STS, 29 de Noviembre de 2006

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de ISLA CANELA S.A. contra la desestimación presunta por silencio administrativo, por el concepto de responsabilidad patrimonial, a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a Derecho. Previa desestimación de la causa de inadmisibilidad articulada por el Sr. Abogado del Estado. Sin expresa imposición de costas.

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Sociedad Isla Canela, S.A. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 15 de julio de 2.002 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de la Sociedad Isla Canela, S.A. se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "admitir a trámite el recurso; y en definitiva, dictar sentencia dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Abogado del Estado para que formalice el escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, en su defecto, se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 28 de noviembre de 2.006, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto Magistrado de Sala.

Se interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de 12 de abril de 2.002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional que resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Isla Canela S.A. contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad de la Administración.

La sentencia recurrida concreta en su fundamento de derecho primero los hechos de relevancia, extraídos del examen del expediente y valorados en conjunto, de los que conviene destacar los siguientes:

1. - El proceso de urbanización de ISLA CANELA se inició por Decreto 3079/1964, de 8 de octubre, del Consejo de Ministros, declarando Centro de Interés Turístico Nacional un complejo turístico denominado "Isla Canela y del Moral". Al amparo de esta norma se aprobó, en 1964, el Plan de Ordenación Urbana del Centro de Interés Turístico Nacional de Isla Canela, el cual se tramitó al amparo de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional. Entre 1964 y 1976 se procedió a edificar en la zona, pero dada la escasa urbanización de los terrenos, y el incumplimiento del Plan, se hizo necesaria su revisión en 1982, revisión que se acogió de nuevo a la precitada Ley. El 1 de junio de 1993, con base a la ordenación anterior, se aprueba el nuevo y vigente Plan, dejando fuera de la ordenación a los espacios declarados como zona marítimo-terrestre por el deslinde aprobado en 1989.

2. - El 31 de julio de 1997 se notificó por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Huelva la apertura de un nuevo expediente de deslinde sobre los bienes de dominio público marítimo-terreste comprendido entre los hitos 26 al 44 -fijados en la OM de 3 de noviembre de 1989- en la Playa de Isla Canela de Ayamonte (Huelva). El expediente se justifica por la evolución regresiva de la playa por los último temporales, ha provocado que el deslinde efectuado en 1989 haya quedado desvirtuado, de manera que un gran número de vértices del mimos se sitúan en la actualidad sobre zonas permanentemente ocupadas por el mar.

3. - Isla Canela está en una formación deltaica formada por fangos, lodos, arcillas y arenas aportados por el Río Guadiana durante siglos. Lo que ha dado lugar a terrenos marismosos separados por el mar por barreras arenosas.

   Los terrenos de estas características son extraordinariamente endebles ante la acción del oleaje y su crecimiento o erosión depende de que las fuentes de arenas, lodos y arcillas sean capaces de proporcionar material para compensar la propia subsidencia, la capacidad de erosión del oleaje y corrientes, y las modificaciones del perfil costero debidas a la subida del nivel del mar.

   Pues bien, las fuentes de aportación de material son dos: los aportes del Guadiana y la arena proveniente de la costa portuguesa arrastrados por el oleaje. Al superar la aportación de material la capacidad de erosión Isla Canela se formó.

   El problema es que los sedimentos ya no son capaces de compensar el proceso erosivo y ello por las siguientes razones:

   a).- Porque el Guadiana aporta menos materiales y ello por haber sido su cauce regulado y el de sus afluentes por innumerables presas; reforestadas parte de las tierras de su cuenca también por ello han disminuido los aporte fluviales.

   b).- Porque en la frontera portuguesa se hizo un gran espigón que retiene parcialmente los aportes de arena.

   En su día, tales obras se hicieron en defensa de los intereses públicos. Así la reforestación tuvo por objeto evitar la pérdida de suelo fértil y la erosión terrestre; las presas se hicieron para retener el agua precisa para consumo y agricultura; y el espigón permitir el acceso de los pescadores a los Puertos de Ayamonte y Villareal do Santo Antonio evitando las barreras arenosas que se formaban en su desembocadura.

   En todo caso, conviene precisar que el proceso de regresión de la costa del Guadiana era conocido desde hace décadas. Y que si bien es cierto que el espigón influye, no es posible determinar el porcentaje de responsabilidad que esta construcción tiene en el deterioro. Espigón que por lo demás estaba construido antes de que Isla Canela comenzase su proceso de urbanización. Pues dicho espigón se construyó en virtud del Convenio de 20 de junio de 1969 firmado entre España y Portugal.

4. - Ahora bien, al anterior problema de falta de aportación de áridos y sedimentos, permaneciendo la actividad costera inalterada y siendo ésta la causa más importante de erosión, se añade actualmente la subida del nivel medio del mar como consecuencia del efecto invernadero. La subida del nivel del mar tiene escasa importancia sobre algunas formaciones costeras rocosas, pero si sobre las formaciones délticas marismosas y de arenas muy finas, pues el efecto, además de la subida de seis milímetros anuales -conforme al estudio realizado por el Grupo Internacional de Expertos sobre cambió climático-, provoca cambios en el perfil sumergido de las playas equivalente a una erosión del sistema que puede evaluarse aproximadamente en unos 20 m3 de arena por metro lineal de playa y año, dado que la pendiente de playa sumergida apenas alcanza un 1%.

   La consecuencia de lo anterior es que el proceso de erosión solo podría detenerse mediante la realización de obras.

5. - La Administración viene entendiendo que el coste de dichas obras, si bien es una posibilidad de frenar el proceso de erosión tendría un coste desproporcionado y produciría consecuencias muy negativas para el medio ambiente. La Administración entiende que lo más razonable es admitir que estamos ante un territorio extraordinariamente frágil, admitir su carácter fuertemente regresivo, y actuar en consecuencia, respetando los grandes valores de medio ambiente de las marismas que rodean Isla Canela. De hecho la Dirección General de Costas tiene encargados estudios sobre evaluación y posibles soluciones al problema de erosión de Isla Canela, sin que por el momento se vislumbre una solución que garantice su estabilidad con un coste medioambiental igual o menor al que se trata de evitar. Indicando que, probablemente y aunque no estemos ante la solución definitiva, la solución más razonable sea permitir la evolución natural de Isla Canela y planificar sus usos en consonancia con dicha evolución previsible.

6. - El deslinde ordenado, sin embargo, tiene su causa en la existencia de temporales que ha supuesto una regresión de la playa y avance del mar.

La sentencia recurrida, después de rechazar la pretensión de inadmisión del recurso formulada por la representación del Estado, concreta el acto recurrido denegatorio de responsabilidad de la Administración por la incoación del expediente de deslinde de Isla Canela, cuya mera incoación sostiene el recurrente que le genera daños y perjuicios que no tiene el deber jurídico de soportar.

La sentencia analiza en primer término la naturaleza jurídica del acto de deslinde, configurado, conforme a los artículos 11 y 110 de la Ley 29/1.988 de Costas, como una potestad administrativa de la Administración del Estado, que ésta de oficio o instancia de parte, tiene el deber de realización cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo terrestre modificando, en su caso, el deslinde existente. Se configura, pues, el deslinde por el ordenamiento jurídico, en opinión del Tribunal de instancia, como un verdadero deber jurídico para la Administración. Acto que, naturalmente, produce unos determinados efectos y, en concreto, implica la petición al Ayuntamiento de la suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el deslinde, cuya suspensión viene establecida por la Ley con el fin de proteger y hacer efectiva la defensa del dominio público marítimo terrestre; defensa que viene impuesta, en opinión del Tribunal de instancia, por lo establecido en el artículo 132.2 de la Constitución.

Todo ello implica, de conformidad con la sentencia recurrida, que es el propio ordenamiento jurídico el que establece la obligación para el afectado por el deslinde de soportar dicha suspensión, lo que hace que no concurran en los daños ocasionados por dicho acuerdo de iniciación del deslinde la nota de antijuricidad exigida por el artículo 141.1 de la Ley 30/1.992 como requisito indispensable y determinante de la responsabilidad de la Administración, en cuanto que la incoación del deslinde, sin duda, puede implicar consecuencias gravosas para los titulares afectados, mas ello constituye una carga de carácter general que tienen el deber jurídico de soportar siempre que el ejercicio de la potestad ejercitada por la Administración se realice desde parámetros razonables dentro de la legalidad.

Además de lo anterior, que según el Tribunal de instancia por sí sólo justifica la desestimación de la demanda, en la sentencia se incluyen otras consideraciones, como son las relativas al retraso en la tramitación del deslinde aducido por el recurrente frente a cuya alegación expresa la sentencia que el daño, en su caso, de existir resultaría hipotético dado que su materialización depende de un hecho incierto, cual es el resultado final del deslinde, por cuanto que efectivamente no cabría alegar la existencia de daño si las fincas afectadas resultaran incluidas dentro de la nueva zona marítimo terrestre, lo que implica, en opinión del Tribunal sentenciador, que no se da la nota de efectividad del daño exigida por el artículo 139 de la Ley 30/92.

Se examina igualmente por la sentencia la desviación de poder en cuanto sostiene el recurrente que la finalidad del deslinde no era sino la de paralizar un proceso de urbanización que la Administración no deseaba que se realizara, frente a lo que la sentencia afirma que en el presente caso, según consta en el expediente y no se niega en la demanda, se había producido una defensa de la configuración física de la playa invada por razón de los últimos temporales en una franja de terrenos colindantes de unos 100 metros de anchura por lo que la Administración, al proceder al deslinde de dichos terrenos atendidas las nuevas circunstancias, no incurrió en desviación de poder sino que ejercitó lo establecido en el artículo 12.6 de la Ley de Costas

, ya que los temporales habían alterado la configuración del dominio público, lo que hacía necesario incoar un nuevo deslinde. Argumenta igualmente la sentencia que la recurrente no fue impedida de realizar obras en defensa de los terrenos invadidos concluyendo, después de amplia argumentación, que la recurrente no obtuvo la necesaria autorización o concesión para ello y no recurrió la resolución negativa; y, si es cierto que presentó posteriormente una petición a la Administración para que por ésta se realizasen tales obras, dicha petición, al no ser contestada, motivó un recurso contencioso administrativo del que la misma desistió, según le consta a la Sala, el 15 de febrero de 2.000.

Por último, y en cuanto a la causa del deslinde que el recurrente atribuye a obras realizadas por la Administración, la sentencia argumenta que la causa del nuevo deslinde no está provocada por la erosión sino por la existencia de temporales por lo que, en definitiva, no existe una vinculación causal física entre las obras realizadas por la Administración y la iniciación del nuevo deslinde.

Todo lo cual conduce a la Sala a la desestimación del recurso jurisdiccional.

Frente a la citada sentencia se interpone el presente recurso de casación con fundamento en un primer motivo, en el que, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia como infringido el recurrente lo dispuesto en el artículo 209.3ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil al establecer la sentencia en su fundamento de derecho primero, números 3, 4 y 5, como elementos de hecho determinantes para el fallo, cuestiones aleatorias, metajurídicas, y en todo caso, no relacionadas con el proceso, y de lo que dispone el artículo 218.2 de la misma Ley, en cuanto que, las sentencias se motivarán "expresando los razonamientos fácticos", y que "la motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos, del pleito considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón".

Entiende la recurrente que la sentencia omite toda consideración sobre la obra urbanizadora realizada en la Isla Canela y que en la misma sólo se habla de fangos, lodos, arcillas y arenas, omitiendo igualmente la consideración sobre la existencia de un espigón que retiene parcialmente los aportes de arena y que constituye, en opinión de la recurrente, la causa determinante de la invasión de terrenos urbanos, criticando igualmente la referencia que se hace en la sentencia recurrida a las consecuencias del efecto invernadero, así como reafirmando que la erosión de la playa trae causa de la construcción del espigón terminando por aludir, en esa primera parte de este motivo casacional, a una infracción de lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución en cuanto garantizador de la seguridad jurídica y de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

El mero hecho de que la infracción últimamente denunciada del artículo 9.3 se fundamente en el apartado c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, obliga al rechazo de su consideración cuando el recurso se fundamenta en el supuesto previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, sin que tengan relevancia, por otro lado, las supuestas omisiones que el recurrente denuncia como tales dado que, efectivamente, en la sentencia se alude a la realización de obras de urbanización en su fundamento de derecho primero, se examina la cuestión planteada por el recurrente sobre el espigón y su incidencia en la invasión de la playa y se enjuicia la existencia de unos temporales como elemento determinante del deterioro causado y que alteró la línea anteriormente existente como delimitación de la zona marítimo terrestre.

Por otro lado, es esta propia Sala en su sentencia de 28 de diciembre de 2.005 la que ha expresado ya que el motivo fundamental del nuevo deslinde obedeció a la existencia de unos temporales en el invierno 95/96 como consecuencia de los cuales la playa de Isla Canela cambió de manera permanente, siendo, pues, dichos temporales los determinantes del cambio de configuración, por lo que la afirmación de la sentencia recurrida en relación con tales cuestiones de hecho no ha infringido los preceptos denunciados por el recurrente, sin que la mera invocación, de carácter puramente teórico, acerca del efecto invernadero pueda tener la conclusión invalidatoria que el recurrente pretende cuando la sentencia claramente establece el motivo determinante, en coincidencia con la antes citada sentencia de esta Sala, concretado en los temporales en orden al deterioro apreciado de la Isla Canela, y enjuicia la incidencia de las obras del espigón que considera anteriores a cualquier obra urbanizadora.

En el apartado dos de este primer motivo casacional denuncia el recurrente, al amparo del mismo precepto y con invocación de lo que dispone el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la falta de congruencia de la sentencia que el recurrente vincula con la no concreción por la misma del daño alegado por la recurrente; alegación que carece de toda virtualidad casacional dado que se olvida por el actor que el Tribunal de instancia enjuició con carácter previo la ausencia del elemento de la antijuricidad del daño causado, lo que hacía absolutamente irrelevante la cuantificación del mismo.

En el motivo casacional segundo, y al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, aduce el recurrente violación de lo dispuesto en el artículo 141.1 de la Ley 30/1.992 entendiendo que, sin desconocer que el acto de deslinde constituye un deber jurídico de la Administración, en el presente caso se ha producido una alteración de los principios de buena fe y confianza legitima así como se ha infringido el principio de responsabilidad objetiva de la Administración recogido por la jurisprudencia que invoca de esta Sala, considerando que la recurrente es la única afectada por el expediente de deslinde, remitiéndose a alegaciones formuladas en los fundamentos de derecho de la demanda acerca de la cuestión de la antijuricidad y el criterio de imputabilidad, así como sobre el ejercicio de las competencias por el Ministerio de Medio Ambiente en el contexto de la actividad pública de un Centro de interés turístico nacional.

El motivo que estamos enjuiciando más bien supone una clara alusión a la existencia de una supuesta desviación de poder que una alegación de una infracción con fundamento en lo dispuesto en el artículo 141.1 de la Ley de la Jurisdicción, puesto que es evidente que en él no se contradice la argumentación contenida en la sentencia recurrida acerca de la exclusión de responsabilidad de la Administración en base a la no antijuricidad del daño producido como resultado del deber jurídico de soportar la actuación realizada por la Administración en defensa del dominio público de la zona marítimo terrestre que la Sala, amplia y ajustadamente, expone en su fundamento en la sentencia recurrida. Todo ello conduce al rechazo del presente motivo casacional.

En un nuevo motivo, que constituye en realidad el tercero prescindiendo de la numeración que le da el recurrente en su escrito interpositorio, se denuncia infracción de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de Régimen Jurídico en cuanto que el recurrente parece entender que sí ha quedado acreditada la vinculación causal entre las obras realizadas, al parecer con referencia al espigón, y la necesaria iniciación del nuevo deslinde.

Ello constituiría, como el recurrente acepta, un cuestionamiento de la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia que, en su caso, podría combatirse exclusivamente a través de una supuesta vulneración de normas legales sobre valoración de prueba tasada o invocando la falta de lógica y arbitrariedad del enjuiciamiento de los hechos por el Tribunal de instancia, lo que en modo alguno se plantea en este motivo, por lo que el mismo ha de ser rechazado en cuanto que la causa efectiva de la exigencia del nuevo deslinde está producida por la existencia de unos temporales en el invierno 95/96 como consecuencia de los cuales, y según expresamos ya en sentencia de esta Sala de 28 de diciembre de 2.005, la playa de Isla Canela cambió de manera permanente, de donde se infiere que la denunciada infracción no existe y que el Tribunal de instancia, no solamente se acomodó a los criterios de la lógica y a los principios de la sana critica en el examen de las pruebas y actuaciones, sino que su criterio es coincidente con el mantenido en la anteriormente citada sentencia por esta misma Sala al considerar correcta la aprobación del deslinde.

En un último motivo, y al amparo del apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia por el recurrente la infracción de la jurisprudencia relativa a la desviación de poder, lo que se argumenta en hechos interpretados a su criterio, sin tener en cuenta que la sentencia de instancia enjuició ya esta cuestión en su fundamento de derecho quinto apartado b) concluyendo, en definitiva, en que la alteración de la zona marítimo terrestre se produjo a consecuencia de unos temporales que habían alterado la configuración del dominio público, lo que hacía necesario incoar un nuevo deslinde. En la incoación de dicho deslinde, como ha declarado la sentencia de 28 de diciembre de 2.005 de esta Sala al desestimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Nacional que confirmó la Orden que aprobó el Acta y los planos definitorios del nuevo deslinde, no existió desviación de poder puesto que la Administración al efectuar el deslinde no actuó para frustrar un proyecto empresarial paralizando un proceso urbanístico sino que, teniendo en cuenta el carácter extraordinariamente frágil de la parte literal en la que se efectúa el deslinde, resultaba necesario definir la nueva línea, modificada a consecuencia de los temporales posteriormente al deslinde anteriormente efectuado de la zona marítimo terrestre; por ello, la determinación de dicha alteración y el consiguiente deslinde resultaba por lo tanto un deber para la Administración impuesto por la Ley de Costas, sin que por parte de los órganos administrativos se actuara con esa supuesta desviación de poder que el Tribunal de instancia, correctamente, no apreció en el acto de iniciación de deslinde, habiéndose denegado la pretensión anulatoria, con base en esa desviación de poder, de la propia orden aprobatoria de dicho deslinde en la repetida sentencia de 28 de diciembre de 2.005 de esta Sala.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas de la recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Abogado del Estado, de la cantidad de 600 #.