STS, 25 de Septiembre de 2000

Ponente:OSCAR GONZALEZ GONZALEZ
Número de Recurso:405/1998
Fecha de Resolución:25 de Septiembre de 2000
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

UTILIZACION DE DOMINIO PUBLICO HIDROGRAFICO. Consciente de ello, la Sala de Murcia expresa muy claramente en su auto de 30 de julio de 1998, que "actualmente se está elaborando el Plan Hidrológico de Cuenca que establecerá los correspondientes mecanismos de asignación de recursos", por lo que considera ejecutada su sentencia por su simple comunicación a los organismos correspondientes. Así también lo entendió esta Sala, en su sentencia de 12 de junio de 2000, al resolver el recurso de casación entablado contra ese auto, en la que se dice que la ejecución "se limita a poner en conocimiento de la Administración los términos de la sentencia para que sean efectivamente tenidos en cuenta en la ordenación y aprovechamiento de aguas para riego en la cuenca del Río Segura". Y es que la ejecución no podía pasar de ahí, dada la discrecionalidad técnica de la Administración para regular los usos en el Plan conforme a los criterios indicados en el Reglamento. Se desestima el recurso contencioso administrativo.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de dos mil.

En el recurso contencioso-administrativo número 405/1998 interpuesto por la COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES, RIEGOS DE LEVANTE, IZQUIERDA DEL SEGURA, representada por el procurador don Antonio Barreiro-Meiro Barbero y asistida de letrado, contra Real Decreto 1.664/1998, de 24 de julio, por el que se aprueban los planes hidrológicos de cuenca; habiendo intervenido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, y en su representación y defensa el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 11 de agosto de 1.998 se publica en el Boletín Oficial del Estado nº 191 el Real Decreto 1.664/1998, de 24 de julio, por el que se aprueban los planes hidrológicos de cuenca.

SEGUNDO

La COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES, RIEGOS DE LEVANTE, IZQUIERDA DEL SEGURA interpuso el presente recurso contencioso-administrativo nº 405/1998, solicitando en su escrito de formalización de la demanda se dicte sentencia por la que, estimando el recurso en todas sus partes, declare:

  1. Carácter de riego tradicional que ostentan los derechos concesionales de la Comunidad de Regantes Riegos de Levante, Izquierda del Segura, conforme al Decreto de Ordenación de la Cuenca del Segura de 25 de abril de 1.953 y acontecimientos de hechos y de derecho producidos con posterioridad.

  2. El concepto de "aguas sobrantes" utilizado en dos de los títulos concesionales, el de 1.918 y el de

1.919, no constituyen derechos débiles o a precario, sino derechos de los regulados por el artículo 190 de la Ley de Aguas de 1.879, a la sazón vigente, definitivos y firmes.

- La modificación del referido Real Decreto a fin de que en el Plan Hidrológico de la cuenca del Segura se adopten las medidas necesarias para la efectividad de los derechos concesionales deComunidad de Regantes Riegos de Levante, Izquierda del Segura, en el sentido de que dicho Plan Hidrológico establezca una asignación de recursos a favor de la Comunidad Riegos de Levante, margen izquierda, para que ésta pueda hacer efectivo su derecho al uso de agua.>>

TERCERO

Dado traslado a la Administración del Estado, el Abogado del Estado contestó la demanda oponiéndose a ella y suplicó a la Sala sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, declarando que el Real Decreto recurrido se ajusta plenamente a derecho y confirmando el mismo, con expresa imposición de costas a la demandante.

CUARTO

Practicada la prueba propuesta, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.

QUINTO

Señalado día y hora para votación y fallo, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.

SEXTO

Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

VISTOS los preceptos legales invocados por las partes y los que son de general aplicación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El origen del presente litigio se remonta a las Reales Órdenes de 19 de septiembre de

1.918, 28 de marzo de 1.919 y 25 de julio de 1.922, en virtud de las cuales se otorgaron a la Compañía de Riegos de Levante las siguientes concesiones: a) 2.500 litros por segundo continuos del río Segura, cuando los haya sobrantes, derivados de la presa de Guardamar, dejando libre en toda época los 95 litros/segundo necesarios para los riegos inferiores; b) 2.600 litros de los sobrantes de los azarbes Señor y Reina, completándose, cuando no alcancen este caudal, con los igualmente sobrantes de los azarbes Culebrina, Enmedio, Acierto y Mayayo en el orden que se citan; y c) 2.600 litros/segundo del río Segura en la presa del Molino de San Antonio de Guardamar

Estas tres concesiones se unificaron por Orden de 31 de diciembre de 1.945, en cuya condición primera se especifica que se entiende por sobrantes "los caudales que deberán llegar a esas tomas cuando hayan sido derivados los que tuvieran reconocidos legalmente, bien por concesión o prescripción, en la fecha de cada una de esas concesiones, los aprovechamientos establecidos más arriba de ellas y los cuales deberán ser respetados; dejando circular por el río y azarbes todos aquellos aprovechamientos situados aguas arriba de esas tomas que hayan sido establecidos o se hayan reconocido con fecha posterior a las de las concesiones que se unifican".

El Decreto de 25 de abril de 1.953 aprobó el Ordenamiento de los Riegos en la Cuenca del Río Segura. En su artículo 2º se disponía: "... a) Tendrán derecho preferente a las aguas reguladas los regadíos tradicionales, entendiéndose por tales los preexistentes al año 1.933... d) La Compañía Riegos de Levante S.A. y demás empresas similares, continuarán aprovechando las aguas sobrantes del río Segura en su desembocadura y de los azarbes de avenimiento de la Vega Baja, de acuerdo con las condiciones de sus respectivas concesiones administrativas en vigor". Este Decreto se desarrolla por Orden de la misma fecha, cuyo artículo 14 reproduce el apartado d) del artículo 2º del Decreto.

La Confederación Hidrográfica del Segura autorizó el 14 de mayo de 1.991 la transferencia de las mencionadas concesiones de la Compañía de Riegos de Levante S.A. en favor de la Comunidad de Regantes Riegos de Levante (Izquierda del Segura).

Esta Comunidad presentó el 24 de marzo de 1.993 en la Confederación Hidrográfica del Segura escrito instando la efectividad de los caudales de aguas del río Segura, correspondientes a las concesiones mencionadas, y, frente al silencio de la Administración, interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.

El recurso se tramitó con el número 2.433/1994, y se dictó sentencia el 14 de junio de 1.997, en la que se reconoce el derecho de la recurrente a los aprovechamientos de aguas públicas para riegos anteriormente pertenecientes bajo las condiciones que figuran en los correspondientes títulos a la Compañía de Riegos de Levante S.A. y cuya titularidad corresponde hoy a la citada Comunidad de Regantes. Al propio tiempo se les reconoce el carácter de regadíos tradicionales en los términos indicados en la fundamentación jurídica de la sentencia, a efectos de que sean tenidos en cuenta en la ordenación yaprovechamiento de aguas para riegos en la cuenca del río Segura.

La Confederación Hidrográfica del Segura interpuso recurso de casación contra la sentencia. Entretanto, la Comunidad de Regantes solicitó la ejecución provisional, recayendo auto de 24 de abril de

1.998, en que así lo ordena, y requiere a la Administración para que tenga en cuenta en la indicada ordenación el derecho a las aguas públicas reconocido a la actora. Formulados recursos de súplica se desestiman por auto de 30 de julio de 1.998, en el que expresamente se dice que "teniendo en cuenta que... actualmente se está elaborando el Plan Hidrológico de Cuenca que establecerá los correspondientes mecanismos de asignación de recursos (a cuyo efecto se ha acordado comunicar la sentencia dictada en autos y el acuerdo de ejecución provisional de la misma al Secretario de Estado de Aguas y Costas del Ministerio del Medio Ambiente y a la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura)... ha de estimarse ejecutada la misma con carácter provisional". Contra este auto se interpuso recurso de casación que ha sido desestimado por sentencia de esta Sala de 12 de junio de 2.000.

Con fecha 24 de julio de 1.998 se dicta el Real Decreto 1.664/1998, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de Cuenca, entre ellos el de la Cuenca del Segura. En el Anejo 3, bajo el epígrafe "UDA nº 53 Riegos de Levante Margen Izquierda, Poniente" es donde se encuentran las determinaciones que se combaten en este recurso. En él se dice, a los efectos que aquí interesan:

"Comprende esta unidad a las superficies de regadío integradas en la Comunidad de los Riegos de Levante Margen Izquierda, en la provincia de Alicante y dentro del ámbito territorial de la cuenca del Segura, con concesiones históricas del río Segura y azarbes, y redotación del trasvase del Tajo... Dichas concesiones están siendo objeto en la actualidad de un proceso judicial promovido por esta Comunidad de Regantes. Las incidencias técnico-administrativas producidas desde entonces han sido numerosísimas y de gran trascendencia para el funcionamiento de la Comunidad, pero son irrelevantes a los efectos técnicos de caracterización agraria perseguidos en este informe... Las perspectivas futuras de estos regadíos son muy inciertas teniendo en cuenta la disminución efectiva de los sobrantes de que se alimentan y el deterioro de la calidad de sus aguas. Es necesario consolidar un cierto volumen de los hipotéticos sobrantes con suficiente garantía, y asegurar a la zona con los recursos externos necesarios para su atención".

Contra este Real Decreto la indicada Comunidad interpone el presente recurso, que fundamenta en que el Plan Hidrológico no respeta la calificación de "regadío tradicional" reconocida por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, y en que la interpretación que se hace en el Plan del concepto de "sobrantes" para calificar los riegos de la Comunidad es completamente errónea y contraria a la recta interpretación que hace la sentencia.

SEGUNDO

La primera cuestión que debe resolverse es determinar en qué medida la sentencia dictada por la Sala de Murcia vincula al Plan Hidrológico de la Cuenca del Segura.

Al tratarse de una sentencia que en el momento de aprobarse el Plan aún no ha adquirido firmeza, por hallarse pendiente de que se decida el recurso de casación entablado contra ella, el efecto de cosa juzgada no se ha producido, pues cabe la posibilidad de que sea casada por el Tribunal Supremo.

Problema distinto es el de si la ejecución provisional, acordada por auto de 24 de abril de 1.998, implicaba que el Plan Hidrológico tenía que asumir los pronunciamientos contenidos en la sentencia.

En una primera aproximación a este tema, hay que decir que el Plan, desde el punto de vista de su estructura, incluye no sólo aquellas determinaciones específicas de naturaleza normativa que configuran la parte estrictamente dispositiva del Plan, sino también aquellos otros contenidos informativos y técnicos (memoria, anejos, esquemas, planos, estadísticas, cálculos, etc.), no estrictamente normativos, pero que fundamentan las antedichas disposiciones normativas.

TERCERO

Los elementos de naturaleza normativa, no se encuentran vinculados por situaciones surgidas con anterioridad a su vigencia, que pueden ser variadas, incluso desconocidas, si así lo exigiese el interés general que a través de la norma se trata de satisfacer. Por tanto, sus límites no hay que buscarlos en la sentencia ni en su ejecución, sino en los que son propios de la potestad reglamentaria, especialmente en los derivados del principio de jerarquía normativa; límites contenidos en esta ocasión en la legislación estatal, no en la autonómica, al tratarse la del Segura de una cuenca intercomunitaria que abarca territorios de varias Comunidades Autónomas -comprende el territorio de las cuencas hidrográficas que vierten al mar Mediterráneo entre la desembocadura del río Almanzora y la margen izquierda de la Gola del Segura en su desembocadura; además, la cuenca hidrográfica de la Rambla de Canales y las endorréicas de Yecla y Corral Rubio, con una extensión aproximada de 18.870 km2, y afecta a cuatro Comunidades Autónomas:Murcia, Valencia, Castilla-La Mancha y Andalucía-.

Esta legislación está representada por la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y normas que la desarrollan, muy especialmente por el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, que aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica.

Ahora bien, de la misma no se infiere necesariamente que los usos existentes deban mantenerse en su integridad y en la forma que vienen establecidos, antes de la aprobación del Plan. No debe olvidarse que en la estimación de la demanda agraria de agua -artículo 75 b) del Real Decreto 927/1988-, el Plan tendrá en cuenta, partiendo de la situación existente, "la posible mejora de dotaciones de regadíos infradotados, las nuevas transformaciones en regadío, el ahorro de agua como consecuencia de la implantación de nuevas técnicas de riego o mejora de infraestructuras, las posibilidades de reutilización de aguas, la revisión concesional... y la previsión para la atención de aprovechamientos aislados".

Consciente de ello, la Sala de Murcia expresa muy claramente en su auto de 30 de julio de 1998, que "actualmente se está elaborando el Plan Hidrológico de Cuenca que establecerá los correspondientes mecanismos de asignación de recursos", por lo que considera ejecutada su sentencia por su simple comunicación a los organismos correspondientes. Así también lo entendió esta Sala, en su sentencia de 12 de junio de 2000, al resolver el recurso de casación entablado contra ese auto, en la que se dice que la ejecución "se limita a poner en conocimiento de la Administración los términos de la sentencia para que sean efectivamente tenidos en cuenta en la ordenación y aprovechamiento de aguas para riego en la cuenca del Río Segura". Y es que la ejecución no podía pasar de ahí, dada la discrecionalidad técnica de la Administración para regular los usos en el Plan conforme a los criterios indicados en el Reglamento.

CUARTO

Distinta consideración merecen los otros elementos desgajados de la norma, entre los que se encuentran los que aquí son objeto de discusión. Respecto de éstos, habrá que partir del valor que a los mismos atribuye el propio Plan, con el fin de poder precisar si afectan o no a situaciones consolidadas con anterioridad, lesionando derechos adquiridos dignos de protección, o por el contrario, se trata de meros estudios técnicos sin ningún valor vinculante.

La solución se encuentra en la lectura del Anejo 3, en el que se dice textualmente:

"Debe indicarse que un criterio básico seguido para la elaboración este Documento ha sido la consideración de todas las superficies de riego actualmente existentes, sin dilucidar la situación técnico jurídica-administrativa en que puedan encontrarse, ni sus dotaciones legales, y a los únicos efectos de obtener sus estrictas necesidades hídricas actuales. Los conceptos de riegos tradicionales, de ampliaciones, de sobrantes, de avenamientos, de excedentes de la regulación, abusivos, complementarios, y todas estas peculiares y complejas figuras que se dan en la cuenca del Segura, relevantes a efectos administrativos pero no desde el punto de vista de las necesidades hídricas de la cuenca, no han sido contempladas en este Anejo. Las determinaciones que aquí se incluyen son, pues, estrictamente técnicas, y no producen por sí mismas efecto administrativo alguno en relación con los volúmenes de agua asignables a cada regadío. El único objetivo perseguido es el de establecer la demanda hídrica actual en la cuenca del Segura, siendo en el proceso administrativo de desarrollo del Plan cuando, en su caso, podrá procederse a revisar las asignaciones actuales a la luz de estos resultados, de la normativa vigente, y, fundamentalmente, de los recursos hídricos efectivos con que pueda contarse en el futuro, conforme a las determinaciones de la planificación hidrológica nacional".

De estas declaraciones, resulta claro que no puede hablarse de una lesión a los derechos de la Comunidad recurrente, derechos, cuyo contenido se determinará, en procesos posteriores, o en los que están en curso. Bien es verdad, que en otras partes de la Memoria se definen usos, y determinan sus contenidos, pero ello no tiene el alcance que quiere atribuirles el recurrente. Se trata, como indica el artículo 110 del Real Decreto 927/1988, "de datos, hipótesis o resultados" susceptibles de ser revisados a la vista de desviaciones observadas con posterioridad.

En último término, tampoco es posible acoger la pretensión de que en el Plan se incluyan las medidas necesarias para la efectividad de los derechos de la recurrente, por impedirlo el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998.

QUINTO

No se dan las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 a los efectos de una expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,FALLAMOS

Que DEBEMOS DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES, RIEGOS DE LEVANTE, IZQUIERDA DEL SEGURA, contra el Real Decreto 1.664/1998, de 24 de julio, por el que se aprueban los planes hidrológicos de cuenta, por ser ajustado a Derecho en los extremos impugnados; sin expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.