STS, 18 de Enero de 2002

El Ayuntamiento del Valle de Lónguida (Navarra) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el recurso contencioso-administrativo número 541/1993 contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 9 de diciembre de 1992 que desestimó el recurso de reposición deducido contra la dictada el 15 de abril anterior, por la que se autorizó provisionalmente a "Papel Ediciones, S.A." el vertido de aguas residuales procedentes de una fábrica de papel prensa en el término municipal de Aos-Lónguida (Navarra) al río Irati.

En su escrito de demanda, de 21 de diciembre de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad o, subsidiariamente la anulabilidad, de las resoluciones impugnadas, con expresa condena en costas a la administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 10 de marzo de 1994, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimatoria del recurso interpuesto."

La entidad mercantil "Papel de Ediciones, S.A." (Padesa) contestó a la demanda con fecha 6 de mayo de 1994 y suplicó se dicte sentencia "desestimatoria del recurso interpuesto".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 11 de mayo de 1994 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia con fecha 10 de julio de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 541 del año 1993, interpuesto por el Ayuntamiento del Valle de Lónguida (Navarra), contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de la presente sentencia, las cuales anulamos por no ser conformes a derecho. Segundo.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Con fecha 30 de octubre de 1995 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7216/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 251.f) del real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento Público Hidráulico. Segundo: Por infracción del artículo 45.2 de la Constitución y de la jurisprudencia contenida, entre otras, en las sentencias de 31 de octubre de 1970, 27 de abril de 1987, 3 de marzo de 1966 y 6 de junio de 1968, sobre eficacia probatoria de los informes periciales en materia de aguas, sobre todo los emitidos por los Servicios Técnicos de las Confederaciones Hidrográficas.

La mercantil "Papel de Ediciones, S.A." interpuso igualmente recurso de casación contra la mencionada sentencia con apoyo en los siguientes motivos: Primero: Por infracción del artículo 1692 al aplicar indebidamente el 251.f) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Segundo: Por interpretación errónea del artículo 84.a) de la Ley de Aguas. Tercero: Por inaplicación del artículo 93.2 de la Ley de Aguas. Cuarto: Por violación del principio de legalidad.

Por providencia de 22 de octubre de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de enero de 2002, en que ha tenido lugar.

La Confederación Hidrográfica del Ebro concedió el 15 de abril de 1992 una autorización provisional a "Papel Ediciones, S.A." para verter al río Irati aguas residuales procedentes de una futura fábrica de papel prensa que estaría situada en el término municipal de Aos-Lónguida (Navarra). El Ayuntamiento del Valle de Lónguida impugnó aquella autorización ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que, mediante la sentencia ahora recurrida en casación, dictada el 10 de julio de 1995, la anuló por considerarla no conforme a derecho.

La Sala de instancia rechazó la mayor parte de los fundamentos jurídicos en que se apoyaba la demanda. En concreto,

1. consideró que el otorgamiento de este género de autorizaciones provisionales no estaba prohibido por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas;

2. rechazó que "la falta de especificación del punto o puntos del vertido previsto" supusiera una vulneración del artículo 246.1.b del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1996, de 11 de abril;

3. no aceptó que la ausencia de un estudio hidrológico completo constituyera, en este caso, una infracción del artículo 246.2.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico;

4. consideró que las condiciones impuestas en la autorización provisional cumplían los requisitos exigibles en las letras e), g) y h) del artículo 251 del tan citado Reglamento.

Ello no obstante, la Sala territorial estimó que la resolución impugnada contenía dos vicios que determinaban su nulidad: a ellos se refirió en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la sentencia, en los siguientes términos:

"[...] A la solución contraria se llega, en cambio, en relación a la invocada vulneración del apartado f) -'actuaciones y medidas que, en casos de emergencia, deban ser puestas en práctica por el titular de la autorización'.- Sobre este particular la resolución impugnada únicamente establece en su condición 6ª que 'cualquier anomalía en las instalaciones de depuración que originen un vertido de aguas residuales fuera de los límites autorizados, deberá comunicarse por escrito, adoptando, asimismo, las medidas necesarias para subsanarla a la mayor brevedad posible'. Sólo prevé, por tanto, para casos de emergencia, la comunicación por escrito, sin que se especifique medida alguna que deba ponerse en práctica tendente a evitar una eventual contaminación de las aguas por los vertidos generados en la industria ante posibles fallos de la misma. Ciertamente, no puede pretenderse, como señala el Abogado del Estado, un repertorio exhaustivo de soluciones a adoptar en cada caso, frente a las variadas situaciones de emergencia que puedan suscitarse, sin embargo en la resolución impugnada no se concreta medida alguna, ni tan siquiera las que han de adoptarse ante la posibilidad, contemplada en la propia resolución, de que por un fallo en las instalaciones de depuración los vertidos de aguas residuales superen los límites autorizados. Por consiguiente, en cuanto infringe el referido apartado ha de considerarse que las resoluciones impugnadas no se ajustan a derecho.

[...] Por último, se aduce por el Ayuntamiento recurrente que el río Irati va a sufrir irremisiblemente un cambio de categoría de ponerse en marcha la actividad proyectada, siendo inadmisible la inexigencia por parte de la Administración demandada de la implantación del tratamiento terciario.

Sobre este particular debe comenzarse por señalar que el informe del Área de Protección de Dominio Público Hidráulico de 21 de enero de 1991, en relación al proyecto de vertido presentado por Padesa, hace la consideración de que la incidencia del vertido depurado en la calidad de las aguas del río Irati es admisible, y se respetan los parámetros de calidad que le corresponden a la categoría A-2, aguas destinadas a la producción de agua potable, manteniéndose asimismo las correspondientes aguas ciprinícolas y aguas de baño. Ahora bien, como se indica en el propio informe, si bien el Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro tenía previsto, en su estudio previo redactado por la Confederación, asignar al río Irati en el tramo en cuestión un objetivo de calidad 2 que equivale al A-2 para producción de agua potable, ciprínidos y baños, se reconoce que ese objetivo de calidad era provisional en tanto no se aprobara la Planificación Hidrológica del Ebro en la que podría introducirse alguna modificación.

Frente a ello ha de tenerse en cuenta que, como se pone de relieve por el perito judicial, el nivel actual de calidad de las aguas del río, de acuerdo con la terminología del R.D. 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica y los criterios utilizados en las Directrices de la Cuenca del Ebro, es la máxima C-1, apta para salmónidos y producción de agua potable, y ello de acuerdo con los informes y análisis contenidos en el Proyecto de vertido presentado, siendo tajante al afirmar que éste no garantiza el mantenimiento de tal calidad. Y aun cuando se tuviera en cuenta, a los efectos examinados, el estándar de calidad C-2, apto para ciprínidos, producción de agua potable, baños y categoría ecológica, según el Proyecto de Directrices de la Cuenca del Ebro, que según se dice ha sido aprobado recientemente, el informe reconoce que si bien por regla general sí se obtendrán aquellos estándares de calidad -consiguiendo los altos rendimientos de depuración que propone el proyecto, con valores próximos a los límites legales-, 'en algunos momentos se superarán los límites legales', afirmando que 'como media, al menos tres días al año los caudales circulantes en el río, si no está el embalse de Itoiz en servicio, serán inferiores a lo necesario para alcanzar el nivel de calidad legalmente exigible', aclarando, a instancias de la parte recurrente, que caso de estar construido el embalse de Itoiz está garantizado un caudal ecológico de 2.3 m/s y en esas condiciones el efecto del vertido se ajusta a las Directrices de Cuenca, pero que en caso contrario, un número no determinado de días al año -al menos tres, si bien puntualiza que no existen datos suficientemente fiables al respecto y probablemente el número de días será superior- el caudal del río Irati será inferior a 2.5 m3/s, caudal de dilución que supone el proyecto y el efecto de contaminación será mayor. A lo que ha de añadirse, por un lado, que, como resulta del propio informe, no están perfectamente definidos los caudales mínimos del río Irati, no existiendo datos oficiales suficientes, por lo que probablemente la incidencia del vertido sería superior a la definida el proyecto, y, por otro, que en éste se contempla el tratamiento terciario como una mera opción caso de que la Administración lo exigiera, cuando según opinión del perito a nivel teórico 'es evidente la necesidad de un tratamiento terciario para alcanzar los rendimientos de Proyecto'.

De lo anterior no puede sino concluirse que las resoluciones impugnadas no se ajustan a derecho al autorizar el vertido en los términos o condiciones en que lo hace, en cuanto que de llevarse a efecto produciría un deterioro de la calidad actual de las aguas y, además, ni tan siquiera quedarían garantizados en todo momento los objetivos de calidad proyectados al depender de la construcción del embalse de Itoiz -lo que se contempla como una posibilidad-, incumpliendo así uno de los objetivos de la protección del dominio público hidráulico cual es el de conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas (artículo 84.a de la Ley de Aguas)."

El Abogado del Estado, disconforme con la sentencia en la parte que hemos transcrito, denuncia mediante su primer motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, que en ella se infringe el artículo 251, letra f), del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.

Como la propia sentencia de instancia recoge, este precepto dispone que en las autorizaciones de vertido se han de concretar especialmente: "[...] f) Las actuaciones y medidas que, en casos de emergencia, deban ser puestas en práctica por el titular de la autorización." A juicio del defensor de la Administración, esta exigencia estaba cubierta, en el caso de autos, con la condición sexta de las contenidas en la autorización provisional, cuyo tenor ya hemos reflejado al transcribir el correspondiente fundamento jurídico de la sentencia recurrida.

El motivo no puede ser estimado pues la Sala territorial acierta al interpretar en la forma ya expuesta la obligación reglamentaria de que las autorizaciones de vertidos precisen qué medidas, en concreto, debe adoptar la empresa autorizada ante casos de emergencia. Siendo cierto que esta prevención no puede agotar todas las hipótesis previsibles (la Sala de instancia reconoce, con el Abogado del Estado, que sería imposible un repertorio exhaustivo de soluciones a adoptar en cada caso), también lo es que el precepto reglamentario quedaría vacío de contenido si admitiéramos, como hace la Confederación Hidrográfica al acordar la autorización en los términos de la cláusula sexta, que las actuaciones requeridas en caso de emergencia son aquellas que unilateralmente y por su propia iniciativa decida poner en práctica la empresa causante de los vertidos, con la sola obligación de comunicarlas ex post facto a la Administración.

Entre la exhaustividad imposible y la omisión de toda medida singular en el acto autorizatorio hay una escala intermedia de actuaciones que la Administración debe exigir en aquel acto para dar cumplimiento al mandato reglamentario que analizamos. La Sala de instancia lo interpreta adecuadamente, insistimos, cuando destaca cómo este mandato normativo no es respetado por una cláusula -la sexta del acto autorizante- que no impone en realidad medida alguna "[...] tendente a evitar una eventual contaminación de las aguas por los vertidos generados en la industria ante posibles fallos [...] en las instalaciones de depuración [que] superen los límites autorizados", situación de emergencia que, entre otras posibles, debe contemplarse y ser objeto de tratamiento específico en la resolución que autoriza el vertido.

Mediante su segundo motivo de casación, igualmente fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, el Abogado del Estado afirma que la sentencia infringe el artículo 45.2 de la Constitución y la jurisprudencia de esta Sala sobre la eficacia probatoria de los informes periciales en materia de aguas, especialmente de los emitidos por los Servicios Técnicos de las Confederaciones Hidrográficas. Cita, a este respecto, las sentencias de 31 de octubre de 1970, 27 de abril de 1987, 3 de marzo de 1966 y 6 de junio de 1968.

La primera parte del desarrollo argumental del motivo (esto es, la relativa al principio constitucional de utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente) se limita a sostener "en términos de defensa" que la Administración veló precisamente por aquel principio, para afirmar a continuación que la exigencia o no de un tratamiento terciario de depuración de los residuos industriales antes de proceder a su vertido al cauce público era una "apreciación técnica" sobre las "medidas de depuración propuestas".

Nadie ha negado que aquel fuera el designio inspirador de la Confederación Hidrográfica, pero el objeto del litigio era debatir, precisamente, si la decisión de este organismo respetaba no ya aquel principio constitucional, expresado en términos generales, sino las leyes que lo desarrollan. Conforme al artículo 53.3 de la Constitución, los principios contenidos en el capítulo tercero de su título primero (entre ellos, el que ahora analizamos) "sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen". De ahí que el núcleo del problema no resida tanto en el referido artículo y principio constitucional sino, más modestamente, en las normas aplicables de la Ley de Aguas (cuyo artículo 84 reconoce como objetivo de la protección del dominio público hidráulico contra su deterioro el de "conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas") y del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, tal como acertadamente lo enfocó la Sala de instancia.

La segunda parte del motivo centra su argumento en la fuerza y validez de los informes técnicos administrativos sobre las cuestiones relacionadas con las aguas públicas, en especial de los emitidos por los Servicios Técnicos de las Confederaciones Hidrográficas. En el caso de autos, según también refleja el fundamento jurídico correspondiente de la sentencia de instancia, antes transcrito, dichos informes eran favorables a la autorización provisional.

La Sala de instancia, tras el examen de aquellos informes y, de modo relevante, del pericial emitido en la fase procesal correspondiente, llegó a la conclusión contraria, esto es, que los vertidos objeto de la autorización provisional no permitían mantener "el nivel actual de calidad de las aguas del río [Irati]". Semejante conclusión, en cuanto tiene de valoración final de unos medios de prueba y de otros, no puede ser combatida en un recurso de casación que no contempla como motivo el error de hecho en la apreciación de las pruebas y el Abogado del Estado, consciente de ello, se abstiene de enfocar su motivo en esta dirección. Lo hace tan sólo sobre la base de una jurisprudencia que, si ciertamente reconoce el valor preferente de los informes oficiales, no los eleva a la categoría de informes incontrovertibles, incluso cuando estén suscritos por funcionarios cualificados de los Servicios Técnicos de las Confederaciones Hidrográficas.

Y ciertamente la Sala de instancia tenía base probatoria suficiente para apartarse de los informes oficiales: éstos justificaban la autorización provisional sin el tratamiento terciario de los residuos industriales en el hecho de que los vertidos no iban a alterar un determinado nivel de calidad de las aguas del río Irati, pero tomaban como tal un nivel distinto del que realmente tenía en el momento de autos. El error respecto de este presupuesto viciaba la conclusión final y consistía en partir de un nivel teórico (el estándar de calidad C-2, que figuraba en un mero proyecto de directrices para la cuenca del Ebro) en vez del nivel real, correspondiente a la calificación C-1, nivel máximo de calidad que en aquellos momentos ostentaba el río Irati. Ambos niveles se toman por referencia a los incluidos en el Anexo correspondiente del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio.

Incluso de admitirse que el nivel de referencia fuera el C-2 y no el C-1 tampoco el proyecto garantizaba plenamente el mantenimiento de la calidad de las aguas del río, como ponía de manifiesto el informe pericial ratificado ante la Sala de instancia, pues la ausencia del tratamiento terciario de los residuos determinaba, en combinación con otro hecho relevante -la falta de entrada en servicio del embalse de Itoiz-, que los caudales del río afectados por los vertidos no permitieran en algunos momentos la adecuada dilución de éstos, lo que provocaría el consiguiente incremento de la contaminación de las aguas públicas.

Todas estas consideraciones eran suficientes para que la Sala de instancia pudiera entender que se había desvirtuado la conclusión contenida en los informes de los servicios administrativos respecto al mantenimiento de la calidad de las aguas del río Irati con los solos medios de tratamiento de residuos que la Confederación Hidrográfica exigía. Al contrastar aquellos informes (en realidad, el emitido con fecha 21 de enero de 1992 por el jefe del área de protección del dominio público hidráulico de la Confederación Hidrográfica es el que acomete el análisis de esta cuestión) con el mucho más exhaustivo dictamen pericial, según el cual dadas "las excelentes condiciones actuales del río", que determinan su inclusión en la citada categoría C-1 o máxima, el proyecto presentado no garantiza el mantenimiento de dicho nivel pues empeora la calidad actual de las aguas, al contrastar dichos informes, decimos, la Sala sentenciadora pudo válidamente concluir, haciendo uso de sus facultades de valoración de la prueba, que el contenido de un informe (el oficial) debía ceder ante el otro (el pericial) y obtener de esta apreciación las consecuencias jurídicas pertinentes.

En virtud de cuanto se deja expuesto procede la desestimación del segundo y último de los motivos del recurso interpuesto por el Abogado del Estado.

El recurso de casación de la empresa "Papel de Ediciones, S.A." fue preparado de modo incorrecto: el escrito de preparación no contenía referencia alguna a los preceptos de la Ley Jurisdiccional que específica y detalladamente regulan el recurso de casación contra las sentencias dictadas por los órganos judiciales contencioso- administrativos. Se decía en él que la sentencia de instancia era susceptible del recurso "al amparo de lo previsto en el número 1, apartado b, del artículo 1692 de la ley de Enjuiciamiento Civil", precepto que se refiere a las sentencias dictadas por las Audiencias provinciales en los juicios civiles, y que el fundamento del recurso se encontraba en "los motivos 4º del artículo 1692 de la misma Ley de Enjuiciamiento Civil."

Ante la inobservancia manifiesta de las previsiones exigidas por el artículo 96.1 de la Ley jurisdiccional entonces vigente, que impone al recurrente la carga de exponer sucintamente la concurrencia de los requisitos necesarios para acceder a la casación en el orden contencioso-administrativo (lo que supone de modo inexorable referirse a los requisitos de admisión y de exclusión contenidos en los artículos 93 y 94 de aquella ley), el recurso no debió tenerse por preparado.

A esa misma conclusión de inadmisibilidad habría de llegarse habida cuenta de las deficiencias procesales perceptibles no ya en el escrito de preparación sino en el de interposición del recurso. Pues en él, en contra lo dispuesto en el artículo 100.2.b) de la Ley reguladora de esta jurisdicción, no se invocan los motivos relacionados en el artículo 95 de dicha Ley, al que ninguna referencia se hace. De nuevo se observa un deficiente conocimiento del régimen de la casación contencioso- administrativa cuando en aquel escrito se manifiesta que "conforme al artículo 94.1 de la LJCA y subsidiariamente en lo que sea de aplicación el art. 1687-1-b de la LEC, es admisible el recurso de apelación (Casación en la LEC) contra las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo. Ni el artículo 94.1 de la Ley Jurisdiccional se refería a recursos contra sentencias, sino contra autos, ni podía desconocerse en su fecha de interposición (9 de octubre de 1995) que el recurso de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo contaba ya con su propia regulación normativa, a partir de la reforma introducida en la Ley Jurisdiccional por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas urgentes de reforma procesal, que suprimía la apelación ante este Tribunal Supremo.

La inadmisibilidad del recurso de casación de la empresa "Papel de Ediciones, S.A.", derivada de lo que se deja expuesto, determina, en este trance procesal, su desestimación.

La desestimación del recurso determina la imposición de las costas a las partes recurrentes, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español