STS, 13 de Diciembre de 2002

La compañía mercantil "Urbicain, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el recurso contencioso-administrativo número 174/1993 contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 21 de diciembre de 1992, confirmatorio en alzada del dictado por Director General de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente el 11 de mayo de 1992, que, a su vez, denegó la autorización para instalar una estación de servicio en ambos márgenes de la Variante Norte de Pamplona, en el término municipal de Ansoain.

En su escrito de demanda, de 27 de octubre de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que se desestime, declarando la nulidad de dichos actos en cuanto deniegan la autorización solicitada y, correspondientemente, otorgue la autorización exigida por los arts. 31.2 y 3º de las Leyes Forales 6/87 y 16/89 respectivamente para la instalación de una Estación de Servicio en la Ronda Norte de Pamplona, en el municipio de Ansoain, en los términos pretendidos por mi principal". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Asesor Jurídico-Letrado de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra contestó a la demanda por escrito de 1 de diciembre de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "en su día por la que se desestime íntegramente el presente recurso". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

Con fecha 21 de octubre de 1993 "Urbicain, S.L." interpuso el recurso contencioso-administrativo número 856/1993 contra la resolución 1414/1992, de 15 de junio, del Director General de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, que desestimó la solicitud de instalación de Estación de Servicio en la Ronda Norte de Pamplona, término de Ansoain, así como contra la desestimación -inicialmente por silencio y, ulteriormente, por acuerdo de 15 de noviembre de 1993- por el Gobierno de Navarra del recurso de alzada deducido frente a aquélla.

En su escrito de demanda, de 4 de enero de 1994, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que se desestime, declarando la nulidad de dichos actos en cuanto deniegan la autorización solicitada y, correspondientemente, otorgue la misma para la instalación de la Estación de Servicio proyectada por mi principal en los términos pretendidos por la misma". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

La Comunidad Foral de Navarra contestó a la demanda con fecha 19 de abril de 1994 y suplicó sentencia "en su día desestimando íntegramente el presente recurso". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Por auto de 7 de diciembre de 1993 y 20 de abril de 1994 se acordó el recibimiento a prueba de ambos pleitos, y por el de 15 de marzo de 1994 su acumulación.

Evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia con fecha 24 de diciembre de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimando los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por la representación procesal de la entidad Urbicain, S.L. frente a los acuerdos ya identificados en el encabezamiento de esta resolución, por hallarlos de conformidad al Ordenamiento Jurídico. Sin costas."

Con fecha 25 de febrero de 1997 la compañía mercantil "Urbicain, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1100/1997 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al no valorar en forma alguna la prueba practicada.

Por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al carecer de auténtica motivación.

Por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al no decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que determinan el carácter reglado de las autorizaciones de policía con proscripción de la incongruencia y la arbitrariedad, así como el sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho.

Por infracción del ordenamiento jurídico al inaplicar la Orden Ministerial de 31-5-1969 reguladora de las condiciones para el otorgamiento de autorizaciones para el establecimiento de Estaciones de Servicio.

La Comunidad Foral de Navarra presentó escrito de oposición al recurso y suplicó sentencia confirmatoria de la recurrida.

Por providencia de 9 de octubre de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 5 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra con fecha 24 de diciembre de 1996, desestimó los recursos contencioso-administrativos acumulados que había interpuesto "Urbicain, S.L." contra las resoluciones del Gobierno de Navarra anteriormente reseñadas.

Mediante dichas resoluciones, como ha quedado dicho, fueron a su vez desestimados sendos recursos de alzada entablados por "Urbicain, S.L." contra la doble negativa (del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, por un lado, y del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, por otro) a otorgarle la autorización administrativa que aquella sociedad había solicitado para instalar una estación de servicio en ambos márgenes de la Variante Norte de Pamplona, en el punto kilométrico 1,720, término municipal de Ansoain.

Interesa destacar, desde un primer momento, que el rechazo de la solicitud se produjo, fundamentalmente, por aplicación de normas emanadas de los órganos de la Comunidad Foral.

En efecto, la razón por la cual el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones denegó la autorización fue que la estación de servicio no era compatible con el denominado "Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal Variante Norte de la Comarca de Pamplona y Actuaciones Complementarias", aprobado definitivamente el 9 de febrero de 1989 por el Gobierno de Navarra. A juicio de aquel departamento, el futuro desdoblamiento de la calzada, que implicaba un nuevo trazado de las intersecciones existentes, hacía inadecuada la nueva instalación, que generaría además problemas de seguridad vial.

También la negativa del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente se basó en la aplicación de normas no estatales, esta vez de carácter urbanístico. El acuerdo desestimatorio se refería de modo expreso a la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de Control de Actividades Clasificadas para la Protección del Medio Ambiente, y a la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbanísiticas regionales para la protección y uso del territorio. En virtud de lo dispuesto en dichas leyes (ya ha hemos transcrito cómo en el suplico de la demanda se pide "la autorización exigida por los arts. 31.2 y 3º de las Leyes Forales 6/87 y 16/89") y en el Plan General de Ordenación Urbana de Ansoain denegó la autorización el órgano competente por razón de la ordenación del territorio, cuya resolución, además, señalaba que la instalación prevista podría afectar al "Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal de las redes de distribución de gas naturales del semianillo de Pamplona".

Tercero,- La Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra desestimó los recursos acumulados haciendo suyas -e, incluso, transcribiendo literalmente en parte- las razones que la Administración foral había expuesto para fundar ambas decisiones, lo que, más tarde, le valdrá la doble e injustificada crítica de la sociedad recurrente, que imputa a la sentencia de instancia falta de motivación y ausencia de valoración de la prueba.

Añadió la Sala territorial en el fundamento jurídico séptimo de su sentencia que los "motivos de seguridad vial y capacidad de la carretera" en que se basaba una de las resoluciones impugnadas estaban "amparados tanto por lo establecido en los artículos 12 y ss. de la referida Orden Ministerial [de 31 de mayo de 1969] como, genéricamente, por la prescripción contenida en el artículo 10.2 de la Ley Foral de Defensa de las Carreteras de Navarra, que indica que en la zona de servidumbre no se permitirán otros usos que aquellos que sean compatibles con la seguridad vial".

Hizo referencia, a estos efectos, a "los informes técnicos elaborados por el Servicio de Caminos en relación con la solicitud de autorización, contrarios ambos a su otorgamiento", para concluir que, "a mayor abundamiento, en uno de dichos informes se hace constar que el emplazamiento en que se pretende instalar la estación de servicio afecta directamente y podría hipotecar el futuro desdoblamiento de calzada previsto en el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal Variante Norte de Pamplona y Actuaciones Complementarias".

El recurso de casación adolece de defectos que lo hacen inadmisible. El primero de ellos se advierte ya en su escrito de preparación, que omite cumplir los requisitos procesales exigibles. Dice textualmente dicho escrito:

"[...] el recurso que por el presente escrito se prepara se fundará en los motivos 3º y 4º del artículo 95 LJCA, esto es, en la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia y del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

[...] Finalmente, y por lo que hace a la exigencia contenida en el apartado 2 del artículo 96 LJCA es de significar que alguno de los motivos anunciados de recurso (infracción de las normas reguladoras de la Sentencia) evidenciaría y justificaría suficientemente que se denuncian infracciones de normas no emanadas de órganos de la Comunidad Autónoma y que han sido determinantes del fallo de la Sentencia. De otra parte, por lo que hace a las normas aplicables para la resolución de las cuestiones objeto de debate en la litis, la propia sentencia cita una de las disposiciones infringidas, la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 31 de mayo de 1969, emanada de la Administración estatal y no autonómica; igualmente se produce vulneración de normas básicas reguladoras del régimen jurídico de las Administraciones y del procedimiento administrativo".

Formulado en estos términos, y tratándose de un recurso de casación contra sentencia dictada en única instancia por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra respecto a un acto de la Administración de aquella Comunidad Autónoma, el escrito de preparación no reúne los requisitos legales exigibles para su admisión.

En casos análogos al presente esta Sala viene reiterando la doctrina siguiente:

"El art. 93.4 de la L.J. de 1956, modificado por Ley 10/1992, de 30 de abril, dispone que, en este supuesto, sólo cabe recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia. Y el art. 96.2 de la misma Ley establece que, en el caso previsto en el art. 93.4 de la L.J., habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Interpretando ambos preceptos, la jurisprudencia (SSTS de 8 de mayo y 2 y 18 de octubre de 2000, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 364, 3571 y 4172 de 1993) ha declarado que cuando en el escrito de preparación no se contiene la justificación exigida por las normas transcritas, el recurso debe de ser inadmitido ex art. 100.2.a) de la L.J. ("por inobservancia de la previsión del art. 96"). Mas si el recurso ha sido indebidamente admitido -como en nuestro caso acontece- lo procedente es dictar sentencia desestimatoria. Ante el Tribunal Constitucional se ha planteado si esta interpretación vulnera el art. 24. de la C.E., a lo que ha respondido dicho Tribunal (Auto nº 3/2000, de 10 de enero, R. Amparo 1539/1999) en sentido negativo. La interpretación que el Tribunal Constitucional ha considerado conforme con la Constitución integra también estas dos declaraciones: de un lado, que la carga procesal exigible a quien prepara el recurso de casación no se libera citando apodícticamente las normas estatales o comunitarias europeas que se reputen infringidas sin añadir justificación alguna, es decir, omitiendo el juicio de relevancia legalmente exigible; y, de otro, que el defecto de justificación apreciable en el escrito de preparación no es subsanable en el escrito de interposición."

Visto, pues, el tenor literal del escrito de preparación deducido en este recurso de casación -reproducido anteriormente- es claro que en él se ha omitido "la justificación" de que la infracción de una norma no emanada de los órganos de una Comunidad Autónoma haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, justificación que no se satisface con la mera cita de la norma estatal supuestamente infringida.

El segundo defecto determinante de la inadmisibilidad del recurso de casación se encuentra en su escrito de interposición. La sociedad recurrente omite expresar en él los "motivos" en que fundamenta su recurso, pues no contiene referencia alguna a cuál de los apartados del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional constituye la base de aquél.

En efecto, las infracciones que en él se denuncian (de carácter heterogéneo, unas en relación con normas procesales, otras sustantivas, unas en relación con la jurisprudencia, otras en relación con principios generales del actuar administrativo) no se articulan al amparo de ninguno de los diferentes apartados del artículo 95.1 de la citada Ley.

En semejantes condiciones, el recurso no puede ser admitido. Esta Sala viene sosteniendo (recientemente, en las sentencias de 28 de marzo, 18 de abril, 3 de julio y 10 de octubre de 2000, recaídas respectivamente en los recursos de casación números 1218 y 1319 de 1992, y 1512 y 3642 de 1993) que "el carácter extraordinario del recurso de casación impone al recurrente el cumplimiento riguroso de determinados requisitos, cuya falta determina su inadmisión. La jurisprudencia de esta Sala ha sido especialmente exigente, en cuanto al deber de fijar el motivo en que haya de fundarse el recurso, con expresión del apartado correspondiente del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional que lo ampare. En definitiva, se trata de hacer realidad el mandato contenido en el artículo 99.1 de dicha Ley, cuya inobservancia producirá el efecto de inadmisión previsto en el 100.2. Como se señala en la sentencia de esta Sala de 6 de marzo de 1.999, y las que en ella se citan, este rigor formal no puede ser atemperado por el principio "pro actione", que no tiene en casación la intensidad que tiene para el acceso a la vía jurisdiccional.

Si se pudiera superar -que no se puede- la deficiente formalización del escrito de preparación, por un lado, y del escrito de interposición del recurso de casación, por otro (defectos que debieron determinar, en su momento, la declaración de inadmisibilidad de éste), aun así el recurso debería ser rechazado pues su objeto lo constituía realmente la aplicación de normas emanadas de la Comunidad Foral de Navarra, sobre las que este Tribunal Supremo no ha de pronunciarse en casación fuera de los límites que le imponía el artículo 93.4 de la precedente Ley Jurisdiccional.

En efecto, ya hemos subrayado cómo el litigio versaba casi en exclusiva sobre la aplicación de lo que las dos demandas denominaban "instrumentos normativos" de carácter no estatal. Se pretendía en la primera -recurso 174/1993- demostrar que la aplicación al litigio de la Ley del Parlamento de Navarra 6/1987 (Normas Urbanísticas Regionales) determinaba la procedencia de la autorización, sin que a ello obstaran otros "instrumentos normativos" de carácter no estatal, también debatidos, como el Plan General de Ordenación Urbana de Ansoain y el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal de las redes de distribución de gas naturales del semianillo de Pamplona. No había, pues, norma estatal alguna relevante y determinante del fallo ya desde el planteamiento procesal de la demandante.

En la segunda demanda -recurso 856/1993- se reconoce que los "instrumentos normativos" aplicables eran la Ley Foral de Defensa de las Carreteras de Navarra, el "Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal Variante Norte de Pamplona y Actuaciones Complementarias" y la Orden Ministerial de 13 de mayo de 1969. Es cierto que esta última tiene carácter estatal pero realmente su aplicación no tiene el carácter de elemento determinante del fallo, dado que la sentencia recurrida llega a afirmar:

1. que el juicio de la Administración foral sobre la peligrosidad del emplazamiento y la afección a la seguridad vial tiene amparo en la prescripción contenida en el artículo 10.2 de la Ley Foral de Defensa de las Carreteras de Navarra, sobre usos admisibles en la zona de servidumbre de éstas;

2. que la negativa a la autorización encuentra asimismo amparo en las prescripciones del Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal Variante Norte de Pamplona y Actuaciones Complementarias.

La inadmisibilidad del recurso se ha de traducir ahora en su desestimación, dada la situación procesal del litigio, con la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en los artículos 100.3 y 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español