiva 2001/42/CE, de 27 de junio.

»Esa evaluación ambiental, brilla por su ausencia en la Homologación, o va referida a aspectos muy secundarios. Pero además, el instrumento ambiental, resulta en el caso de autos especialmente necesario y significativo, en la medida en que la actuación urbanística, incide sobre dos áreas geográficas muy sensibles, una de ellas la zona de playa y de servidumbre de protección; la otra, el marjal situado al oeste.

»b).- Se ha violado el artº 15 de la ley estatal porque, se ha omitido el informe preceptivo, que determina su párrafo 4º, esto es el Informe o Memoria de sostenibilidad económica que evalúa el impacto de la actuación en las haciendas Públicas, tanto por implantación y mantenimiento de las infraestructuras, como por la prestación de los servicios resultantes.

»c).- Se ha violado el artº 15 de la Ley estatal, en su párrafo 3º a, en relación con lo que dispone el artº 25 de la Ley de Aguas y 19 de la Ley Valenciana de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje , pues se ha omitido el informe previo, preceptivo y vinculante de la Confederación Hidrográfica sobre disponibilidad de recursos hídricos. Por otra parte, en los instrumentos de cobertura, no existe informe alguno al respecto, como se desprende de los puntos I c y VIII de la Homologación.

»d).- Se ha violado el artº 25 de la ley Valenciana 7/2002, de 3 de diciembre , sobre ruido, al omitir el informe acústico preceptivo.

»Lo anterior, DETERMINA LA ÍNTEGRA ESTIMACIÓN DEL RECURSO PLANTEADO, por omisión de los informes preceptivos citados en este fundamento; todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas, pues no se observa el concurso de las determinantes circunstancias, que señala el artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales del Ayuntamiento de Almenara y de la entidad mercantil Quabit Inmobiliaria S.A. presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando la subsanación y complemento de la misma, y otro tanto hizo la representación procesal de los demandantes, quien solicitó complemento de la propia sentencia, habiendo dictado auto la Sala de instancia con fecha 23 de julio de 2014 declarando no haber lugar a completar, aclarar o subsanar la sentencia pronunciada.

Con fecha 5 de septiembre de 2014, la representación procesal de la entidad mercantil Quabit Inmobiliaria S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la sentencia de fecha 27 de junio de 2014 recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo , al que adjuntó copia de la sentencia pronunciada por la misma Sala con fecha 19 de junio de 2014 , y, mediante diligencia de ordenación de fecha 19 de septiembre de 2014 se accedió a lo solicitado y se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Agustín , Doña Lorena , Doña María Cristina , Doña Caridad , Doña Felicidad , Don Conrado , Don Florentino , Doña Olga , Don Olegario , Don Valentín , Doña Beatriz , Don Juan Manuel , Doña Evangelina , Don Arturo , Doña Martina , Don Edemiro , Doña Valle , Doña Asunción , Doña Estefanía , Don Hilario y Doña María , representados por la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega, y como recurrentes el Ayuntamiento de Almenara, representado por el Procurador Don Ramón Rueda López, quien en dicho nombre y representación presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 5 de noviembre de 2014, y la entidad mercantil Quabit Inmobiliaria S.A., representada por el Procurador Don Francisco José Abajo Abril, quien, con fecha 5 de noviembre de 2014, presentó escrito de interposición de recurso de casación.

Mediante diligencia de ordenación de fecha 21 de noviembre de 2014 se tuvo a la representación procesal del Ayuntamiento de Almenara por comparecida en calidad de recurrida, ya que no preparó ante la Sala de instancia recurso de casación, mientras que, mediante providencia de fecha 27 de enero de 2015, la Sección Primera de esta Sala admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Quabit Inmobiliaria S.A. y se mandó remitir las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las normas de reparto.

Recibidas las actuaciones en esta Sección, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 5 de febrero de 2015, en la que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, pudiesen formalizar por escrito su oposición al recurso de casación, lo que solamente llevó a cabo con fecha 6 de marzo de 2015 la representación procesal de Don Agustín , Doña Lorena , Doña María Cristina , Doña Caridad , Doña Felicidad , Don Conrado , Don Florentino , Doña Olga , Don Olegario , Don Valentín , Doña Beatriz , Don Juan Manuel , Doña Evangelina , Don Arturo , Doña Martina , Don Edemiro , Doña Valle , Doña Asunción , Doña Estefanía , Don Hilario y Doña María , ya que la representación procesal del Ayuntamiento de Almenara dejó transcurrir el plazo de formalización de la oposición al recurso de casación sin haber presentado escrito alguno, por lo que, mediante diligencia de ordenación de fecha 7 de abril de 2015, se le tuvo por decaída en su derecho a formular oposición al recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Francisco José Abajo Abril, en nombre y representación de la entidad mercantil Quabit Inmobiliaria S.A., se basa en dos motivos de casación, el primero esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 y el artículo 25 de la Ley 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección contra la Contaminación Acústica en la Comunidad Autónoma Valenciana , debido a que los informes que dicha Sala asegura que faltan ya habían sido emitidos para la aprobación definitiva del Documento de Homologación y, por el principio de jerarquía normativa y de eficacia de actuación de las Administraciones Públicas, no era necesario volver a emitirlos, con idéntico contenido, para el Plan Parcial de 2011, ya que el citado artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 establece que los informes serán preceptivos cuando no hubiesen sido ya emitidos e incorporados al expediente, de modo que la correcta interpretación de tal precepto sería que la emisión de todos los informes preceptivos favorables, que se dice erróneamente en la sentencia recurrida que no se han aportado al Plan Parcial 2011, se produjo con motivo de la tramitación y aprobación del Documento de Homologación y que dichos informes son válidos para la aprobación del Plan Parcial que trae causa del mismo, incluidos los informes sobre contaminación acústica a los que se hace referencia en el artículo 25 de Ley de Protección contra la Contaminación Acústica de la Comunidad Valenciana , y así lo ha considerado la doctrina jurisprudencial en las sentencias que se citan y transcriben; y el segundo porque la sentencia recurrida no se pronuncia expresamente acerca de la validez del Documento de Homologación, cuya validez y adecuación a Derecho fue objeto del presente procedimiento y del petitum de las partes, y, por consiguiente, dicha sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva con infracción por la Sala de instancia de lo establecido en los artículos 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , causando la indefensión de la recurrente porque tampoco se pronunció acerca de la excepción procesal en la que se solicitaba pronunciamiento sobre la competencia del Tribunal para conocer de la impugnación indirecta de Instrumentos de Planeamiento, y así finalizó con la súplica de que se estime el recurso de casación y se desestime íntegramente la demanda formulada de contrario, y, en consecuencia, declare que el Documento de Homologación y el Plan Parcial del Sector Playa son conformes a Derecho, y, subsidiariamente, para el caso de no estimarse el recurso de casación, se pronuncie expresamente acerca de la validez y conformidad a Derecho del Documento de Homologación, a cuyo escrito se adjunta copia de otra sentencia dictada por la misma Sala que se asegura que es contradictoria con la ahora recurrida.

La oposición al recurso de casación interpuesto formulada por la representación procesal de los que fueron demandantes en la instancia, se basa en que no existe contradicción alguna entre las sentencias pronunciadas por la misma Sala en relación con idénticos instrumentos de ordenación urbanística, mientras que los informes que se dicen ya emitidos y obrantes en el expediente se refieren a un Plan Parcial de 2003, que fue declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de fecha 4 de mayo de 2010 , y, en cuanto a que la sentencia recurrida no se pronuncia acerca del Documento Homologación, carece de trascendencia en relación con la entidad mercantil recurrente en casación, que fue codemandada en la instancia, siendo aquélla una pretensión exclusiva de los demandantes, y, además, fue resuelta por la sentencia recurrida, y, por lo que respecta al primer motivo de casación, no puede prosperar porque los informes, a que se refiere dicho motivo, se emitieron para un Plan Parcial aprobado en 2003, que no pueden suplir a los informes preceptivos del Plan Parcial aprobado el 18 de julio de 2011, pues en este momento las exigencias legales son distintas, y, además, el Documento de Homologación no cuenta con informe favorable acerca de la disponibilidad de recursos hídricos emitido por la Confederación Hidrográfica del Júcar, deficiencia que, por sí sola, implica la nulidad del referido Documento conforme a la doctrina jurisprudencial, habiéndose demostrado también documentalmente que el Plan Parcial impugnado carece del preceptivo informe relativo a la suficiencia de recursos hídricos; y por lo que respecta al segundo motivo de casación tampoco puede prosperar porque la Sala de instancia ha resuelto en relación con el Documento de Homologación, según se deduce de lo declarado en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, como tampoco es cierto que la Sala sentenciadora no se pronunciase acerca de su competencia para decidir acerca de la impugnación indirecta de un instrumento de planeamiento, según se desprende de lo declarado por el Tribunal a quo en el párrafo correspondiente a la letra G de la página 5 de la sentencia recurrida, por lo que no se ha causado indefensión alguna a la entidad mercantil recurrente, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación exclusivamente por la representación procesal de los demandantes en la instancia, ya que el representante procesal del Ayuntamiento de Almenara no presentó escrito de oposición a dicho recurso, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 19 de abril de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se asegura por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente que la Sala de instancia ha pronunciado otra sentencia con fecha 19 de junio de 2014 en el recurso contencioso-administrativo número 361 de 2011 , que ha devenido firme, en la que se declara que el mismo Plan Parcial es ajustado a Derecho y se desestima el recurso contencioso- administrativo deducido contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Almenara, de fecha 18 de julio de 2011, que lo aprobó definitivamente.

Tal apreciación no es correcta, ya que en la referida sentencia, aportada por copia junto al escrito de interposición del recurso de casación, no se declara que el Plan Parcial del Sector Playa, aprobado por el indicado acuerdo municipal, sea ajustado a derecho, sino que se desestima el recurso contencioso-administrativo deducido frente a tal instrumento de ordenación por ser desestimables todos los motivos de nulidad esgrimidos frente al mismo, motivos que también han sido desestimados por la Sala en la sentencia que ahora revisamos en casación.

La razón de haberse estimado el recurso contencioso-administrativo en la sentencia ahora recurrida no fue otra que la concurrencia de una serie de vicios formales y procedimentales que en aquel otro proceso no se esgrimieron como motivos de nulidad por los allí demandantes, y que en el proceso, que ha finalizado con esta ulterior sentencia ahora, fueron invocados y acogidos por el Tribunal sentenciador.

En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido en los artículos 15.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 y 25 de la Ley 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección contra la Contaminación Acústica en la Comunidad Valenciana , debido a que los informes que dicha Sala echa en falta se habían emitido para la aprobación definitiva del Documento de Homologación del que trae causa el Plan Parcial ahora impugnado y, por consiguiente, según los referidos preceptos, al haber ya sido emitidos y encontrarse en el expediente no es procedente reiterar su emisión.

Este motivo de casación no puede prosperar.

En el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, la Sala de instancia describe una serie de hechos, no combatidos, de los que se deduce que esos informes, a los que alude la recurrente, se emitieron para un Documento de Homologación Sectorial de la Franja Litoral aprobado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón el día 30 de octubre de 2002, que se publicó el 30 de noviembre de 2002, y el Ayuntamiento de Almenara en Pleno aprobó, sobre la base de esa Homologación, el día 21 de enero de 2003 el Plan Parcial del Sector Playa, que dio lugar a la aprobación de los consiguientes Proyectos de Urbanización y de Reparcelación en el año 2004, así como a la ejecución de las obras de urbanización entre 2005 y 2008, pero el 4 de mayo de 2010 esta Sala y Sección del Tribunal Supremo dictó sentencia, con fecha 4 de mayo de 2010, en el recurso de casación 1607 de 2007 , en la que se declaró la nulidad del Plan Parcial y del Programa de Actuación Integrada del Sector Playa del Suelo Urbanizable de las Normas Subsidiarias del término municipal de Almenara aprobado por acuerdo del Ayuntamiento de Almenara de 21 de enero de 2003.

Posteriormente, y tras el informe del arquitecto y secretario y de un periodo de información pública, el 18 de julio de 2011 el Ayuntamiento de Almenara en Pleno aprueba definitivamente un nuevo Plan Parcial del "Sector Playa", dando cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 30.1.b) de la Ley de Costas .

Con el motivo de casación que examinamos, la representación procesal de la recurrente trata de que unos informes emitidos con anterioridad al mes de octubre de 2002 tengan eficacia en la aprobación de un Plan Parcial, cuya información pública ha tenido lugar en el año 2011 y ha sido aprobado definitivamente el 18 de julio de 2011, y ello en virtud de la interpretación que sostiene de lo dispuesto en el artículo 15.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 , sin atender a un dato evidente, cual es que aquel Plan Parcial aprobado definitivamente por el Ayuntamiento el día 21 de enero de 2003, fue declarado nulo de pleno derecho con todas las consecuencias que ello conlleva, entre otras la de que, para la aprobación de un nuevo Plan Parcial del mismo Sector, se requiere iniciar un nuevo procedimiento con todos sus trámites, entre los que está el que han de emitirse todos los informes exigidos por la legalidad vigente al tiempo de esta nueva tramitación, que, en el caso enjuiciado, se han omitido por entender, al parecer, que eran válidos y suficientes los emitidos diez años antes sin atender a las circunstancias de hecho ni de derecho existentes al momento de esta nueva tramitación.

Por esta razón es por lo que la Sala de instancia, antes de proceder al examen de los informes obrantes en el expediente administrativo, señala en el transcrito fundamento jurídico décimo de la sentencia que no pueden ser objeto de convalidación, dada la nulidad radical del Plan Parcial de 2003, elementos procedimentales del reglamento declarado nulo y, además, el inicio del procedimiento para la aprobación del nuevo Plan Parcial determina la vigencia de las normas que lo regulan, tesis acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de fechas 28 de septiembre de 20012 -recurso de casación 1009/2011 -, 1 de marzo de 2013 -recurso de casación 2878/2010 -, 13 de diciembre de 2013 -recurso de casación 1003/2011 - y 8 de octubre de 2014 -recurso de casación 1510/2012 -.

En el mismo fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida, la Sala de instancia expresa con toda claridad los informes que, de acuerdo con la legalidad vigente al aprobarse el Plan Parcial impugnado, no se han emitido, señalando incluso que los emitidos en su día en el procedimiento de aprobación de la Homologación y del Plan Parcial declarado nulo o resultan insuficientes a la luz de las exigencias del ordenamiento jurídico vigente o, simplemente, es que no se emitieron, como el relativo a la disponibilidad de recursos hídricos o el acústico, por lo que reiteramos que este primer motivo de casación no puede ser acogido.

Otro tanto sucede con el segundo motivo de casación, en el que se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en los artículos 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , al no haberse pronunciado acerca del Documento de Homologación, como se le había solicitado en la demanda, ni acerca de su competencia para conocer de la impugnación indirecta de un instrumento de ordenación urbanística.

En cuanto a la primera omisión, que se achaca a la sentencia recurrida, incurre en una causa de inadmisibilidad por invocar indefensiones ajenas, dado que quienes solicitaron un pronunciamiento anulatorio del Documento de Homologación fueron los demandantes, y, además, no es cierto que el Tribunal a quo no se haya pronunciado al respecto porque dedica los fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto de la sentencia recurrida a expresar las razones y argumentos por los que no puede prosperar la impugnación indirecta frente a dicho Documento de Homologación, aunque después no se recoja expresamente en la parte dispositiva de la sentencia ni se declare que la estimación es parcial, ya que estos pronunciamientos son perfectamente deducibles de los fundamentos jurídicos de la misma.

Respecto a que la Sala territorial no aborda la excepción opuesta por la mercantil demandada, ahora recurrente en casación, acerca de su incompetencia para conocer de la impugnación indirecta formulada por los demandantes, tampoco es cierto, ya que en el antepenúltimo párrafo del fundamento jurídico primero, la Sala territorial expresa que la Homologación opera como un Plan General, « de forma que es perfectamente recurrible de manera indirecta; su legalidad puede cuestionarse a través del plan parcial que la desarrolle », resultando, en cualquier caso, inoperante la excepción opuesta por la mercantil demandada en su contestación a la demanda porque resulta evidente que el Tribunal de instancia se consideró competente para conocer de la impugnación indirecta al haber examinado y decidido acerca del Documento de Homologación, como, además, ciertamente lo es al amparo de lo establecido en los artículos 10.1 , 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por las razones expuestas el segundo motivo de casación alegado debe ser desestimado al igual que el primero.

La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de los demandantes en la instancia comparecidos como recurridos, a la cifra de seis mil euros más el IVA correspondiente, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .