STS, 14 de Enero de 2010
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÃE GIL |
| ECLI | ES:TS:2010:3 |
| Número de Recurso | 6412/2005 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 14 de Enero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de dos mil diez.
Visto el recurso de casación nº 6412/2005, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 4 de octubre de 2005, dictada en el recurso nº 573/2003, sobre plan de utilización de espacios portuarios. No se ha personado ninguna otra parte en este recurso de casación.
PRIMERO .- En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia en fecha 4 de octubre de 2005 , estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación de la "Comunidad Autónoma de las Islas Baleares", se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 26 de octubre de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
SEGUNDO. - Emplazadas las partes, la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 25 de enero de 2006 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.
La Administración General del Estado no se personó en la casación, pese a haber sido emplazada para ello por la Sala de instancia.
TERCERO .- Mediante providencia de fecha 1 de marzo de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndose su conocimiento a la Sección Quinta de esta Sala.
Por providencia de fecha 16 de Diciembre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Enero de 2010, en que tuvo lugar.
CUARTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 6412/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (Sección Primera) dictóen fecha 4 de octubre de 2005, en el recurso nº 573/2003, interpuesto por la Administración General del Estado contra la resolución de la Consejería de medio Ambiente de las Islas Baleares de 22 de noviembre de 2002, que aprobó definitivamente el Plan de Utilización de Espacios Portuarios del Puerto de Ciutadella de Menorca (publicada en el BOIB 149, de 12/12/2002).
SEGUNDO : Se fundó la demanda presentada en la instancia, en síntesis, en que el Plan de Utilización impugnado preveía la ampliación de la zona de servicio del puerto autonómico de Ciutadella, con la consiguiente necesidad de adscripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre del Estado a la Comunidad Autónoma. Por ello resultaba necesario para su aprobación la previa emisión del informe favorable de la Administración General del Estado exigido en el artículo 16.2 de la Ley 27/1992, de Puertos y en el artículo 49.2 de la Ley 22/1988, de Costas . Informe que no puede ser sustituido por el regulado en el artículo 15.2 de la misma Ley de Puertos , que ostenta distinto objeto y finalidad.
La sentencia de 4 de octubre de 2005 , ahora impugnada en casación, estimó el recurso en su totalidad, con la siguiente fundamentación recogida en sus fundamentos de derecho segundo y tercero, que transcribimos literalmente:
"[...] : . Tratándose en el caso de Ciutadella de Menorca de espacio portuario de competencia de la Comunidad Autónoma - traspasado por Real Decreto 450/85 -, la ampliación de la zona de servicio debe contar con el informe favorable de la Administración General del Estado, requisito esencial cuyo incumplimiento implica la nulidad de la aprobación del proyecto correspondiente, y que versará sobre la delimitación del nuevo dominio público estatal susceptible de adscripción, sobre la posible afección de los usos previstos en esos espacios a la protección del dominio público marítimo-terrestre, y las medidas necesarias para garantizar dicha protección - artículo 16.2. de la Ley 27/92 -.
Además, el artículo 16.3. de la Ley 27/92 , que superó el escrutinio constitucional -sentencia del Tribunal Constitucional número 40/98 -, establece que la aprobación definitiva del proyecto de ampliación lleva implícita la adscripción del dominio público en que estén emplazadas las obras y, en su caso, la delimitación de una nueva zona de servicio portuaria, que se formalizará mediante un acta suscrita por representantes de la Administración General del Estado y de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Pues bien, tal como señaló el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/98 , la afección de bienes de la Comunidad Autónoma ni queda impedida por la Ley 27/92 ni tampoco se sujeta a control de la Administración General del Estado ya que, por un lado, el informe a que se refiere el artículo 16.2. de la Ley 27/92 , como ya se ha señalado, ha de versar sobre la delimitación del nuevo dominio público estatal susceptible de adscripción, sobre la posible afección de los usos previstos en esos espacios a la protección del dominio público marítimo-terrestre y las medidas necesarias para garantizar dicha protección, y, por otra parte, la adscripción de nuevas porciones del dominio público estatal, en tanto que supone automáticamente una nueva delimitación de la zona de servicio, al fin, tampoco puede quedar en manos de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Conforme a lo previsto en el artículo 49.2. de la Ley 22/88 , a los efectos de adscripción de bienes de dominio público marítimo- terrestre a la Comunidad Autónoma, sea para la construcción de nuevos puertos, o sea para la ampliación o modificación de los existentes, el proyecto de la Comunidad Autónoma tiene que contar con el informe favorable a la Administración del Estado, en cuanto a la delimitación del dominio público estatal susceptible de adscripción, usos previstos y medidas necesarias para la protección del dominio público, sin cuyo requisito aquéllos no podrán entenderse definitivamente aprobados; y esa aprobación definitiva, como establece el artículo 49.3. de la Ley 22/88 , lleva implícita la adscripción -a formalizar mediante acta suscrita por representantes de ambas Administraciones- del dominio público en que se encuentran emplazadas las obras y, en su caso, la delimitación de una nueva zona de servicio portuario.
[...] El Plan del caso no es sino un proyecto de ampliación de la zona de servicio del puerto de Ciutadella de Menorca, que comprende terrenos invadidos por el mar y terrenos ya deslindados, tras la Ley 22/88 , como de dominio público marítimo- terrestre estatal, de modo que precisaba de informe preceptivo y favorable de la Administración General del Estado.
La Administración ahora demandada modificó la zona de servicio del puerto de Ciutadella de Menorca mediante un Plan de Utilización de Espacios Portuarios, esto es, mediante el instrumento previsto en el artículo 15 de la Ley 27/92 para la delimitación de la zona de servicios en puertos de competencia del Estado, lo que no era el caso, con lo que no podía así ser de aplicación el carácter no vinculante de los informes a que en ese precepto se hace mención, de modo que, solicitado informe en los términos del artículo 15 de la Ley 27/92 y evacuado en los términos que ya se han señalado en el primer fundamento dela sentencia, al fin, a falta del informe favorable preceptivo y vinculante, con la aprobación definitiva del Plan, esto es, con la resolución recurrida, se infringía lo dispuesto en los artículos 49 de la Ley 22/88 y 16 de la Ley 27/92 .
En efecto, tenía que emitirse en el caso el informe preceptivo y vinculante previsto en los artículos 16 de la Ley 27/92 y 49 de la Ley 22/88 y ni se solicitó; y el que se solicitó, esto es, el del artículo 15 de la Ley 27/92 , que no procedía, tampoco se emitió, sin que cupiese entenderlo favorable puesto que no era el informe procedente para el caso de que se trataba.
Ciertamente, requerida por la Administración aquí recurrente la suspensión de la aprobación definitiva del Plan, la Dirección General de Litoral de la Administración ahora demandada rechazó el requerimiento, en resumen, al entender que la ampliación recaía sobre terreno de propiedad privada, pero, como aparece en la documentación acompañada con la demanda, había terrenos de dominio público marítimo-terrestre estatal -Cala'n Busquets-, resultantes del deslinde efectuado en 1994, es decir, tras el traspaso -Real Decreto 450/85 -, y que, por tanto, ni habían sido traspasados con el Puerto ni tampoco después habían sido adscritos a la Comunidad Autónoma. Además, aún cuando en la zona antes indicada existieran terrenos que todavía no fuesen de dominio público, igualmente se requería el informe preceptivo y favorable ya que los artículos 49.2. de la Ley 22/88, 20.5.1 .c. de su Reglamento y 16.2 de la Ley 27/92 no distinguen y, en todo caso, por delimitarse dominio público estatal susceptible de adscripción, precisamente por cuanto se proyecta su invasión por el mar y su conversión en lecho del mismo. Esa conclusión tampoco la desluce la hipótesis de adquisición de los terrenos por la Comunidad Autónoma, incorporación a su dominio público y afectación al portuario ya que, en tanto que se produce invasión del mar, esos terrenos pertenecerán por Ley y automáticamente al dominio público marítimo-terrestre estatal; y aunque quepa adscripción a la Comunidad Autónoma -artículo 105 del Reglamento de la Ley 22/88 -, lo que la Ley 22/88 y la Ley 27/92 requieren es el informe favorable del Ministerio, como ya antes se establecía en el Real Decreto 450/85 -Anexo C.a.-.
A falta del informe preceptivo y vinculante, incumplido así requisito que la Ley considera esencial, se incurre en vicio de nulidad radical -artículo 16.2. de la Ley 27/92 , en relación con el artículo 62.1.e. de la Ley 30/92 -.
Un año después de que se interpusiera el presunto contencioso y casi dos meses después de que se formalizara la demanda por la Administración General del Estado, la Administración de la Comunidad Autónoma inició procedimiento de modificación y suspendió provisionalmente el Plan aquí combatido, pero no lo ha anulado, con lo que ni se ha satisfecho la pretensión de la demanda ni tampoco pues ha perdido su objeto el contencioso. Cumple, pues, la estimación del recurso.".
TERCERO .- Contra la referida sentencia la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98 , por la infracción del artículo 49.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y artículo 16.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Considera en él la recurrente, en resumen, que el informe de la Administración del Estado previsto en los referidos preceptos, se circunscribe al procedimiento de aprobación de los proyectos de obras de construcción de nuevos puertos y vías de transporte de titularidad de las Comunidades Autónomas, o de ampliación o modificación de los existentes, a los efectos de la formalización de la adscripción por el Estado de los bienes de dominio público marítimo terrestre necesarios. Pero no se le puede exigir ese requisito a los planes autonómicos de utilización de espacios portuarios, por cuanto su aprobación no produce 'per se' ninguna adscripción de bienes de dominio público " aunque los contemple dentro de su ámbito" , porque constituye " una simple planificación portuaria, simplemente indicativa para la propia Comunidad Autónoma ".
CUARTO .- El recurso de casación, en los términos en los que ha sido formulado, no puede prosperar, al no efectuarse en él una auténtica crítica razonada a la " ratio decidendi " de la sentencia impugnada, en los términos exigidos en el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional y en reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo. Hasta el punto de que el motivo único casacional es mera copia o transcripción literal en su práctica totalidad de las páginas 11 a 16 de la contestación a la demanda formulada en la instancia por la ahora recurrente.
Tal forma de redactar (mejor, de copiar) el escrito de interposición del recurso de casación ha sido reiteradamente rechazada por esta Sala, pues evidencia que lo que se pretende es someter a nuevo enjuiciamiento, como si de una segunda instancia se tratara, todas aquellas cuestiones invocadas en el recurso contencioso administrativo que no fueron estimadas. Puede citarse en este sentido la sentencia de 22 de abril de 2009 (RC 10610 / 2004) y 10 de octubre de 2007 (RC 8654/2003 ), en las que declaramos "que la naturaleza de un recurso de casación y el objeto del mismo -condensados una y otro en la idea de que aquél no es una segunda instancia y de que en él no se trata más que de enjuiciar las concretas infracciones jurídicas, in iudicando o in procedendo, que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre- exigen como consecuencia obligada la crítica de ésta, de su razón de decidir, sin que la parte pueda, por ello, limitarse a reproducir lo que ya argumentó ante la Sala de instancia. En este sentido, y por citar alguna de las numerosísimas sentencias de este Tribunal Supremo que afirman ese deber procesal de la parte recurrente en casación, dijimos en el párrafo tercero del fundamento de derecho tercero de nuestra sentencia de 12 de diciembre de 2006 lo siguiente: "Ciertamente la exigencia de que la crítica se dirija no contra el acto administrativo sino contra la sentencia recurrida es inherente al significado del recurso de casación que tiene como única finalidad depurar la aplicación que del Ordenamiento Jurídico ha efectuado el Tribunal a quo. Como recuerda la sentencia de 4 de mayo de 2005 la necesidad de expresar las razones legales de disentimiento contra la sentencia trae como consecuencia que la mera reproducción de lo ya alegado y desestimado por la sentencia recurrida, como argumentación básica del recurso intentado, suponga la desestimación del mismo, ya que quien así procede no está sometiendo a crítica fundada la decisión recurrida, ni alegando ante el Tribunal de Casación las razones que puedan desvirtuar los argumentos utilizados ".
QUINTO.- Señalemos de todos modos, aunque sea sucintamente, y por apurar el examen del asunto, que el criterio adoptado por la sentencia recurrida es acorde a Derecho.
Tal y como expusimos en la reciente sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2009 (RC 3371 / 2005 ), el plan de utilización de los espacios portuarios es el instrumento de planificación portuaria que legitima la implantación efectiva de los usos portuarios, correspondiéndole, además de la delimitación de la zona de servicio de los puertos, la ordenación propiamente portuaria, es decir, de los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de esos usos, así como de los de reserva que se precisen. Hasta el punto de que el Plan de Utilización determina la propia creación o ampliación del puerto, constituyendo presupuesto necesario para la aprobación de los posteriores proyectos de obras de ejecución de la infraestructura portuaria.
En el presente caso, la sentencia de instancia, en su fundamento de derecho tercero, consideró probado que el Plan de Utilización impugnado amplía la zona de servicio del puerto de Ciutadella, afectando dicha ampliación a " terrenos invadidos por el mar y terrenos ya deslindados, tras la ley 22/88 , como de dominio público marítimo-terrestre estatal ". Concretamente a los terrenos "- Cala'n Busquets-, resultantes de deslinde efectuado en 1994, es decir, tras el traspaso -Real Decreto 450/85 -, y que, por tanto, ni habían sido traspasados con el Puerto, ni tampoco después habían sido adscritos a la Comunidad Autónoma ".
Esta realidad fáctica, no cuestionada por la Administración recurrente en su recurso de casación, determina la aplicación al Plan de Utilización en cuestión de lo dispuesto en el artículo 16.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado , en el que se establece que: " La ampliación de la zona de servicio de los puertos de competencia autonómica (...), deberá contar con el informe favorable del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El informe versará sobre la delimitación del nuevo dominio público estatal susceptible de adscripción, sobre la posible afección de los usos previstos en esos espacios a la protección del dominio público marítimo-terrestre, y las medidas necesarias para garantizar dicha protección (...) ".
De este precepto (cuya constitucionalidad ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 40/1998, de 19 de febrero, FD. 27 ) se deduce la necesidad de que el Plan de Utilización en cuestión, en el que expresamente se prevé y pretende legitimar la ampliación de la zona de servicio del puerto autonómico sobres bienes de dominio público estatal, disponga antes de su aprobación del informe favorable de la Administración del Estado, con el objeto y contenido previstos en él, y como garantía también de la viabilidad del propio Plan de Utilización.
SEXTO .- Procede en consecuencia declarar no haber lugar al recurso de casación, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 6412/2005 interpuesto por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 4 de octubre de 2005 , dictada en surecurso nº 573/2003.
Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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ATS, 7 de Febrero de 2018
...de 1998 , de Cáceres de 22 de enero de 2007 . Posteriormente alega como interés casacional la infracción de la doctrina del TS, SSTS de 14 de enero de 2010 , 18 de enero de 2010 y 5 de septiembre de 2011 . TERCERO El recurso de casación, no se puede admitir a pesar de las alegaciones efectu......