STS, 8 de Abril de 2008

Ponente:OSCAR GONZALEZ GONZALEZ
Número de Recurso:4045/2005
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución: 8 de Abril de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"RECURSO ADMINISTRATIVO. ALTA VELOCIDAD. PROYECTO DE LÍNEA. Se interpone recurso administrativo contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 11 de diciembre de 2003 por la que se aprobó el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo del Proyecto ""Línea de Alta Velocidad entre Bobadilla y Granada"". Las alegaciones y solicitudes de obras que se relacionaban en los escritos de 5 de febrero de 2002 estaban en íntima conexión con el Estudio Informativo, ya que las obras a que los mismos se refieren derivan de la futura ejecución de la línea de ferrocarril, y no se entienden sin esta, como lo demuestra el hecho de que en el escrito de la misma fecha presentado por el Ayuntamiento para evacuar el trámite de información pública, prácticamente se refiera a esas obras, cuya ejecución se pide en los otros dos escritos, en los cuales además se considera determinante de esas obras el Estudio Informativo que se está tramitando. Por esta razón ambos escritos son abordados por el órgano administrativo que evacuó la contestación a esas alegaciones, remitiéndose a lo especificado en la contestación al que se presentó en trámite de información pública. Son, por lo demás, cuestiones que en términos generales entran en las que están acotadas por el artículo 228.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, para el trámite de información pública, cuales son: circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental, ya que de forma directa o indirecta, las obras que se solicitan inciden en la concepción global del trazado y en el impacto ambiental de la línea. De esta forma, cae por su base la alegación realizada por el recurrente de que no existe trámite para realizar las manifestaciones contenidas en sus escritos, conforme al artículo 32.2 del Reglamento de Carreteras, pues de hecho, por la razones antes apuntadas sus peticiones fueron contestadas por la Administración en el mismo trámite, en aras de un mero principio de congruencia y economía, evitando posibles soluciones contradictorias con la generalidad del Estudio, y la apertura de infinidad de procedimientos tantos cuantos sean las peticiones que en relación con el Estudio se plantearen por los interesados. Estas mismas razones llevan también a rechazar, sin necesidad de mayores fundamentos, la violación del artículo 68 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, puesta de manifiesto en su escrito, en el que se alega indefensión por no tener trámite en el que realizar sus alegaciones, ya que ese trámite es el de información pública y en él se le dio respuesta. Instancia desestima el recurso contencioso administrativo. La alzada desestima el recurso de casación."

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Abril de dos mil ocho.

En el recurso de casación nº 4045/2005, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ANTEQUERA (Málaga), representado por la Procuradora Doña A. Ivana Rouanet Mota, y asistida de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 15 de abril de 2005, recaída en el recurso nº 146/2004, sobre aprobación definitiva de Estudio Informativo de proyecto de línea de alta velocidad; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 26 de noviembre de 2001 se acordó la aprobación técnica del Estudio Informativo de la Línea de Alta Velocidad entre Bobadilla y Granada.

El 3 de diciembre de 2001 se remite al Alcalde de Antequera un ejemplar de la documentación contenida en el Estudio Informativo, para que se informe por el Ayuntamiento en el plazo de dos meses, y al propio tiempo se exponga con el fin de facilitar el trámite de información pública.

El 5 de febrero de 2002 el Alcalde de Antequera remite al Ministerio de Fomento alegaciones que considera necesarias para el interés general y en concreto para los intereses del Municipio, y se concreta que lo hace en virtud de lo establecido en el art. 228.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y del Real Decreto Legislativo 1302/86 de evaluación de Impacto ambiental y el art. 15 de su reglamento de aplicación. Se indica en dicha comunicación que la opción de trazado elegida por el Ayuntamiento de Antequera es la BL2 como la más conveniente para su municipio, impugnando las restantes opciones, incluso la seleccionada por motivos ambientales, culturales, territoriales y denominativos. En la misma comunicación se pone de manifiesto la falta de obras fundamentales de interconexión local y permeabilidad transversal, protección del sistema hidrológico e hidrogeológico, protección del medio ambiente, protección de zonas urbanizadas y obras complementarias. En dicho escrito se concluye:

"12.1.- A propuesta del Estado:

El Excmo. Ayuntamiento de Antequera, elige y aprueba la Opción BL 2, impugnando las restantes opciones, incluso la opción seleccionada, por considerar la alternativa BL 2 como la más conveniente para su municipio, todo ello con las condiciones que se observan en este informe.

12.2.- Se solicita que se definan con suficiente detalle y que se incluyan en el Proyecto de Trazado y Constructivo, todas las obras que se han identificado en el presente informe como DEFICIENCIAS DEL PROYECTO DEL ESTUDIO INFORMATIVO.

12.3.- Se solicita que se definan en el proyecto de Trazado y Construcción convenientemente para ser ejecutadas, las obras imprescindibles para la SUBSANACIÓN de los perjuicios y daños, tanto inherentes como de entorno, que se producirán como consecuencia de la construcción de la línea férrea, y que se han puesto de manifiesto en la presente alegación como IDENTIFICACIÓN DE PERJUICIOS Y OBRAS DE SUBSANACIÓN.

12.4.- Se solicita que se definan e incluyan el Proyecto de Trazado y Construcción todas las obras COMPLEMENTARIAS que se definen en el presente informe de alegaciones como OBRAS COMPLEMENTARIAS, imprescindibles para el cumplimiento de los objetivos de fomento y desarrollo territorial, según la propia declaración de interés general de la línea férrea".

En esa misma fecha dirige al Ministerio de Fomento un segundo escrito en el que solicita la iniciación de expediente administrativo y previos los trámites legales correspondiente se dicte resolución en la que se acuerde ejecutar por parte del Ministerio las obras y actividades que se exponen en el cuerpo del escrito, relacionadas con la opción BL2 elegida por el Ayuntamiento y que se han puesto en conocimiento de la Administración del Estado en el escrito del anterior apartado.

También en esa misma fecha dirige al Ministerio un tercer escrito solicitando la ejecución por parte del Ministerio las obras y actividades expuestas y que se refieren al desdoblamiento de la carretera A-354.

El Ministerio de Fomento al analizar las alegaciones presentadas se refirió a cada uno de los escritos del Ayuntamiento de Antequera. En relación con el primer escrito se informa: "La denominación BL-2 es la que se utilizó para nombrar este eje de trazado en la Fase a escala 1:20.000. Este eje dentro del Análisis Multicriterio realizado en esta fase pasó a denominarse A-20 y fue descartado, fundamentalmente pro criterios geológico-geotécnicos, estructuras, túneles y presupuesto". En relación con el segundo escrito se informa: "Esta solicitud se corresponde con el apartado 4 de las conclusiones del informe técnico presentado en la alegación nº 37". En relación con el tercer escrito se informa: "Coinciden con los apartados 1, 2 y 3 de las conclusiones del informe técnico presentado en la alegación nº 37". Se concluyó el informe señalando, entre otras consideraciones que:

"Durante la redacción de los Proyectos de Construcción se tendrán en cuenta las características hidrológicas específicas de la zona siguiéndose las indicaciones realizadas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.

Durante la redacción de los proyectos constructivos se mantendrán contactos con los Ayuntamientos, Asociaciones y otros interesados para concretar con exactitud los caminos que haya que reparar o construir, así como prever la reposición de redes de riego, acequias y demás servicios afectados.

En las zonas en que se prevea que puedan existir yacimientos arqueológicos se realizará antes de iniciarse las obras una campaña de reconocimiento a fin de preservar el patrimonio artístico y cultural.

Se coordinarán las actuaciones con la Dirección General de Carreteras.

En la fase constructiva se definirán en detalle las medidas correctoras del impacto ambiental necesario, complementando en su caso los establecidos en el Estudio Informativo a la vista de la información más completa y precisa".

El 11 de diciembre de 2003 se aprobó el expediente de Información Pública y aprobación definitiva del "Estudio Informativo del Proyecto de línea de Alta Velocidad entre Bobadilla y Granada".

SEGUNDO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE ANTEQUERA (Málaga), contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento, de fecha 11 de diciembre de 2003, en la que se aprobó el Expediente de Información Pública y se aprobó definitivamente el Estudio Informativo del Proyecto "Línea de alta velocidad entre Bobadilla y Granada", y todos los actos de los que trae causa, así como, implícitamente, la desestimación presunta de diversas solicitudes municipales.

TERCERO

Notificada esta sentencia a las partes, por el Ayuntamiento recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE ANTEQUERA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 20 de julio de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia: Incongruencia omisiva y parcialidad sobre las cuestiones controvertidas.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por vulneración de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los arts. 3.1 y 2 y 4.1, 62.1.e) y 68 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del art. 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, artículo 24.1 de la Constitución Española, art. 228.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con el art. 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras, aplicable al caso concreto en virtud de lo dispuesto en el art. 74 de la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, vulneración de lo dispuesto en el art. 89.1 y 2 sobre el contenido de la resolución administrativa, situación que no fue corregida por la sentencia recurrida, así como jurisprudencia de diversas sentencias de este Tribunal.

Terminando por suplicar dicte sentencia en la que se reconozca el derecho del recurrente a obtener la tutela judicial efectiva y, a tal fin, estimando los motivos del presente recurso de casación, conjunta o separadamente, CASE Y ANULE la Sentencia recurrida, resolviendo sobre la nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, de fecha 11 de diciembre de 2003, por la que vino a aprobarse, con carácter definitivo, el Estudio Informativo del Proyecto "Línea de Alta Velocidad entre Bobadilla y Granada", por haberse faltado total y absolutamente al procedimiento legalmente establecido, y ello en trámites esenciales y preceptivos según las normas de nuestro ordenamiento jurídico, así como los pronunciamientos inherentes respecto de los hechos y actuaciones derivados de la ilegal resolución de la que, en principio, debieron traer causa de no haber sido adelantadas en el tiempo.

QUINTO

Por providencia de la Sala, de fecha 30 de noviembre de 2006, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 9 de enero de 2007 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 13 de marzo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO

Por providencia de fecha 24 de enero de 2008, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de abril siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que es objeto de esta casación, desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Antequera (Málaga), contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 11 de diciembre de 2003 por la que se aprobó el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo del Proyecto "Línea de Alta Velocidad entre Bobadilla y Granada".

El Tribunal de instancia basó su fallo en las siguientes consideraciones:

"La forma de participación de una Corporación Local en relación con el Estudio Informativo referido a la construcción de una carretera viene determinada por lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras a tenor del cual:

"1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planteamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas administraciones públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.

2. Acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente.

Si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo.

3. En los Municipios que carecieran de planeamiento urbanístico aprobado, la aprobación definitiva de los estudios indicados en el apartado uno de este artículo comportará la inclusión de la nueva carretera o variante en los instrumentos de planeamiento que se elaboren con posterioridad.

4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles.

Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Fomento.

El plazo para resolver y notificar la aprobación definitiva del expediente de información pública así como del estudio informativo será de seis meses a contar desde la correspondiente publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Declaración de Impacto Ambiental, si ésta fuese necesaria, o desde la terminación del periodo de Información Pública, o de la prórroga a que hace referencia el apartado 1 de este artículo, si ésta fuese posterior."

Como es fácil de observar en este precepto se recogen dos procedimientos diferentes en relación con la participación de la Corporación Local. El primero, contemplado en el apartado 1, se realiza cuando se trata de construir carreteras no previstas en el planeamiento urbanístico vigente de determinados núcleos de población a los que afecte. En estos casos las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas deben informarlo desde esa perspectiva (la de sus respectivos planeamientos), debiendo decidir en caso de controversia el Consejo de Ministros. Aparece desarrollado reglamentariamente este precepto en el art. 33 del Reglamento General de Carreteras aprobado por el RD. 1812/1994, de 2 de septiembre.

El segundo procedimiento, más general en la medida en que no solo participan las Administraciones Públicas, se prevé en el apartado 4, y es un trámite de información pública que tiene por finalidad que los afectados por el proyecto de una nueva carretera hagan observaciones sobre dos puntos concretos: sobre la justificación del interés general de la nueva infraestructura y sobre la concepción global de su trazado. La tramitación se lleva a cabo en la forma prevista en la ley 30/92 y en el artículo 34 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

Las alegaciones que formula el Ayuntamiento de Antequera se formulan en el trámite de información pública a que se refiere el apartado 4 del artículo 10 de la Ley de Carreteras y no en el procedimiento previsto en el apartado 1 de dicho precepto. Por tanto, la alegación de la demanda para obtener la anulación del acto de aprobación del Estudio Informativo, que consiste en la infracción del apartado 1 del art. 10 de la ley de Carreteras (la no elevación de la aprobación del Estudio Informativo al Consejo de Ministros por la oposición del Ayuntamiento a la construcción de la autopista), carece de todo fundamento ya que el procedimiento tramitado no es el referido en el citado apartado.

[...] El núcleo de la cuestión litigiosa se centra, materialmente, como en supuestos análogos sometidos a la consideración de esta Sala, en la determinación de si puede sostenerse la existencia de alguna tacha de infracción de la legalidad en el Estudio Informativo antes aludido.

Aun cuando en ningún momento las resoluciones se refieren a una opción "más recomendable" (si a "alternativa a desarrollar"), esta Sala, en otras ocasiones, ha significado que esa locución es un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en las sentencias de 23 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002, entre otras, "el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SSTS de 12 de diciembre de 1979, 24 abril, 10 julio, 10 de junio y 8 noviembre 1993, 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995 )".

Y continúa la referida sentencia: "Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable" [artículo 25.1.e) del Reglamento ].

"Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento (artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia".

Así a efectos de determinar la "opción más recomendable" los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán consideradas por la Administración si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, tal como significa el demandado, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio "ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad" (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999 ), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ("impacto ambiental", "opción más recomendable", "solución óptima", "alternativa óptima",...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico.

[...] Por otra parte, y en cuanto a la desestimación presunta de deteminadas y concretas solicitudes municipales, debemos señalar, como ya se ha verificado esta Sala en reiteradas ocasiones, que estas solicitudes dirigidas al Ministerio de Fomento por el actor, simultáneamente a la formulación de alegaciones en el trámite de información pública del Estudio Informativo, no constituyen un escrito de iniciación de un procedimiento en sentido propio, puesto que en el procedimiento en el cual se ha producido su escrito de solicitudes no merece el concepto de iniciable a instancia del interesado sino de oficio, puesto que las solicitudes formuladas son incomprensibles fuera del contexto en el que se han producido, esto es, en un procedimiento administrativo reglado y típico de construcción de carreteras, en el que se distinguen claramente dos fases procedimentales: la de aprobación del Estudio Informativo y la aprobación del Proyecto de Ejecución, limitándose la primera fase a la definición del trazado, por lo que la alegaciones referidas a la ejecución -que son las formuladas por la parte actora junto a su solicitud desestimada- deben remitirse al momento procedimental posterior del propio expediente de ejecución de la autopista, que es la aprobación del proyecto en sentido estricto, circunstancia que, también aquí, viene a reconocer el propio actor en su demanda.

En efecto, lo que la parte actora pretende es que se abra un procedimiento específico e individual al amparo de la ley 30/92 para contemplar, analizar y discutir los diferentes aspectos del Proyecto de Autopista que a su juicio deben ser objeto de revisión por no estar conforme con la forma en que se han concebido y concretado en el correspondiente Estudio Informativo.

Sin embargo, esta solicitud carece, a juicio de la Sala, de la cobertura legal que invoca dicha parte, pues existiendo un procedimiento específicamente previsto al efecto en la normativa aplicable no cabe acudir al general de la ley 30/92 para tratar de manera global todos los aspectos que el Ayuntamiento demandante le interesan o preocupan, sino que debe ceñirse al cauce procedimental establecido ad hoc por el legislador. Esta conclusión, por otra parte, además de jurídicamente correcta resulta lógica, pues carecería de sentido jurídico que, una vez incoado el procedimiento específicamente previsto y diseñado para permitir la participación de personas particulares y de entes públicos afectados o interesados, tuvieran que abrirse tantos nuevos procedimientos como personas (físicas o jurídicas, públicas o privadas) estuvieran afectadas o interesadas en el proyecto y discreparen del contenido, de la marcha o de las conclusiones del Estudio Informativo.

Estas afirmaciones constituyen un argumento más para reforzar la idea de la improcedencia del recurso presentado. Y es que, al margen de las consideraciones técnico-jurídicas antes desarrolladas, importa destacar que la propia naturaleza del esquema preparatorio de toda obra pública, necesitada de un proyecto que discurre a través de sus diferentes modalidades, que permiten una concreción progresiva para finalizar con el proyecto de trazado (artículo 7.1.f) de la Ley de Carreteras), que es, según la definición legal "la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados", y la propia presencia de una Administración pública como titular de la obra pública y del servicio a la colectividad al que está naturalmente destinada, hacen inviable la posibilidad misma de que se pueda ganar, a través del mecanismo de presentar solicitudes fuera del procedimiento general, el derecho a introducir variaciones, modificaciones o alteraciones de configuración o trazado que irían en perjuicio de los intereses públicos que el Estado está llamado a defender y para cuya garantía goza también de autonomía, en la medida en que alterarían el carácter unitario y racional de los proyectos.

Estos, como consecuencia de la atomización de fórmulas distintas y eventualmente contradictorias, podrían conocer de una inusitada fragmentación si hubiera que atender cada una de las solicitudes o alegaciones formuladas en el transcurso de la información pública.

Conforme a lo expuesto, el mecanismo de formación y expresión de la voluntad administrativa, tras la evaluación de las alegaciones vertidas en el trámite de información pública, su examen pormenorizado y posteriormente razonado, de la declaración sobre impacto ambiental y los informes y estudios técnicos, con selección de la alternativa más recomendable, no es el que la Administración local recurrente propugna, conforme al régimen del artículo 43.2 de la Ley 30/92, previsto para supuestos que respondan al esquema petición-respuesta, sino que encuentra su cauce propio en el procedimiento previsto para la formación del estudio informativo, conforme a lo que antes hemos razonado, Estudio Informativo respecto del que no cabe tacha de arbitrariedad alguna, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en la alternativa a desarrollar, amparada en la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental.

Todas las razones indicadas conducen a la desestimación del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Antequera, y sin que, en virtud de las consideraciones recogidas en la presente resolución, pueda deducirse conculcación alguna del principio de lealtad constitucional que contempla el artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, si la Administración Central ha desarrollado su actividad dentro de los márgenes de la legalidad vigente y la Corporación Local ahora promovente tuvo su oportunidad, en el caude procedimental previsto al efecto, de formular las sugerencias y alegaciones oportunas".

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

SEGUNDO

Aduce el Ayuntamiento recurrente en su primer motivo de casación quebrantamiento de las normas de la sentencia, por incongruencia, al haber omitido pronunciarse sobre la total y absoluta falta de procedimiento legalmente establecido, conforme se denunció en la demanda. Añade que la sentencia no se refirió a la desestimación de las solicitudes formuladas por el Ayuntamiento de Antequera en relación a las deficiencias detectadas por técnicos competentes y que excedían los límites fijados para las observaciones a realizar en trámite de Información Pública, y no se pronunció sobre irregularidades detectadas en sus escritos, especialmente haberse licitado contratos para la redacción de los tres primeros Proyectos de la Línea de Alta Velocidad Bobadilla-Granada con anterioridad al dictado de la Declaración de Impacto Ambiental, y a la resolución recurrida, y porque al día siguiente de publicarse la DIA, pero antes de la publicación en el BOE de la resolución aprobatoria definitiva del Estudio Informativo, se publicó en el periódico oficial la licitación de las obras del tramo Estación de Antequera-Peña de los Enamorados de dicha Línea.

Esta Sala en reiterada y uniforme jurisprudencia tiene declarado que el requisito de congruencia de la sentencia, que deriva del artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional, no exige que se responda de forma pormenorizada a todas las cuestiones que hayan sido alegadas por las partes, pues basta que del hilo conductor de los razonamientos del órgano judicial se pueda extraer, incluso tácitamente, cual ha sido la razón, motivo o fundamento que le ha llevado al fallo.

En el presente caso, la incongruencia no se ha producido y el motivo debe rechazarse, pues el Tribunal, después de examinar el régimen jurídico del procedimiento a que debe someterse la aprobación del Estudio Informativo referido a la construcción de las líneas de carreteras (aplicables a las de ferrocarriles), examina la forma en que las Corporaciones locales participan en el mismo, considerando que son dos, según se trate de carreteras no incluidas en el planeamiento urbanístico en cuyo caso es el Consejo de Ministros el que resuelve las discrepancias, o de las restantes carreteras en el que la intervención local se hace a través de la información sobre tres concretos puntos -justificación del interés general de la nueva infraestructura, concepción global de su trazado y evaluación de impacto ambiental-, llegando a la conclusión, en el fundamento jurídico sexto, de que las solicitudes dirigidas al Ministerio de Fomento al mismo tiempo que las alegaciones en el trámite de información pública no constituyen escritos de iniciación de procedimiento, al ser incomprensibles fuera del contexto en el que se han producido, esto es, un procedimiento reglado y típico, con dos fases: aprobación del Estudio Informativo y aprobación del Proyecto de Ejecución. Partiendo de esta distinción, la Sala de instancia entiende que las solicitudes formuladas por el Ayuntamiento deben remitirse al momento procedimental posterior que es el de la aprobación del Proyecto de Ejecución.

Es obvio que se ha dado una respuesta, acertada o no, a la pretensión del recurrente, pues la Sala ha entendido que no era el procedimiento de aprobación del Estudio Informativo el adecuado para resolver las pretensiones del recurrente en sus dos escritos de solicitud sobre ejecución de determinadas obras que se han mencionado en los antecedentes de esta sentencia. Por otra parte, formulado su recurso contra el acto del Secretario de Estado de Infraestructuras por el que se aprueba el Estudio Informativo, los vicios que se invocan sobre anticipación de la licitación de la contratación del proyecto de ejecución quedan extramuros de ese concreto procedimiento inicial, y, por tanto, la sentencia no realiza su examen pues ha delimitado previamente el concreto procedimiento a que se debió someter el acto impugnado, cuya legalidad proclama, lo que implícitamente significa que otras irregularidades ajenas a él, no le afectan.

TERCERO

El recurrente alega a continuación vulneración del artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 que exige que con carácter previo a la resolución que adopte para la autorización de la obra (previo a la aprobación del Proyecto) el órgano competente remitirá el expediente de información pública al órgano ambiental, al objeto de que se formule una declaración de impacto ambiental por el Ministerio del Medio Ambiente, requisito que no se ha cumplido porque la Administración procedió a la licitación de tres contratos para la redacción de 3 primeros proyectos de ejecución de obras antes de la aprobación de la DIA, que tuvo lugar el 7 de noviembre de 2003. Así mismo entiende que se han vulnerado los preceptos reguladores del procedimiento de aprobación del Estudio Informativo al haberse licitado los contratos de obras del tramo Estación de Antequera-Peña Enamorados con fecha 8 de enero de 2004, esto es, con anterioridad a la publicación de la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras aprobatoria del Estudio Informativo, que tuvo lugar el 17 de febrero de 2004.

Este motivo debe rechazar, porque aceptando los razonamientos que hace la Sala de instancia sobre el carácter cerrado del procedimiento de aprobación del Estudio Informativo, cuya autonomía sobre los procedimientos de ejecución y sobre los de contratación de las obras, se deriva de los artículos 33 y siguientes del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, en los que se establecen una serie de trámites que se han cumplido escrupulosamente en el expediente de aprobación aquí discutido, y que la propia parte relata en su escrito de interposición, las incidencias que se han denunciado podrán afectar a la validez de la contratación de los proyectos de obra, pero no a la del acto aprobatorio del Estudio Informativo, que se ha sometido a todos los pasos legales, como refleja claramente el expediente.

Por esta mismas razones hay que rechazar la pretendida infracción del artículo 24 de la Constitución que a continuación alega el recurrente, con base en que la Administración dejó de tramitar el procedimiento administrativo en relación con los escritos presentados el 5 de febrero de 2002 en los que solicitaba la ejecución de determinadas obras -mencionadas en los antecedentes de esta sentencia-. Como acertadamente indica la sentencia, esos escritos solo pueden ser entendidos dentro del procedimiento en que se presentan, que no era otro que el de aprobación del Estudio Informativo, y en él tales escritos fueron examinados, como se recoge en el informe emitido en el expediente al contestar a las alegaciones, y que se han mencionado en los antecedentes de esta sentencia. Rechazadas, por tanto, esas solicitudes, la sentencia razona en su fundamento jurídico quinto la prevalencia de la alternativa más ventajosa a desarrollar, que es la propuesta inicialmente por la Administración y recogida en la aprobación definitiva, rechazándose, implícitamente, la formulada por el Ayuntamiento de Antequera, al considerarse que en esta materia, salvo casos de arbitrariedad o irracionalidad, tienen prevalencia sus valoraciones técnicas sobre las propuestas interesadamente por las partes.

Pese a lo dicho por el recurrente en su escrito de oposición, las alegaciones y solicitudes de obras que se relacionaban en los escritos de 5 de febrero de 2002 estaban en íntima conexión con el Estudio Informativo, ya que las obras a que los mismos se refieren derivan de la futura ejecución de la línea de ferrocarril, y no se entienden sin esta, como lo demuestra el hecho de que en el escrito de la misma fecha presentado por el Ayuntamiento para evacuar el trámite de información pública, prácticamente se refiera a esas obras, cuya ejecución se pide en los otros dos escritos, en los cuales además se considera determinante de esas obras el Estudio Informativo que se está tramitando. Por esta razón ambos escritos son abordados por el órgano administrativo que evacuó la contestación a esas alegaciones, remitiéndose a lo especificado en la contestación al que se presentó en trámite de información pública. Son, por lo demás, cuestiones que en términos generales entran en las que están acotadas por el artículo 228.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, para el trámite de información pública, cuales son: circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental, ya que de forma directa o indirecta, las obras que se solicitan inciden en la concepción global del trazado y en el impacto ambiental de la línea. De esta forma, cae por su base la alegación realizada por el recurrente de que no existe trámite para realizar las manifestaciones contenidas en sus escritos, conforme al artículo 32.2 del Reglamento de Carreteras, pues de hecho, por la razones antes apuntadas sus peticiones fueron contestadas por la Administración en el mismo trámite, en aras de un mero principio de congruencia y economía, evitando posibles soluciones contradictorias con la generalidad del Estudio, y la apertura de infinidad de procedimientos tantos cuantos sean las peticiones que en relación con el Estudio se plantearen por los interesados. Estas mismas razones llevan también a rechazar, sin necesidad de mayores fundamentos, la violación del artículo 68 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, puesta de manifiesto en su escrito, en el que se alega indefensión por no tener trámite en el que realizar sus alegaciones, ya que ese trámite es el de información pública y en él se le dio respuesta.

Por último, no se vulneran los preceptos que regulan la autonomía local, a los que se refiere el recurrente en sus escritos, pues, como ya se dijo con anterioridad, en las respuestas dadas a las solicitudes del Ayuntamiento se está teniendo en cuenta lo manifestado en ellas, remitiéndose a la fase de la ejecución del proyecto de obras para, en su caso, ser atendidas, en cuya fase -lo dice expresamente el informe, transcrito en esta parte en los antecedentes de esta sentencia- se mantendrán contactos con los Ayuntamientos, lo que significa que nunca serán preteridos. Es curioso, que esta cuestión de remisión a la fase de ejecución del proyecto, que se recoge en ese informe y se matiza en la sentencia, no se discuta en casación, cuando debió ser el tema central de este recurso, solución que, por lo demás, es la que resulta adecuada, habida cuenta de que en la fase en el que se movía el procedimiento no se descendía a actuaciones puntuales, difíciles de comprender en un Estudio Global, y como tal de visión general de la futura infraestructura.

CUARTO

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 4045/2005, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ANTEQUERA (Málaga), contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 15 de abril de 2005, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 146/2004, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.