STS, 24 de Julio de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Julio 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Julio de dos mil.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso contencioso-administrativo que con el número 408/99 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Benito , contra la inactividad administrativa del Gobierno ante la decisión del Poder Ejecutivo de la República Argentina de no tramitar las comisiones rogatorias emitidas por el Juzgado Central de Instrucción nº 5 en las Diligencias Previas 108/96, después sumario 19/97. Siendo parte recurrida la Administración del Estado.
Por la representación don Benito se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la inactividad administrativa del Gobierno ante la decisión del Poder Ejecutivo de la República Argentina de no tramitar las comisiones rogatorias emitidas por el Juzgado Central de Instrucción nº 5 en las Diligencias Previas 108/96, después sumario 19/97 el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala declare el ilícito administrativo producido por el Gobierno español por no cumplir con su deber de defensa de la jurisdicción española, ordenando al órgano ejecutivo que adopte las medidas que considere más adecuadas para garantizar la efectividad de la tutela judicial que requiere la diligencia de las comisiones rogatorias expresadas en el cuerpo del escrito de demanda y desatendidas por las autoridades gubernamentales argentinas.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando declare inadmisible o, en su defecto, desestime este recurso.
El Ministerio Fiscal se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer sus alegaciones al recurso, terminó suplicando que entiende que procede la desestimación de la demanda, con imposición de costas al recurrente por temeridad (art. 139-1 LJCA).
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de julio de 2000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Denegada por la autoridad gubernativa argentina la tramitación de las comisiones rogatorias expedidas por el Juzgado Central de Instrucción nº 5 en las Diligencias Previas 108/96 -despuésSumario 19/97-, sobre presuntos delitos de genocidio y terrorismo cometidos por Cornelio y noventa y cinco personas más, el recurrente, en su calidad de acusador particular en el mencionado sumario, interpone recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos fundamentales, por entender que la inactividad del Gobierno español frente a la decisión de Argentina de incumplir el Tratado de Extradición y Asistencia Judicial en Materia Penal firmado en 3 de marzo de 1987, vulnera su derecho a obtener la tutela judicial efectiva, por lo que solicita que ordenemos al Gobierno que cumpla con su deber de defensa de la jurisdicción española adoptando "las medidas que considere más adecuadas para garantizar la efectividad de la tutela judicial que requiere la diligencia de las comisiones rogatorias expresadas en el cuerpo de este escrito y desatendidas por las autoridades gubernamentales argentinas".
El Abogado del Estado pide un pronunciamiento de inadmisión del recurso, alegando, en primer lugar, que la actuación que se interesa del Gobierno constituye un claro supuesto de acto no sujeto al Derecho Administrativo y por eso exento del control de la jurisdicción, atendidos los límites que a ésta la marca el artículo 1-1 de la vigente Ley de la Jurisdicción.
Desde el punto de vista de la admisibilidad del recurso, la tesis no pude prosperar, porque siendo indudable su premisa mayor, si nos detuviéramos exclusivamente en el mencionado artículo 1-1, sin embargo debemos ponderar que el carácter de éste como elemento delimitador del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa ha quedado complementado en la Ley de 1998 por el texto de su artículo 2-a), en el que siguiendo una jurisprudencia del Tribunal Supremo, se hace desaparecer legalmente la noción de acto político como causa de exclusión del control judicial de los actos del Gobierno, en cuanto que toda la actividad de éste, cualquiera que sea su naturaleza, se somete al control del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales y al cumplimiento de los elementos reglados a que deba sujetarse aquella actividad, por lo que ab initio no cabe aceptar que porque el acto objeto del proceso sea del Gobierno y ofrezca el cariz de político, excluya, sin más, la posibilidad de su examen jurisdiccional.
Pero es que además en este caso la pretensión no se dirige a solicitar del Gobierno una actuación que tenga por finalidad el que éste establezca un régimen de relaciones con un Estado extranjero, que normalmente forma parte de una decisión discrecional, como sería la de suscribir o no un tratado o la determinación de su específico contenido, sino que la posición procesal del recurrente es la de pedir que se apliquen unas normas concretas de carácter internacional suscritas por España, que por eso forman parte de su ordenamiento interno (artículo 96 de la Constitución) de las que, en su opinión, derivan obligaciones que el Gobierno habría incumplido, por todo lo cual no cabe aceptar que el proceso sea inadmisible, conforme a los artículos 69-a) y 1º de la Ley de la Jurisdicción, invocados por el Abogado del Estado.
El segundo motivo de inadmisión esgrimido por el representante procesal de la Administración es que la inactividad denunciada está inserta en un proceso penal y basada en normas de esta naturaleza.
Si bien es cierto que las comisiones rogatorias tienen su origen en un procedimiento del orden jurisdiccional penal, en el ejercicio de potestades que competen en exclusiva a dicha jurisdicción, sin embargo lo que en este proceso intenta obtener el interesado por vía de reclamación judicial es el ejercicio de unas potestades atribuidas directamente al poder ejecutivo, que no forman propiamente parte del proceso penal -aún cuando estén íntimamente relacionadas con el mismo- y que por eso, en cuanto sean fiscalizables judicialmente, esta fiscalización corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que tampoco en este motivo resulta de aplicación el artículo 69-a) de la Ley de la Jurisdicción.
Aduce también el Abogado del Estado, como tercer motivo de inadmisión, que el procurador actuante no acredita la representación que ostenta del señor Benito , por lo que se daría el supuesto de inadmisibilidad del artículo 69-b). Siendo un hecho que no aparece unido a las actuaciones el preceptivo apoderamiento, sin embargo si consta su existencia a la Sala, puesto que el mismo Procurador ha representado debidamente al actor en el recurso 58/2000.
Apunta, así mismo, el Abogado del Estado, que el demandante carece de legitimación activa, ya que ésta se funda en la demanda en una afirmación genérica, carente de la precisión exigible respecto al derecho o interés legítimo que el actor debe ostentar para interponer el recurso, por lo que también por esta razón debería considerarse inadmisible, a la vista de lo que dispone el artículo 69-b) de la Ley de la Jurisdicción.
Como ocurre con tanta frecuencia en las alegaciones que niegan la legitimación del accionante, en realidad la determinación de su concurrencia remite a la cuestión de fondo, pues lo pretendido en este casopor el recurrente es que se atienda a su por él afirmado derecho a que el Gobierno realice una actividad que -a su entender- ha omitido ilegalmente y que por eso la jurisdicción debe ordenarle que realice, siendo el examen de esta debatida cuestión, por una parte, el objeto del proceso y, por otra, el soporte de la legitimación del recurrente, de modo que solo resolviendo el tema de fondo aflorará la realidad de si aquel está o no legitimado.
Entrando, por eso, en el examen de fondo de la pretensión ejercitada, nuestro punto de partida ha de ser el artículo 29-1 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, que es el que delimita cual puede ser el objeto del proceso dirigido contra la específica inactividad de la Administración que en él se regula y que, indirectamente, marca también la legitimación para accionar acogiéndose a este precepto, pues, entre otras circunstancias, de él se desprende que para obtener éxito en el mismo no es suficiente con ser titular de un interés legítimo, sino que es preciso ostentar un derecho, conforme a los requisitos que en él se ordenan para poder acudir a este remedio jurisdiccional frente a una inactividad administrativa.
En efecto, dice el citado artículo que cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar a la Administración el cumplimiento de dicha obligación.
Prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es un Tratado con contenido normativo, en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general.
Ninguna de estas circunstancias arropan la pretensión ejercitada en el proceso por el señor Benito .
No cabe fundar en este caso una obligación como la descrita en el artículo 118 de la Constitución, en el que se establece que "es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por estas en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto". Siendo este precepto una de las claves constitucionales del Estado de Derecho, sin embargo no se puede acusar a la Administración de inactividad en este aspecto, puesto que conforme a lo requerido en el mismo, dió pleno y debido trámite a las comisiones rogatorias en lo que a ella concernía, de modo que el obstáculo a su cumplimiento no le es a ella imputable, sino a la decisión de otro Estado soberano, la República Argentina, lo que nos obliga a que la valoración de la actitud del Gobierno sea necesario trasladarla a sus relaciones internacionales con aquel Estado, no siendo, por eso, el artículo 118 de la Constitución el que en este caso podría fundar una obligación que justifique la estimación del recurso, sino que dentro del marco jurídico fijado por el artículo 96 de la Constitución, que considera que los tratados internacionales válidamente celebrados forman parte del ordenamiento interno, podría examinarse si existía una obligación de la Administración española de responder a la negativa argentina a tramitar las comisiones rogatorias, que es presupuesto necesario para determinar si esta eventual obligación se correspondía con un derecho del demandante a recibir la prestación que constituyese su contenido.
Atendiendo, pues, a los Tratados concernidos, no cabe duda de que la Administración dió debido y cabal cumplimiento al Tratado de Extradición y Asistencia Jurídica en Materia Penal suscrito entre el Reino de España y la República Argentina el 3 de marzo de 1987, ya que el incumplimiento por inactividad que se denuncia en el proceso es la falta de reacción de aquel a la negativa argentina a tramitar las comisiones.
Ahora bien, la regulación jurídica de esta posible reacción no se encuentra en el propio Tratado de Extradición, sino que es necesario acudir a la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados de 1969, en cuyo artículo 60 se faculta a las partes a dar por terminado o suspender el tratado afectado, en caso de violación grave del mismo por la otra parte, concepto de violación grave definido en el mismo Convenio.Queda así establecido que en ningún caso las normas del Convenio obligan a los Estado a reaccionar en la forma indicada, sino que dentro del esquema jurídico en el que ha de moverse la política exterior, cuya dirección se encomienda por la Constitución al Gobierno (artículo 97), éste estaría facultado, pero en ningún caso "obligado", para dar por terminado o suspender el Tratado de Extradición con Argentina, en el hipotético supuesto más favorable al actor, de que aquel considerara que este país lo hubiera violado gravemente, por lo que no existiendo posibilidad de que se derivase de la Convención obligación alguna en sentido técnico jurídico para el Estado español, aún contemplando la situación en el sentido mas próximo a las tesis del señor Benito , mal puede plantearse la idea de que esta inexistente obligación genere un derecho a favor suyo, con un contenido concreto y determinado, concreción de la que incluso carece el suplico de la demanda, en que la petición se remite a que el Gobierno "adopte las medidas que considere más adecuadas para garantizar la efectividad de la tutela judicial que requiere la diligencia de las comisiones rogatorias", vaguedad que no se compadece con la noción legal de obligación de realizar una prestación concreta.
De todas formas no está de más señalar que la República Argentina, que es un Estado de Derecho tan homologado internacionalmente como el Reino de España, no ha realizado una negativa arbitraria, puramente voluntarista, al requerimiento contenido en las comisiones rogatorias, sino que se ha acogido a su legislación interna y al artículo 30-2 del Tratado de Extradición que -a su juicio- le permitía tomar la decisión adoptada por su Poder Ejecutivo Nacional. Si ello fuere posible conforme a su propio ordenamiento, sería ante los órganos judiciales del Estado argentino ante los que quien sea interesado podría intentar remover esta decisión, pero lo que de ningún modo cabe, desde una perspectiva jurídica, es que declaremos el derecho del recurrente a que el Gobierno de España le haga la prestación de dar por concluido o suspender el Tratado, al no ser ésta una obligación, sino una mera facultad del Gobierno y por eso inhábil para dar lugar al pretendido derecho del recurrente en que se funda este proceso.
No ha lugar a especial declaración sobre las costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Benito contra la inactividad administrativa del Gobierno ante la decisión del Poder Ejecutivo de la República Argentina de no tramitar las comisiones rogatorias emitidas por el Juzgado Central de Instrucción nº 5 en las Diligencias Previas 108/96, después sumario 19/97. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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