STS, 16 de Febrero de 2009

La representación de D. Salvador y demás personas que figuran reseñadas en el encabezamiento - aquí personados como parte recurrida en casación- interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 164/2001, de 7 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural Arribes del Duero (Salamanca-Zamora), publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 13 de junio de 2000.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, dictó sentencia con fecha 13 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1394/01 ) en la que, estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo, anula el Decreto 164/2001, de 7 de junio, por ser disconforme con el ordenamiento jurídico en el particular que incluye en su ámbito territorial el término de Castro de Alcañices.

Según explica la sentencia recurrida en su antecedente primero, en el escrito de demanda se solicitaba, como pretensión principal, << (...) el dictado de una sentencia por la que se anule el Decreto 164/2001 por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los recursos Naturales del Espacio Natural Arribes del Duero (Salamanca-Zamora ) quedando el recurrente, fuera de su ámbito de aplicación, por no ajustarse su tramitación a la Ley 8/1991, en su artículo 32, haber omitido totalmente el trámite de audiencia, ya que en lo que afecta a las alegaciones formuladas por los demandantes, no han sido valoradas ni contestadas, (como así se comprueba en el Expediente y en la ampliación solicitada que han omitido totalmente como se expone en el hecho CUARTO de la demanda) contestación que se debe producir de forma motivada, de otra forma se conculca no solo el derecho de información que se establece en el artículo 4 c) de la Ley 30/1992, respecto a las alegaciones entre Administraciones Públicas, sino el más elemental de motivación del artículo 54, con interrelación de los artículos 62 y 63, de la citada Ley por prescindir del procedimiento...>>. Y luego, con carácter subsidiario, los demandantes pedían que << (...) se condene a la Administración demandada a modificar el Decreto al objeto de permitir la construcción de nuevas carreteras, pistas y caminos y modificación de las existentes en las Zonas de Uso limitado; permitir el acceso libre al Ayuntamiento y a los vecinos de la localidad a las zonas de reserva y se declare el uso preferente ganadero y agrícola del espacio del POORN, incluyendo expresamente la cabaña del ganado bovino; permitir la recuperación de la explotación agrícola tradicional en las zonas que en los últimos años no hayan tenido aprovechamiento; reducir las zonas de uso limitado y reservado a aquellas no susceptibles de explotación ganadera o agrícola; permitir la instalación de polígonos industriales, ganaderos o similares en todo el ámbito del Parque; Iniciar expediente de Expropiación Forzosa y Justiprecio de acuerdo con la legislación vigente de expropiación forzosa por privación singular de derechos e intereses de contenido patrimonial como consecuencia de la aprobación del PORN; establecer expresamente en el PORN las ayudas técnicas, económicas y financieras en la zona de influencia socioeconómica...>>.

Siendo ese el planteamiento de los demandantes, la Sala de instancia centra el objeto de la controversia haciendo en su fundamento primero las siguientes consideraciones:

<< (...) PRIMERO.- Aunque las pretensiones acumuladas deducidas por los demandantes obedecen a varios motivos impugnatorios, el examen en conjunto de la demanda y principalmente el hecho cuarto en relación con la pretensión principal del suplico permite afirmar que uno de aquellos es prioritario para dichos litigantes siendo lo que denominan omisión del trámite de audiencia. A tal fin argumentan, en síntesis, que en cuatro ocasiones y en distintas fechas, también de manera diferente, formularon alegaciones contra el plan de ordenación aprobado por el decreto aquí impugnado sin que fueran valoradas o contestadas de forma motivada; por ello se vulneran el artículo 32 de la Ley autonómica 8/1991 y el artículo 54 y el 4 c) de la Ley estatal 30/1992, cayendo en el ámbito esa omisión procedimental de los artículos 62 y 63 de esta última ley.

Este alegato ha de quedar conectado con lo que consta en el segundo párrafo del hecho primero de la demanda, donde se dice: "Por lo que afecta a este procedimiento, los recurrentes impugnan la resolución recurrida en cuanto afecta al término municipal de Castro de Alcañices (Término que es anejo del Ayuntamiento de Fonfría...". De eso resulta que sus impugnaciones quedan circunscritas a un campo del ámbito territorial del Decreto autonómico 164/2001 que es el de aquel anejo de Castro de Alcañices....>>.

Así delimitado el alcance objetivo de la impugnación, la sentencia de instancia expone estas razones:

<< (...) SEGUNDO.- Son hechos de relevancia para analizar ese motivo del recurso los siguientes: A) en el expediente administrativo y a los folios 1170 a 1172 consta la memoria-informe suscrita por el Director General del Medio Natural donde se dice:"...posteriormente el 28 de julio de 2000 se dio audiencia, durante 37 días, a los Ayuntamiento y Juntas Vecinales incluidos en la zona. A la vista de las observaciones, alegaciones y sugerencias recibidas, la Dirección General del Medio Natural redactó la propuesta del PORN, que remitió al Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León..."; también se dice que se remitió para informe al Consejo Regional de Espacios Naturales Protegidos y que más tarde esa Dirección General elaboró la propuesta definitiva; y B) en la contestación a la demanda (fundamento de derecho 1º ab initio) se atribuye a los demandantes el hecho de que sus alegaciones se contestaron de manera parca, cuando ello no se concilia con el hecho cuarto de la demanda y en donde se sostiene una absoluta falta de respuesta a sus alegaciones.

Ya en el campo del derecho aplicable el artículo 32.b) y tercer párrafo de la Ley autonómica de espacios naturales 8/1991 prescribe: "... se continuará su tramitación, a cuyos efectos la Dirección General abrirá un período de información pública, de audiencia a los interesados, de consulta a los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los objetivos generales de esta Ley por un plazo mínimo de sesenta días para que puedan ser formuladas alegaciones por cuantas entidades o particulares lo deseen". Esta norma reproduce sustancialmente el mandato que ya contenía la Ley estatal 4/1989 en el artículo 6.

Sobre esta última y en relación con el trámite de audiencia el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en dos sentencias de la Sala 3ª y Sección 5ª de 25 de febrero de 2003 (fundamentos 3º, 4º y 8º) y en otra de esa Sala de 4 de marzo del mismo año. En esta última dice en el fundamento de derecho sexto: "En las alegaciones de estas partes en la instancia, ha de ser objeto de preferente examen la pretensión de nulidad de lo actuado por omisión del procedimiento establecido y concretamente de los trámites exigidos por el artículo 6 de la Ley 4/89, en el que se enfatiza de modo riguroso que el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios inspiradores de la Ley, mencionados en el artículo 2 ".

Continúa el fundamento séptimo: "La ley 4/89 no determina en su artículo 6, la regulación de un procedimiento concreto de elaboración y aprobación de los Planes de Ordenación, pero independientemente de las diversas interpretaciones sobre el procedimiento adecuado y las incertidumbres que ello pudiera determinar, es claro y evidente que dicho precepto establece en todo caso la necesaria observancia de los trámites procedimentales de audiencia de los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectadas. La ineludible exigencia rigurosa en toda su amplitud de estos trámites, no es sino una consecuencia lógica de la muy importante trascendencia que la elaboración y probación de esos Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, en si mismos, y como paso previo necesario para la declaración de Parques Naturales o Nacionales, como espacios naturales protegidos - artículo 12 L. 4/89, en la conservación y protección del medio ambiente, y en los intereses de los propietarios o titulares afectados en sus intereses por tales Planes, que ineludiblemente han de tener ocasión de exponer sus argumentaciones sobre la conveniencia o no de esos Planes y sobre el enfoque y plasmación ecológica considerada más viable y conveniente. El exacto cumplimiento de tales trámites exige no solo la mera formulación y recepción de los diversos alegatos de esas entidades y particulares, sino la reposada lectura de los mismos por la Administración y su contestación específica sobre las razones que lleven a la aceptación o rechazo de tales alegaciones, para así considerar integrado y realizado el trámite de audiencia pública, que debe posibilitar la corrección de errores, puntos de vista o cambios de enfoque en el contenido del Plan."

Y concluye el octavo fundamento jurídico: "En el presente supuesto, efectivamente se ha procedido al cumplimiento formal de esos trámites en su fase inicial, de audiencia e información pública, habiéndose efectuado numerosas alegaciones entre instituciones y particulares afectados, en cuantía de más de ochenta interesados, muchos de ellos de gran extensión e interés jurídico y social, sin que por la Administración Autonómica competente se haya procedido a la contestación de las mismas precisando las razones o sinrazones de su contenido, tal como consta tal ausencia en el expediente, y así ha venido paladinamente a ser reconocido por la propia administración actuante, cuando en su contestación en la instancia a las demandas de los actores, en el párrafo final del fundamento tercero de derecho, afirma literalmente que "tampoco puede tenerse en cuenta lo que de contrario se aduce en cuanto a que las alegaciones no tienen respuesta, ni han sido tenidas en cuenta. Al respecto señalar que ninguna obligación impone la Ley acerca de que deban contestarse las citadas alegaciones una a una, y lo cierto es que la respuesta a ellas se encuentra en el propio Plan, sin que la Administración tampoco se encuentre vinculada por su contenido". Lo expresado implica que la Administración ha prescindido del cumplimiento de una norma del trámite procedimental establecido en la Ley 4/89, atinente a la audiencia pública, por su falta de respuesta al resultado alegatorio de la misma, lo que constituye el supuesto de nulidad de pleno derecho, del artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre al no ser observada una regla esencial legalmente establecida para la formación de voluntad de los órganos colegiados. La estimación de esta causa de nulidad absoluta, alegada por los demandantes en la instancia determina la no necesidad del enjuiciamiento de las restantes pretensiones en las que también se contienen peticiones de anulación."

Aplicando ese régimen jurídico a los hechos que ya quedan dichos y de los que aparece demostrado que no hubo contestación alguna por la Administración y mucho menos específica a las alegaciones de los aquí demandantes, circunstancia negativa y omisiva que se reconoce en la contestación a la demanda y está corroborada por el tomo 5 de la ampliación del expediente, la resultante a obtener es que en el supuesto aquí enjuiciado se ha prescindido de un trámite esencial por lo que el mismo encaja en la previsión del artículo 62.1.c) de la Ley de Régimen y Procedimental 30/1992 y procede declarar la invalidez en grado de nulidad absoluta.

En razón de estas consideraciones y de lo previsto en los artículos 68.1.b), 70.2 y 71.a) de la Ley Jurisdiccional 29/1998 serán de acoger las pretensiones principales del suplico de la demanda, aunque con la matización de limitarlas al ámbito territorial que interesan los recurrentes y no a todo el decreto aprobatorio del PORN...>>.

La representación de la Comunidad de Castilla y León preparó recurso de casación contra la sentencia y luego lo interpuso mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2004 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la jurisprudencia recaída en relación con la interpretación que realiza la Sala de instancia del trámite de audiencia.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia anulando la sentencia impugnada y dictando otra en su lugar desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, o, subsidiariamente, acordando la retroacción de actuaciones.

La representación de D. Salvador y demás personados como parte recurrida se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 10 de noviembre de 2006 en el que, tras hacer alegaciones en contra del único motivo de casación aducido, termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación confirmando la sentencia recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 10 de febrero de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 13 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1394/01) en la que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo D. Salvador y demás personas que figuran reseñadas en el encabezamiento, anula el Decreto 164/2001, de 7 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural Arribes del Duero (Salamanca-Zamora), publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León de 13 de junio de 2000, por ser disconforme con el ordenamiento jurídico en el particular que incluye en su ámbito territorial el término de Castro de Alcañices

Hemos dejado señaladas en el antecedente segundo las pretensiones que en el proceso de instancia aducían los demandantes - ahora personados como parte recurrida-, así como la forma en que la Sala de instancia delimita el alcance de la controversia señalando que, si bien la pretensión principal de los demandantes y su argumento principal de impugnación aluden a la vulneración de los preceptos del ordenamiento autonómico y estatal que regulan el trámite de audiencia, que exige que las alegaciones formuladas sean valoradas o contestadas de forma motivada, ese planteamiento debe ser puesto en conexión con lo manifestado en el segundo párrafo del hecho primero de la demanda ("Por lo que afecta a este procedimiento, los recurrentes impugnan la resolución recurrida en cuanto afecta al término municipal de Castro de Alcañices (término que es anejo del Ayuntamiento de Fonfría)..."). De donde deriva la Sala de instancia que la impugnación queda circunscrita a una determinada zona del ámbito territorial del Decreto autonómico 164/2001, la que viene constituida por el mencionado anejo de Castro de Alcañices.

Por lo demás, en el mismo antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones en las que la Sala de instancia basa la estimación (parcial) del recurso y consiguiente anulación del Decreto impugnado, sin bien, en consonancia con lo previamente establecido en la propia sentencia acerca del limitado ámbito territorial al que se refiere la impugnación, la anulación del Decreto que aprueba el Plan de Ordenación se acuerda "... en el particular que incluye en su ámbito territorial el término de Castro de Alcañices").

Antes de entrar a examinar el único motivo de casación que aduce la recurrente, cuyo enunciado ya conocemos (antecedente tercero), procede que hagamos una precisión.

Dada que la sentencia recurrida aprecia la concurrencia de un vicio procedimental por no haber sido debidamente observado el trámite de audiencia, y esta es la razón por la que la Sala de instancia termina emitiendo un pronunciamiento anulatorio, podría cuestionarse que el alcance de éste pronunciamiento se circunscriba en la propia sentencia a un determinado ámbito territorial, aquél en el que se asientan los intereses de los demandantes. Hemos visto que la sentencia ofrece alguna explicación al respecto, pero aún así la decisión de la Sala de instancia podría haber sido combatida en este punto; sin embargo, tal cosa no ha sucedido.

En efecto, aunque en un inciso del escrito de interposición del recurso de casación (penúltimo párrafo) la Administración recurrente hace una escueta alusión, formulada además con carácter subsidiario, a que "...en ningún caso cabría la solución adoptada en la sentencia que se impugna, ya que si se considera omitido un trámite, debió acordarse la retroacción del procedimiento", lo cierto es que ningún motivo de casación se ha formulado al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción para denunciar una infracción de las normas reguladoras de la sentencia, sea por falta de congruencia de la sentencia con lo debatido en el proceso o para señalar la incongruencia interna de la resolución. Y puesto que no se ha planteado un motivo de casación de esa índole, no procede que abordemos la cuestión, que aquí hemos dejado sólo enunciada; sobre teniendo en cuenta que su examen podría conducir a un resultado desfavorable para la propia recurrente, en la medida en que podría conducir a la conclusión de que el defecto procedimental señalado comportaría la nulidad del Decreto en su totalidad y no sólo respecto del ámbito territorial específico al que la sentencia refiere su pronunciamiento.

En el único motivo de casación aducido, la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León alega, según vimos, la infracción del artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (nulidad por inobservancia del procedimiento legalmente establecido), y de la jurisprudencia recaída en relación con la interpretación que realiza la Sala de instancia del trámite de audiencia. Pues bien, queda desde ahora señalado que el motivo no puede ser acogido.

La sentencia recurrida recoge certeramente la doctrina contenida en sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 2003 (casación 6876/1999) y 4 de marzo de 2003 (casación 5954/1999), transcribiendo literalmente diversos párrafos de esta última. Y, en efecto, la citada sentencia de 4 de marzo de 2003 (fundamento jurídico séptimo), después de señalar que el artículo 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, no regula un procedimiento concreto para la elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales pero sí determina de manera expresa que el procedimiento "...incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados...", declara lo siguiente: <<...el exacto="" cumplimiento="" de="" tales="" tramites="" exige="" no="" solo="" la="" mera="" formulaci="" y="" recepci="" los="" diversos="" alegatos="" esas="" entidades="" particulares="" sino="" reposada="" lectura="" mismos="" por="" administraci="" su="" contestaci="" especifica="" sobre="" las="" razones="" que="" lleven="" a="" aceptaci="" o="" rechazo="" alegaciones="" para="" as="" considerar="" integrado="" realizado="" el="" tramite="" audiencia="" p="" debe="" posibilitar="" correcci="" errores="" puntos="" vista="" cambios="" enfoque="" en="" contenido="" del="" plan="">>. Y en esa misma línea de razonamiento, la sentencia de 25 de febrero de 2003 (casación 6876/1999 ), que también se cita en la aquí recurrida, declara lo siguiente respecto al trámite de audiencia: <<...es verdad="" que="" el="" tr="" de="" audiencia="" es="" propio="" una="" administraci="" dialogante="" participativa="" y="" respetuosa="" con="" los="" ciudadanos="" impugnada="" pero="" esas="" cualidades="" s="" se="" producen="" cuando="" cumplen="" aspectos="" formales="" materiales="" dicho="" exige.="">="" este="" modo="" mero="" hecho="" poner="" en="" conocimiento="" afectados="" expediente="" no="" cumplimiento="" del="" audiencia.="" para="" entienda="" cumplido="" requiere="" produzca="" nada="" esto="" hay="" la="" realiza="" acto="" alguno="" ni="" siquiera="" recurso="" demuestre="" lo="" alegado="" ha="" sido="" tomado="" consideraci="" alguna="" manera="" decisi="" final="">>.

La Sala de instancia no hace sino trasladar esa doctrina al caso examinado, al no existir ningún dato o indicio de que las diferentes alegaciones formuladas durante la tramitación del procedimiento hayan sido no ya acogidas sino siquiera tomadas en consideración, y tener constancia, por el contrario, de que ninguna de aquellas alegaciones recibió respuesta de la Administración. En definitiva, la sentencia recurrida pone de manifiesto que durante la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural Arribes del Duero "...no hubo contestación alguna por la Administración y mucho menos específica a las alegaciones de los aquí demandantes, circunstancia negativa y omisiva que se reconoce en la contestación a la demanda y está corroborada por el tomo 5 de la ampliación del expediente...".

Frente a lo razonado en la sentencia de instancia, la Administración recurrente en casación sostiene que ha sido indebidamente aplicada al caso presente la doctrina contenida en esas sentencias del Tribunal Supremo que se invocan; que la norma específicamente aplicable al caso es la Ley autonómica 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León; y, en fin, que el artículo 32 de dicha Ley autonómica regula la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales sin que en ningún apartado de ese precepto se diga que haya de contestarse una por una todas las alegaciones realizadas por los distintos intervinientes.

El planteamiento de la recurrente no puede ser acogido pues el antes citado artículo 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre -en el que establecen como ineludibles los trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados- es una norma estatal de carácter básico, a los efectos de lo previsto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución (Disposición Adicional Quinta de la propia Ley 4/1989 ). Y, siendo ello así, la existencia de una norma autonómica de desarrollo -que, por lo demás, nada nuevo aporta en el concreto extremo aquí controvertido- de ninguna manera excluye que sea enteramente aplicable al caso la doctrina jurisprudencial que delimita el significado y alcance de aquella norma básica.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de dicha parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.