STS, 7 de Enero de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 4543/2007 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 28 de julio de 2011, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Pino contra resoluciones de la Consellería de cultura e deporte, de 19 de junio de 2007 y 13 de septiembre de 2007, referenciadas en el Fundamento de Derecho Primero de esta sentencia y en consecuencia anular las mencionadas resoluciones las cuales son contrarias a derecho; sin hacer especial condena en costas".

El Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Asociación de Propietarios de Suelo del Sector PP1 de O Pino, presentó con fecha 26 de septiembre de 2011 escrito de preparación del recurso de casación.

El Letrado de la Junta de Galicia en representación de ésta, presentó con fecha 26 de septiembre de 2011 escrito de preparación del recurso de casación.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó por Providencia de fecha 3 de octubre de 2011 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La representación de la Asociación de Propietarios de Suelo del Sector PP1 de O Pino , parte recurrente, presentó con fecha 25 de noviembre de 2011 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dictar sentencia por la que, casando y anulando la sentencia recurrida, se declare la desestimación del recurso contencioso- administrativo con todos los demás pronunciamientos que legalmente correspondan.

La representación del Ayuntamiento de O Pino compareció y la representación de la Junta de Galicia se han personado como parte recurridas.

La representación de la Junta de Galicia, parte recurrente, presentó con fecha 24 de enero de 2012. escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte, tras los trámites oportunos, sentencia por la que se revoque la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Auto de fecha 7 de marzo de 2013 , acordó: "1. Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Propietarios de Suelo del Sector PP1 del PGMO de O Pino, contra la Sentencia de 28 de julio de 2011, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso nº 4543/2007 ; con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas con el límite que figura en el fundamento jurídico quinto de esta resolución.

2. Declarar la inadmisión del motivo segundo del recurso de casación interpuesto por la representación de la Xunta de Galicia, contra la expresada sentencia, y la admisión a trámite del motivo primero del recurso; de conformidad con las normas de reparto de asuntos, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala para su sustanciación. Sin costas".

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, al Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en representación del Ayuntamiento de O Pino, parte recurrida, presentó en fecha 20 de junio de 2013 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dictar sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto y todo ello con imposición de las costas procesales a la recurrente.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 26 de noviembre de 2013, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

Se interpone por la Junta de Galicia y la Asociación de Propietarios de Suelo del Sector PP1 de O Pino recurso de casación contra una sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada el 28 de julio de 2011 en el recurso 4543/2007 , estimatoria del interpuesto por el Concello de O Pino contra resoluciones de la Consellería de Cultura y Deporte de 19 de junio y de 13 de septiembre de 2007, relativas a suspensión de la ejecución de la resolución dictada por la Dirección General de Patrimonio Cultural de 29 de marzo de 2007, por la que se había autorizado el Proyecto de Urbanización del sector PP-1 del PXMO O Pino.

La sentencia impugnada remite su decisión anulatoria a que en sentencias de la propia Sala de instancia de 28 de junio de 2011, dictadas en los recursos 4640/2007 y 4032/2008 , había sido anulada la resolución de la Consellería de Cultura de 17 de octubre de 2007 , parcialmente estimatoria del recurso de alzada formulado contra la mencionada resolución de 29 de marzo de 2007, argumentando al efecto que

La parte actora sostiene que la autorización otorgada por la Resolución de 29-3-07 de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural es un acto de trámite, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 107.1 de la Ley 30/92 , no puede interponerse contra él un recurso de alzada, ya que ni decide directa o indirectamente el

fondo del asunto, ni determina la posibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. El citado precepto distingue entre resoluciones y actos de trámite. Las primeras son las que ponen fin al procedimiento, y en los que se tramitan para la aprobación de un Proyecto de Urbanización son los acuerdos de la autoridad municipal que le da aprobación definitiva o que rechaza dicha aprobación. Las autorizaciones y los informes, sean o no preceptivos o vinculantes, que en la tramitación de esos procedimientos conceden o emiten otras Administraciones distintas de la que tiene que resolver el procedimiento son actos de trámite. Así lo ha declarado la Jurisprudencia en las SSTS de 26-11-10 , 14-11-08 , 13-3-2008 y las que en ellas se citan. Por lo tanto lo son también las autorizaciones e informes de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural a los que se refieren los artículos 33 , 37 , 45 y otros de la Ley 8/1995 , del patrimonio cultural de Galicia, y en cuanto que actos de trámite no son impugnables de forma separada del que pone fin al procedimiento, regla general que tiene por excepción la de los cualificados, que son aquellos a los que se refiere el citado artículo 107.1. La Resolución de 29-3-07, al otorgar la autorización para la aprobación del Proyecto de Urbanización, no era, para la Asociación que formuló contra él recurso de alzada, ninguno de los actos que indica el precepto. Al ser favorable no decidía directa o indirectamente el fondo del asunto, pues la aprobación del proyecto podía ser denegada por el Ayuntamiento por razones urbanísticas u otras relacionadas con sus competencias. Como es obvio, no determinaba la imposibilidad de continuar el procedimiento, que continuó hasta que se produjo la resolución de aprobación del proyecto que le puso fin. Tampoco producía indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos de los integrantes de la Asociación que formuló el recurso de alzada; lo primero, porque ésta podía, y así lo hizo en vía jurisdiccional, recurrir el acuerdo municipal de aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización; y lo segundo, porque solamente de esta aprobación podrían derivarse esos perjuicios. Así lo ha considerado la Jurisprudencia en las sentencias antes indicadas, la tercera de las cuales se refiere precisamente a un informe favorable a un plan especial del Departamento de Cultura de una Administración Autonómica. El argumento de la Administración demandada sobre la existencia de competencias concurrentes no es aplicable a un supuesto como el presente de ejecución del planeamiento, sino a aquellos en los que es necesario conseguir previamente la autorización de otras Administraciones, que es el previsto en los números 4 y 5 del artículo 196 de la Ley 9/2002 para la concesión de licencias. A un supuesto de concesión de licencia para la construcción de una bodega se refiere la STS de 21-11-2000 que cita la Administración demandada, y también a una licencia municipal para la construcción de dos viviendas la STS de 23-7-92 que cita la anteriormente indicada. Por tales motivos tiene que ser acogida la referida alegación de la parte actora y, en consecuencia, estimado su recurso." Así, entendiendo improcedente el referido recurso de alzada deviene carente de base la medida de suspensión que constituye el objeto de impugnación del presente recurso, debiéndose estimar este último y con anulación de las resoluciones administrativas aquí combatidas

.

Declarado inadmisible, por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de marzo de 2013 , el recurso de casación preparado por la Asociación de Propietarios, así como el motivo segundo del interpuesto por el Concello de O Pino, nos resta pronunciarnos exclusivamente sobre el primero articulado por este recurrente, en el que con cita del artículo 88.1.d) de la LJC, se denuncia la infracción del artículo 107.1 de la Ley 30/1992 , así como también de los artículos 89 , 109 , 114 y siguientes de la misma Ley , del artículo 8.2 de la Ley del Patrimonio Histórico y, en su caso, de los artículos 9.3 y 24 de la CE .

El motivo debe ser estimado, a la vista de lo que decimos en nuestra reciente sentencia de 18 de diciembre de 2013 (recurso de casación 5514/2011 ), en la que nos pronunciamos sobre cuestión igual a la aquí planteada:

PRIMERO.- La sentencia aquí recurrida, reproduciendo lo razonado en otra de la misma Sala y de igual fecha (dictada en el recurso 4032/2008 ), alcanza la conclusión de que la resolución del Director General de Patrimonio Cultural de 29 de marzo de 2007 era un acto de trámite contra el que no cabía interponer recurso de alzada. Por ello, anula la resolución de la Consejería de Cultura y Deporte de 17 de octubre del mismo año, que (pese a no ser admisible, según dicha Sala) había estimado en parte el recurso de alzada interpuesto contra aquélla.

SEGUNDO.- Esa conclusión ha sido considerada disconforme a Derecho por este Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 23 de julio de 2013, dictada, precisamente, en la casación (número 6232/2011 ) interpuesta contra aquella otra de la misma Sala de instancia recaída en el citado recurso 4032/2008.

Así, en el fundamento de derecho quinto de esa sentencia de 23 de julio, conociendo de un motivo de casación que denunciaba la infracción o aplicación indebida del artículo 107.1, en relación con el 89 , 109 y 114 y siguientes, todos de Ley 30/1992 ; 8.2 de la Ley del Patrimonio Histórico Español ; y 9.3 y 24 de la CE , razonamos lo siguiente:

"QUINTO.- El motivo debe ser estimado.

A) Las tres primeras sentencias de este Tribunal Supremo que menciona la recurrida, se refieren a supuestos distintos del de autos, y no reflejan, por tanto, la jurisprudencia que, como complemento del ordenamiento jurídico, debería haber sido aplicada.

Las de 26 de noviembre de 2010 y 14 de noviembre de 2008, dictadas en los recursos de casación 5395/2006 y 7748/2004, analizaron si una Declaración de Efectos Ambientales del proyecto de planta de almacenamiento y regasificación de gas licuado en Mugardos (A Coruña), es o no un acto de trámite que, como tal, no pueda ser objeto de impugnación autónoma. Y su respuesta, afirmativa, se basa, no en un criterio general referido a cuál sea la naturaleza de las decisiones o pareceres que, procedentes de otra Administración, hayan de integrarse en el procedimiento que finalmente ha de autorizar la obra o instalación potencialmente dañosa para el medio ambiente, sino en la especificidad o singularidad de una Declaración como aquélla, que tiene un carácter instrumental o medial, pero no determinante de la decisión final, ya que ésta, como resaltó la primera de las sentencias de este Tribunal que se ocupó de esa cuestión (la de 17 de noviembre de 1998, dictada en el recurso de casación número 7742/1997 ), lejos de quedar vinculada por aquélla, puede discrepar de ella en cualquiera de los aspectos que la integran, esto es, tanto en la conveniencia o no de ejecutar la obra o instalación proyectada, como en el condicionamiento medioambiental al que haya de sujetarse; discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cuál sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización de lo proyectado. Que resaltó, en fin, que una Declaración como aquélla (entonces una Declaración de Impacto Ambiental -DIA-) no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo, pues éste queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA, o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia.

Y la tercera, de 13 de marzo de 2008, dictada en el recurso de casación 4048/2005, trató de un supuesto, nada igual al de autos, en el que se trataba de determinar si un PEPRI era o no respetuoso con el Conjunto Histórico que debía proteger. Y en la misma, refiriéndose a la resolución de 5 de enero de 2001 de la Subsecretaría de la Consejería de Cultura que acordó informar favorablemente el Proyecto del PEPRI, se insiste, por dos veces, que tal resolución es en realidad un informe; uno, se añade, que utilizó la Administración autonómica que aprobó aquél como base de su acuerdo.

B) En cambio, sí refleja la jurisprudencia aplicable a un caso como el de autos la sentencia de este Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2000, dictada en el recurso de casación 5527/1993 , y la de 23 de julio de 1992, dictada en el de apelación 8230/1990 , de la que esa de 2000 toma su razonamiento. Sentencias que la aquí recurrida menciona, pero que no considera aplicables o decisivas al fijarse en una circunstancia (que versaban sobre la construcción de una bodega, aquélla, y sobre la de dos viviendas, ésta) que en realidad es irrelevante para la cuestión que nos ocupa, pues un Proyecto de Urbanización es un proyecto de obras, de suerte que la naturaleza de la decisión sobre lo que culturalmente haya de ser protegido no cambia, o no ha de cambiar por el mero hecho de que se trate de las obras de construcción de determinados inmuebles, o de las que han de llevarse a cabo para la urbanización de un Sector.

Dichas sentencias aceptan como criterio o doctrina para casos como el de autos el siguiente: "[...] no puede olvidarse que en materia del Patrimonio Histórico-Artístico, incluso con arreglo a la vieja normativa, se da un supuesto de competencias concurrentes; de una parte, la competencia municipal que interviene en aras de lograr que las construcciones y edificaciones se sometan a la legalidad urbanística, y de otra, la competencia estatal o autonómica, que persigue el ajuste de las obras al interés cultural, histórico y artístico; concurrencia que no supone interferencias, pues cada orden competencial ha de resolver el supuesto de acuerdo con la normativa que le es aplicable [...]"; "[...] la vía municipal y autonómica, como se ha dicho, son independientes desarrollando cada una su vida propia, tanto a los efectos procedimentales, como a los posibles efectos impugnatorios de los actos que en una y otra pudieran dictarse [...]".

C) Por fin, la resolución tantas veces citada de 29 de marzo de 2007, en nada se parece a un mero informe. Es, en realidad, una autorización del Proyecto de Urbanización desde la perspectiva propia de la competencia del órgano que la dicta; es decir, en lo que atañe a la incidencia de tal Proyecto en el Patrimonio Cultural de Galicia, y, más en concreto, en el Camino de Santiago. Es, así, una autorización concurrente, que sólo podrá desplegar los efectos jurídicos para los que es requerida y que sólo podrá ser útil en el procedimiento abierto para aprobar aquel Proyecto, si queda firme, o si es confirmada por el órgano superior jerárquico de la Administración cultural, ante el que cabe, como dispone el artículo 114.1 de la Ley 30/1992 , interponer recurso de alzada. La lógica del sistema impone así, también, que esa autorización pueda ser impugnada autónomamente, para que la Administración cultural tome la decisión definitiva que le corresponde antes de que la urbanística decida, si aquélla no se opone, la aprobación del repetido Proyecto".

Por tanto, o en consecuencia, debemos estimar también el único motivo de casación que ha sido admitido en el recurso que ahora resolvemos (el primero de los que formuló la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia), ya que en él se denuncian las mismas infracciones que entonces analizamos, y no hay en el escrito de oposición presentado en este recurso por la representación procesal del Ayuntamiento de O Pino nada apto para desautorizar lo ya razonado en dicha sentencia de 23 de julio de 2013 .

TERCERO.- En esa sentencia, decidimos también (en su fundamento de derecho séptimo) que la Asociación que interpuso aquel recurso de alzada sí estaba legitimada para hacerlo. Asimismo (en su fundamento de derecho octavo), que no era necesario que el órgano competente para conocer del repetido recurso de alzada comprobara la existencia de un previo acuerdo de la Asamblea General o de la Junta Directiva de aquella Asociación en que hubiera decidido interponer dicho recurso. Y, en fin (fundamento de derecho noveno), que la garantía constitucional de la autonomía local no resultaba vulnerada por la decisión de aquella Consejería de suspender la ejecución de la resolución del Director General de Patrimonio Cultural de 29 de marzo de 2007.

CUARTO.- Pero decidimos también que había otras dos cuestiones (una, que planteaba la falta de ponderación razonada, de motivación y de justificación de las decisiones de suspensión de la ejecución de esa resolución de 29 de marzo de 2007; y otra, que imputaba arbitrariedad, carencia de motivación, contravención del principio que prohíbe ir contra los propios actos, del de buena fe y confianza legítima, y desviación de poder de la resolución que decidió el repetido recurso de alzada) para cuya decisión era necesario interpretar y aplicar normas autonómicas, como son, de un lado, los artículos 3 , 5 y 9, y la Disposición Transitoria Primera, de la Ley del Parlamento de Galicia 3/1996, de 10 de mayo , de Protección de los Caminos de Santiago, y el artículo 4 del Decreto 430/1991, de 30 de diciembre ; y, de otro, los objetivos y finalidades esenciales perseguidos por el Plan General de Ordenación Municipal de O Pino y por el Plan Parcial del Sector PP1, destacando, en cuanto a estos, el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento cuando se refirió a los trabajos de revisión del planeamiento, y la memoria de dicho Plan Parcial.

En consecuencia, tuvimos que aplicar el criterio por el que se decantó el Pleno de esta Sala Tercera en su sentencia de 30 de noviembre de 2007 , y, más en concreto, el referido (fundamento de derecho sexto de ella) al propósito legislativo de encomendar, en este orden jurisdiccional, a las Salas de los TSJ de las CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica, que dedujo de los artículos 86.4 y 89.2 de la LJCA , y de los que les precedieron, en conexión con el 152.1, párrafos segundo y tercero, de la CE, y con el 70 de la LOPJ. Aunque no sin advertir, y copiamos literalmente, que "dada la especial relevancia del interés público inherente en la protección de un bien cultural de la categoría del Camino de Santiago, y dada la demora de este Tribunal en resolver este recurso de casación, causada, no sólo por la carga de trabajo, sino, además, por la falta de previsiones adecuadas en lo que hace a los medios necesarios para la traducción al castellano de las actuaciones que en todo o en parte son remitidas manteniendo su redacción en otros idiomas cooficiales, debemos aplicar, también, repetimos, otra de las consideraciones que son de ver en esa sentencia del Pleno (fundamento de derecho décimo), a saber: "la devolución de lo actuado al Tribunal Superior de Justicia se hará para que por éste inmediatamente se dicte sentencia, resolución a la que, razonablemente, deberá darse prioridad respecto de los restantes recursos pendientes de señalamiento".

QUINTO.- Es esa devolución y con esa misma advertencia la que ahora, de modo congruente, debemos adoptar de nuevo, pues decidido que no podemos resolver esas dos cuestiones citadas en el párrafo primero del anterior fundamento de derecho, el principio de economía procesal impone no demorar la devolución durante el tiempo que sería necesario para traducir al castellano los documentos y escritos que nos permitieran percibir, con la precisión con que debe hacerlo quien ha de sentenciar, todas las que hubieran podido ser planteadas en la instancia

.

No ha lugar a especial declaración sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,