STS, 2 de Abril de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 02 Abril 2001 |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Abril de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2635/1994 interpuesto por el INSTITUTO DE CENSORES JURADOS DE CUENTAS, representado por el Procurador D. Luis Suárez Migoyo, sustituido por la también Procurador Dª. Isabel Juliá Corujo, contra la sentencia dictada con fecha 23 de diciembre de 1993 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 382/1992, sobre convocatoria del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles y Empresariales de España; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
El Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 382/1992 contra la resolución dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda el 16 de diciembre de 1991 que, en reposición, confirmó la Orden de 11 de septiembre de 1991 que acordó publicar la convocatoria del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles y Empresariales de España de examen de aptitud profesional exigido como requisito para obtener la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas dependiente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.
En su escrito de demanda, de 5 de marzo de 1993, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Economía de 11 de septiembre de 1.991 sobre convocatoria del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles y Empresariales de España de exámenes de aptitud profesional para obtener la inscripción y el Registro Oficial de Auditores de Cuentas del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, declare no ser conforme a Derecho el apartado 2.2.d) de dicha Orden, quedando redactada del siguiente modo: 'Poseer la titulación universitaria de Profesor Mercantil o de Diplomado en Estudios Empresariales'."
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 26 de abril de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando la misma y declarando la validez del acto administrativo impugnado. Con imposición de costas".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España, contra Resolución de 16 de diciembre de 1991 del Subsecretario, por delegación el Ministro, de Economía y Hacienda (Exp. nº. 2871/91), la Orden de 11 de septiembre de 1991 (BOE 20.9.91), a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la citada resolución impugnada por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas".
Con fecha 29 de abril de 1994 el Instituto de Censores Jurados de Cuentas interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2635/1994 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 7.2.a) de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, del 3 del Código Civil y de la sentencia 5/1981, de 13 de febrero, del Tribunal Constitucional. Segundo: Bajo el mismo ordinal, por infracción del artículo 7.2.a) ya citado, del 3º de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, y del 7º del Decreto de 15 de diciembre de 1942 que aprueba los Estatutos del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles, modificado por Decreto 3331/1967, de 28 de diciembre.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 7 de noviembre de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 28 de marzo de 2001, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 23 de diciembre de 1993, declaró la adecuación a derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 11 de septiembre de 1991 (confirmada en reposición el 16 de diciembre del mismo año) mediante la cual se acordó publicar la convocatoria del Consejo General de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles y Empresariales de España del examen de aptitud profesional exigido como requisito para obtener la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, dependiente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.
La Orden había sido impugnada por el Instituto de Censores Jurados de Cuentas que pretendía fuera declarado nulo su apartado 2.2.d), norma a tenor de la cual podían acceder a la primera fase de aquellas pruebas de aptitud profesional las personas que hubieran "cursado los estudios u obtenido los títulos que faculten para el ingreso en la Universidad". A juicio del Instituto recurrente, la admisión de esta posibilidad era contraria a Derecho y debía exigirse en todo caso a los aspirantes que tuvieran, cuando menos, la titulación universitaria de profesor mercantil o de diplomado en estudios empresariales.
La sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional rechazó todos los argumentos del Instituto recurrente. Tras reconocer que la exigencia de titulación universitaria era inicialmente un requisito de carácter general exigido por el art. 7.2.a) de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, para obtener la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, la Sala destacó, en síntesis, que la Disposición Adicional 13ª de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, añadió un nuevo párrafo al referido artículo 7º de la Ley de Auditoría de Cuentas, según el cual podrían acceder a dicho Registro quienes, sin estar en posesión de título universitario, cumplieran los demás requisitos establecidos en dicho precepto y, además de acreditar otros relativos a su formación práctica, hubieran "cursado los estudios u obtenido los títulos que faculten para el ingreso en la Universidad". Esta es, precisamente, la previsión que incorpora la Orden de convocatoria objeto de recurso.
Las consideraciones a través de las cuales llegó la Sala sentenciadora a esta conclusión son las siguientes:
"[...] Pues bien, sobre tal regulación [la establecida en la Ley 19/1988] incide la adición de los nuevos apartados 6 y 7 añadidos por la citada Disposición Adicional 13ª. Concretamente, el nº 6 dice: 'Podrán ser inscritos en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas quienes, cumpliendo los requisitos establecidos en este artículo, a excepción de lo dispuesto en la letra a) del número 2, hayan cursado los estudios y obtenido los títulos que faculten para el ingreso en la Universidad y adquirido la formación práctica señalada en el número 3 anterior, con un periodo mínimo de 8 años, [...] de los cuales al menos cinco hayan sido realizados con persona habilitada para la auditoría de cuentas y en el ejercicio de esta actividad'. Su inteligencia es clara:
1) El objeto continúa siendo regular los requisitos para ser inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas (nº 1, que permanece inalterado);
2) entre estos requisitos se sigue asimismo manteniendo el referente a haber obtenido la autorización del ICAC (art. 7.1.d), que tampoco sufre variación);
3) ahora bien, lo que hizo la nueva norma fue exigir otros requisitos distintos para obtener tal autorización: no exige título universitario (el art. 7.2.a) está expresamente excluido de tales requisitos incluidos en la nueva vía que se abre) sino que simplemente basta con 'estudios o títulos que faculten para el ingreso en la Universidad', pero exigiendo a cambio que la formación práctica llegue hasta 8 años -cinco de ellos con persona habilitada para la auditoría- en lugar de los 3 años, y en el examen de aptitud, además -lo cual parece lógico al no exigirse el título universitario- no han de quedar dispensados de ninguna de las materias.
En definitiva, la modificación operada por la Ley 4/1990 en el art. 7 de la Ley 19/1988, lo que hace es abrir una segunda vía para obtener la meritada autorización, cauce éste que, a cambio de una menor exigencia en la titulación, conlleva también, como correlato, una mayor exigencia en un doble aspecto: el de la formación práctica y el de las materias objeto de las pruebas de aptitud.
Así, la Orden Ministerial impugnada lo que hizo fue convocar ese examen de aptitud profesional que, de acuerdo con lo anterior, deberá estar abierto a las dos vías de obtención de la autorización del ICAC, sin perjuicio de que los titulados a que se refiere el párrafo segundo del nº 4 del art. 7 estarán exentos de examinarse de las materias que superaron en sus estudios para obtener esa titulación y, asimismo, sin perjuicio de que quienes superen ese examen, si son titulados universitarios, sólo deberán acreditar 3 años de formación práctica, en tanto que los amparados en el nº 6 deberán acreditar, como ya se anticipó, 8 años, unos y otros para obtener la autorización del ICAC, la cual, con los restantes requisitos del art. 7, permitirá, también a unos y a otros, su inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas.
Si, pues, el requisito de los exámenes es común para ambas vías -y nada impide que puedan celebrarse conjuntamente, es evidente que, en cuanto a titulación exigible para acceder a examen, ha de exigirse aquélla que sea la inferior a ambas, esto es, la de quienes 'hayan cursado los estudios u obtenido los títulos que faculten para el ingreso en la Universidad', sin perjuicio de proceder luego en cada una de las vías de acceso en cuestión del modo más arriba aludido".
Disconforme con la sentencia, el Instituto de Censores Jurados de Cuentas interpone contra ella este recurso de casación al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional alegando, como primer motivo, la infracción del artículo 7.2.a) de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, del 3 del Código Civil y de la sentencia 5/1981, de 13 de febrero, del Tribunal Constitucional.
El motivo debe decaer, pues resulta patente que la Sala sentenciadora aplica el referido artículo de la Ley 19/1988 según la modificación que en él opera la Disposición Adicional 13ª de la Ley 4/1990 -norma del mismo rango legal que aquel precepto-, esto es, respetando la incidencia de la ley posterior sobre la anterior, premisa que constituye el eje de la sentencia recurrida.
La Sala sentenciadora, en efecto, no podía dejar de aplicar el nuevo párrafo 6 que la Ley 4/1990 añadía al artículo 7 de la Ley 19/1988, novedad respecto de la cual, por cierto, la parte recurrente no había opuesto tacha de inconstitucionalidad: la norma posterior era clara en el sentido de que los aspirantes a la inscripción -y, por lo tanto, a las pruebas convocadas a este efecto- podían no estar en posesión de títulos universitarios, ausencia de titulación que debían compensar con el cumplimiento de otros requisitos formativos. Partiendo de este presupuesto, la interpretación conjunta de los preceptos anteriores y de los nuevos no podía ser, conforme a los criterios hermenéuticos del artículo 3 del Código Civil -que la recurrente denuncia como infringido, sin fundamento alguno- sino la que se desarrolla en la sentencia de manera extensa, bien razonada y con todo acierto: la nueva modificación legal abre una segunda vía de acceso a la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas que la Orden impugnada no hace sino poner en marcha. Cada una de las dos vías de acceso tiene sus requisitos propios, que no deben ser confundidos, y el hecho de que las pruebas de aptitud se convoquen de manera unitaria aboca a que la titulación universitaria no sea exigible como tal condición previa inexcusable: lo será si los aspirantes pretenden eximirse de los requisitos de formación adicionales que están previstos para quienes carecen de dicha titulación. El sistema modificado podrá ser más o menos criticable desde otros puntos de vista, pero no cabe duda de que la convocatoria impugnada se acomoda a la nueva norma legal introducida en 1990, de modo que las críticas a la Orden -que no hace sino darle efectividad- se dirigen, en realidad, contra la Ley 41/1990, sin propugnar paradójicamente su declaración de inconstitucionalidad como medio para evitar su aplicación.
La sentencia impugnada se limita, pues, a interpretar la eficacia que, respecto de las pruebas convocadas, tiene una determinada sucesión de normas legales en el tiempo. No por ello se convierte en una "sentencia interpretativa", si a estos términos se le da el significado al que se refiere la sentencia constitucional que la parte recurrente considera -también sin fundamento- infringida. La Sala de instancia ha de aplicar unos preceptos legales -operación jurídica que requiere previa o simultáneamente su interpretación- con el fin de calibrar su incidencia en un acto administrativo impugnado. Al declarar la conformidad de éste a aquellos preceptos -cuya sucesión en el tiempo exige una particular labor hermenéutica, como es habitual en estos casos- la Sala de instancia ejerce, sin más, las funciones jurisdiccionales que le atribuye el artículo 106 de la Constitución.
Como segundo motivo de casación alega el Instituto recurrente, al amparo del mismo artículo 95.1.4º, nuevamente la infracción del artículo 7.2.a) ya citado, añadiendo las del artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, y del artículo 7 del Decreto de 15 de diciembre de 1942 que aprueba los Estatutos del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulares Mercantiles, Decreto modificado por el 3331/1967, de 28 de diciembre.
Descartada la infracción del artículo 7.2.a) de la Ley, según hemos afirmado, la respuesta a las alegaciones actoras en este extremo ya fueron dadas en la sentencia de instancia: "la superación del examen no tiene por objeto la inscripción (o ingreso, a decir de la recurrente) en el Registro de Titulados Mercantiles y Empresariales dependiente del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulados Mercantiles y Empresariales de España, sino, sólo tras la superación del examen que convoca dicha orden y con la concurrencia de los requisitos antes analizados, el permitir obtener la autorización del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas y, a su vez, ésta, conjuntamente con el resto de los requisitos exigidos por el art. 7.1, permitir la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas -dependiente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas que no del citado Consejo Superior-, sin olvidar, concluyendo ya, que dichos exámenes sí que pueden ser celebrados por la Corporación Profesional aludida a virtud de lo dispuesto en el art. 7.5 en relación con el art. 5, ambos de la Ley de Auditoría de Cuentas".
El Instituto recurrente reproduce en este motivo las alegaciones de la demanda, sin justificar por qué se habría vulnerado el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales (no expresa cuál de sus apartados habría sido infringido), precepto cuyo apartado primero se limita a reconocer el derecho a la admisión en los Colegios profesionales correspondientes de quienes ostenten la titulación "requerida" y reúnan las condiciones señaladas estatutariamente. Si lo que quiere significar es que, a través de la Orden de convocatoria impugnada, se está propiciando indirectamente que personas sin titulación universitaria -pero sí con otro tipo de formación cualificada en su profesión- formen parte de un Colegio profesional, debe responderse:
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Que ni aquel precepto legal ni el artículo 7 del Decreto de 15 de diciembre de 1942 que aprueba los Estatutos del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulares Mercantiles, modificado por el Decreto 3331/1967, de 28 de diciembre, excluyen por sí solos y necesariamente esta posibilidad. En cada caso habrá de estarse a las normas reguladoras de los respectivos colegios profesionales para analizar si permiten o no, de modo excepcional, la inclusión entre los colegiados de quienes no hayan ostentado titulación universitaria. Por lo que respecta a los Colegios Oficiales de Titulares Mercantiles, el artículo 7 del Decreto de 15 de diciembre de 1942 se limita a afirmar que "agrupan a todos los titulares mercantiles colegiados que ejerzan su profesión dentro de cada provincia o grupo de ellas", sin que en él conste exigencia de título universitario que, de venir impuesta, lo sería por norma cuya infracción no ha sido alegada como motivo de casación.
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Que ni la superación de las pruebas convocadas ni la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, dependiente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, o en el Registro Oficial de Auditores, dependiente del Consejo Superior de Colegios Oficiales de Titulares Mercantiles, equivalen tampoco, por sí solas, a la colegiación profesional en éstos. Son inscripciones diferentes, en principio, aquellas que determinan la pertenencia a un Colegio Profesional y aquellas otras que sólo suponen la inscripción en un registro (como el de auditores) que depende de dicho Colegio. A este último registro pueden tener acceso personas distintas de los colegiados, que no necesariamente por su inscripción registral adquirirán tal condición de colegiados, admitiéndose en él incluso a personas jurídicas como las sociedades de auditoría (véase la Disposición Adicional Octava del Real Decreto 1636/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas). Se trata de una cuestión que habrá de analizarse en cada caso, como hizo la sentencia de esta Sala de 17 de julio de 2000 (recurso de casación número 3105/1993) respecto al Registro General de Auditores dependiente del Consejo General de Colegios de Economistas, sin que en ésta se haya acreditado que la inscripción en el Registro determine automáticamente la colegiación como Titulado Mercantil y Empresarial del auditor inscrito.
Procede, pues, la desestimación de los dos motivos del recurso, con la preceptiva imposición de costas a la parte que lo ha sostenido, según previene el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 2635 de 1994, interpuesto por el Instituto de Censores Jurados de Cuentas contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) de 23 de diciembre de 1993, recaída en el recurso número 382/1992. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
