STS, 26 de Julio de 2002
| Ponente | Juan Antonio Xiol Ríos |
| ECLI | ES:TS:2002:5719 |
| Número de Recurso | 7880/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 26 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Julio de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7880/1997, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 26 de abril de 1997, dictada en recurso número 1243/94
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia el 26 de abril 1997, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo al que se refiere el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia, debemos anular y anulamos la resolución objeto de recurso exclusivamente en el punto en que se refiere a la imposición de una sanción de 67 501 000 pesetas por la comisión de una infracción de las previstas en el artículo 108.2 c).4ª de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, sin hacer expresa imposición de las costas procesales
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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
De los artículos 14 y 15 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 se infiere que el Subsecretario carece de competencia para resolver los recursos de alzada u ordinarios, pues le corresponde únicamente la propuesta de resolución y ésta debe ser dictada por el Ministro. Sin embargo, se trata de una falta de competencia de carácter funcional que no puede considerarse como causa de nulidad de pleno derecho según la jurisprudencia. Concurre, pues, una causa de anulabilidad con arreglo al artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio 1958 por defecto de forma y, por tanto, siendo de aplicación el párrafo segundo de dicho artículo, resulta que no ha existido indefensión, ante lo cual no procede la anulación del acto, teniendo en cuenta, además, que, de haberse anulado, el Tribunal pasaría a valorar las alegaciones que el recurrente formuló en vía recurso administrativo en relación con el acto sancionador originario, así como las alegaciones efectuadas frente al mismo en el proceso.
Debe anularse la sanción de 67 501 00 pesetas impuesta al amparo del artículo 108.2 g).4ª de la Ley del Medicamento de 20 de diciembre de 1990, pues el recurrente se funda en entender que la Orden provino de la Consejería de Sanidad de la Junta de Andalucía, cuando la competencia correspondía al Estado según el Real Decreto 1118/1981. Aunque el abogado del Estado afirma que la resolución de la Consejería fue ejecución de otra del Ministerio de Sanidad y Consumo que acordó la inmovilización, la Administración no ha ofrecido al Tribunal una simple copia de dicho acto administrativo y, aunque el abogado del Estado afirma que el recurrente lo reconoce en algún pasaje de sus escritos, en otros, los principales, lo niega. La única prueba válida de la existencia de una resolución administrativa, fuera de circunstancias especiales, es la aportación del documento que la incorpora o copia auténtica de éste. Al margen de ello, la resolución de la Consejería se limitaba a referirse a instrucciones recibidas, no a una resolución concreta. Se dice, además, que dichas instrucciones provienen de una Dirección General distinta de la que se supone que dictó la orden de inmovilización. Los funcionarios dicen actuar bajo la cobertura de la Orden de la Consejería.
No es irregular la toma de muestras respecto de la forma en que se hizo por no tener lugar en los locales de los laboratorios y en presencia del director de los mismos, pues el Real Decreto 1564/1992, que se invoca, establece una normativa específica relativa a los laboratorios, pero no excluye que la Administración pueda efectuar las visitas de inspección donde lo considere más adecuado a los fines que persigue en aplicación de la Ley del Medicamento, por ejemplo, en su artículo 105, al que se remite el artículo 41 del Real Decreto citado, pues los centros o establecimientos a que se refiere no son sólo los laboratorios sino, según se deduce del artículo 70, entre ellos están los almacenes farmacéuticos en que fueron tomadas las muestras.
La trituración o mezcla de las plantas naturales con que se confeccionaba el preparado en cuestión puede ser incluida, si no en el concepto legal de fabricación, sí, desde luego, en el de elaboración, con lo que concurre la infracción contemplada en el artículo 108.2 b).1ª de la Ley del Medicamento.
No concurre falta de motivación de la graduación de las sanciones conforme al artículo 109 de la citada Ley del Medicamento, pues la resolución de la Dirección General, en sus fundamentos 5, 9, 12 y 15 contiene referencias suficientes a los elementos de graduación previstos en el artículo indicado. La resolución del Subsecretario no es menester que reitere la referencia a dichos elementos que ya fueron motivados en la resolución impugnada.
La alegación genérica sobre infracción del principio ne bis in ídem debe ser desestimada, pues, como dice el abogado del Estado, en ningún momento se ha aportado elemento documental alguno de prueba que permita examinar el objeto de los supuestos procedimientos penales que se dice que están en curso, lo cual impide la comprobación de la concurrencia de las identidades que deben existir para que pueda ser aplicable el mencionado principio.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del abogado del Estado se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:
Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 1214 del Código civil en relación con el artículo 1232 del mismo y los artículos 70 y 78 de la Ley de la Jurisdicción y artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El razonamiento del Tribunal no tiene en cuenta que la Orden de inmovilización, que a su juicio correspondía aportar a la Administración, no formaba parte del expediente administrativo en el que se dicta el acto recurrido, sino de un procedimiento distinto. Sobre todo, no se tiene en cuenta que las alegaciones de inexistencia de la Orden no se realizan hasta el trámite de conclusiones, introduciendo un hecho nuevo ajeno a dicho trámite. Tampoco se utiliza el trámite de ampliación del expediente administrativo. Finalmente, se incurre en abierta contradicción con lo manifestado en el escrito de interposición.
La actitud procesal de la recurrente es contraria a la buena fe, pues incurre en contradicción en sus escritos y niega la existencia de la Orden, cuando ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la misma, resuelto por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 8ª, por los trámites de la Ley 62/1978. En el expediente administrativo de este proceso constaba el original de la Orden, que obraba en poder de la Sala que conocía el recurso interpuesto contra la misma.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso y, en consecuencia, se case y revoque la recurrida declarando la desestimación del recurso jurisdiccional.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 17 de julio de 2002, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 26 de abril 1997.
La sentencia impugnada, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra resolución del Subsecretario de Sanidad y Consumo de 5 de marzo de 1994 por la que se desestimó recurso de alzada contra resolución de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 25 de noviembre de 1994, por la que se impuso a la entidad «Laboratorios Bogas & Schay, S. A.» una multa por el total de 210 000 001 pesetas, anula la resolución objeto de recurso exclusivamente en el punto en que se refiere a la imposición de una sanción de 67 501 000 pesetas por la comisión de una infracción de las previstas en el artículo 108.2 c).4ª de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.
El Tribunal, en esencia, se funda en que la Administración no probó la existencia de la Orden de inmovilización acordada por el Ministerio, único competente, aportando la oportuna certificación del acto administrativo.
En el motivo primero y único se alega que la Orden de inmovilización, que a juicio del Tribunal de instancia correspondía aportar a la Administración, no formaba parte del expediente administrativo en el que se dicta el acto recurrido y su inexistencia no se alegó, como cuestión nueva, hasta el trámite de conclusiones. Se añade que la actitud procesal de la recurrente es contraria a la buena fe, pues niega la existencia de la Orden contra la que interpuso otro recurso contencioso- administrativo resuelto por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
El motivo debe ser desestimado.
El Tribunal de instancia, en el ejercicio de la facultad de valoración de la prueba que en exclusiva le compete, afirma que no considera probado que se haya dictado por la Dirección General la Orden de inmovilización a que se hace referencia en la resolución sancionadora, y expone los razonamientos en virtud de los cuales llega a esta conclusión probatoria, fundada no sólo en la falta de constancia documental del acto discutido, pese a las alegaciones de la parte actora, sino también en circunstancias relacionadas con la actuación de la Administración autonómica.
El abogado del Estado no combate esta afirmación por ninguna de las vías hábiles para hacerlo en casación, pues:
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La infracción de las normas sobre la carga de la prueba sólo puede invocarse en casación cuando la sentencia impugnada imputa erróneamente las consecuencias de la falta de prueba a una parte a la que no corresponden. Dicha invocación no permite discutir la conclusión del Tribunal acerca del hecho mismo de la falta de prueba de un hecho, como ocurre en el caso examinado. Por consiguiente, no se aprecia la vulneración denunciada del artículo 1214 del Código civil.
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No cabe estimar, en contra de lo alegado por el Abogado del Estado al invocar como vulnerado el artículo 1232 del Código civil, que la parte recurrente en la instancia reconociese la existencia de un acto administrativo de inmovilización adoptado por la Dirección General.
Las referencias a su existencia en el escrito de interposición corresponden a una implícita remisión a la resolución sancionadora y se formulan para justificar el largo tiempo transcurrido desde la inmovilización, la existencia de perjuicios y la procedencia de la suspensión cautelar solicitada.
Dicha postura procesal es compatible con la tesis, luego mantenida en la demanda y acogida por la sentencia, de que la Administración ha incurrido en contradicciones o ambigüedades respecto a la existencia de dicha Orden y a su fecha y que no ha demostrado la existencia de la misma, por lo que la inmovilización no puede considerarse como realmente ordenada por el órgano competente de la Administración General del Estado, sino únicamente por la Administración autonómica, que carecía de facultades para ello.
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No cabe apreciar infracción del artículo 70 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. La facultad de solicitar ampliación del expediente administrativo se concibe por la Ley como un instrumento en favor del administrado frente a la posible pasividad o abuso de la Administración que no aporta elementos del expediente que pueden favorecer a aquél o brindar argumentos para su defensa. Por razones de lógica procesal, su ejercicio constituye un presupuesto para oponerse a que redunden en su perjuicio las consecuencias de su carácter incompleto, en la medida en que se le priva de medios de justificación o se le produce indefensión. Dicho ejercicio, sin embargo, no es indispensable para rechazar la existencia de actos o antecedentes que no figuren en el expediente. Con mayor razón esto es así cuando, como el abogado del Estado reconoce, el acto cuya existencia se niega debía figurar en un expediente distinto a disposición de la Administración.
No es aplicable, en consecuencia, la jurisprudencia según la cual no cabe esgrimir con éxito que el expediente está incompleto cuando no se ha hecho uso en el momento procesal oportuno de la potestad que concede a la demandante el artículo 70.1 de la Ley Jurisdiccional para subsanar tal falta (sentencias de 6 de junio de 1991 y 18 de octubre de 1997, entre otras).
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No cabe apreciar infracción del 78 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en realidad, se trata del artículo 79). La alegación de la parte recurrente en el sentido de que la inexistencia de la Orden de inmovilización es un hecho nuevo aportado en conclusiones no es exacta. Acerca de esta cuestión se argumentó ampliamente en el escrito de demanda, y se alegó en sentido contrario en el escrito de contestación a la demanda formulado por la representación del Estado.
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El razonamiento acerca de que la alegación sobre la inexistencia de la Orden de inmovilización debió ser rechazada por haber sido articulada con mala fe no puede ser examinada en casación, puesto que no fue sometida al Tribunal de instancia. Constituye una cuestión nueva que, según reiteradísima jurisprudencia, no puede ser planteada en este recurso especial limitado a fiscalizar las infracciones del ordenamiento jurídico cometidas por la sentencia impugnada.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 26 de abril 1997, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo al que se refiere el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia, debemos anular y anulamos la resolución objeto de recurso exclusivamente en el punto en que se refiere a la imposición de una sanción de 67 501 000 pesetas por la comisión de una infracción de las previstas en el artículo 108.2 c).4ª de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, sin hacer expresa imposición de las costas procesales
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Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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