STS, 15 de Junio de 1996

En la indicada fecha de 13 de febrero de 1991, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 79, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo articulado por el Letrado D. Rosendo , en su propio nombre y derecho, contra la resolución de la Sala Cuarta del T.E.A.P. de Madrid de fecha 28 de febrero de 1985, dictada en reclamación nº 7.129/1982, sobre liquidación girada por el Ayuntamiento de Navacerrada por transmisión de la finca denominada " DIRECCION000 " por importe de 910.770 pesetas (exp. municipal nº 29/82), se declara ser conforme a derecho la liquidación recurrida que se confirma, así como la liquidación girada; sin costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- El Letrado recurrente, en su demanda, insistió en las propias razones expuestas en la vía económica, señalando que, el vendedor de la parcela, Sr. Ángel Jesús , solicitó oportunamente del Ayuntamiento de Navacerrada, una liquidación previa del importe de la liquidación por Plus Valía en el supuesto de la venta de la DIRECCION000 " y, aunque no fué atendida la consulta por escrito y expresamente, sin embargo, por gestiones particulares supo que el tipo aplicable era el 17%, cuando en la liquidación girada se le aplicó indebidamente el 25%. Segundo.- El propio actor manifiesta en su demanda que un hecho bien reciente, como es el de la notificación individual del Centro de Gestión Catastral, y Cooperación Tributaria de la Gerencia Municipal de Madrid-Provincia, ha venido a fijar el valor del metro cuadrado de esta finca en 650 pesetas, lo que evidencia que esta parcela se ha depreciado a partir de la fecha de la compra de la misma por el recurrente. Tercero.- El Letrado actor añade en su escrito de demanda que, el Impuesto Municipal de Plus Valía constituye, sin duda, uno de los tributos locales queviene suscitando un mayor creciente interés, tanto desde el punto de vista doctrinal como jurisprudencial, lo que ha llevado al legislador a una política indecisa, cambiante, ofreciéndose como muestra la Ley de Bases 41/1975 de 19 de noviembre, el Real Decreto nº 3250/1976, de 30 de diciembre, que puso en vigor la anterior Ley de Bases, el Real Decreto Ley 15/1978 7 de junio que, derogó lo establecido sobre la corrección automática del valor inicial del terreno y, por último, el Real Decreto Ley 781/1986 de 18 de abril y la reciente Ley de Haciendas Locales 39/1988, que representa un giro radical en la materia, y toda esta marea legislativa ha creado una situación de incertidumbre, hasta el punto que algunos de los Tribunales Contenciosos han puesto en duda y planteado cuestión ante el Tribunal sobre la constitucionalidad de la regulación de este Impuesto, por entender atenta contra el principio de capacidad tributaria que proclama el art. 31.1 de nuestra Constitución, exposición y razones estas que resulta pertinente recordar cuando, recientemente, fué el propio Ayuntamiento de Navacerrada el que notificó el valor de la finca fijado por el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, señalando en 650 pesetas el metro cuadrado, cuando en la liquidación recurrida lo fija en 900 pesetas el metro cuadrado. Cuarto.- Con todo y, a pesar del cuidadoso estudio hecho sobre la cuestión por el Letrado actor, que supo poner de manifiesto la evidente problemática surgida respecto a este Impuesto, todo ello no contradice los argumentos expuestos por el Tribunal Económico que, atendiéndose a la concreta regulación legislativa, señaló que el Impuesto se devengará cuando se transmita la propiedad del terreno y es, precisamente en tal momento, al que hay que referir los valores y tipos a considerar, sin que alguna consulta o liquidación previa anterior -no contestada expresamente en este caso- pudiera modificar tal criterio. Quinto.- En cuando a la modificación de la liquidación practicada, por la solicitada reducción del 20% por la insuficiente utilización del terreno en el orden constructivo, son válidos también los argumentos del municipio en lo que se refiere a que dicha bonificación está prevista en las Reglas de Aplicación de la Ordenanza, para determinados polígonos del término municipal de Navacerrada, pero no para los restantes términos de dicho municipio, como son los de la zona de la parcela " DIRECCION000 ", y, ello es debido a que la configuración de estas parcelas de edificación residencial con viviendas aisladas, no impide el aprovechamiento íntegro de las posibilidades de edificación, sin que tenga relevancia alguna que, los propietarios, quieran o no quieran, aprovechar todas las posibilidades de aprovechamiento de sus parcelas que se les confiere. Sexto.- No acreditado que el tipo impositivo aplicado no sea el ajustado y vigente en la fecha del devengo del Impuesto, prueba que le incumbía al actor, y, habida cuenta, de otra parte, que el R. D. Ley 15/1978, como reconoce el propio actor, derogó lo dispuesto sobre la corrección automática del valor inicial del terreno conforme a las fluctuaciones de los Índices de los Precios publicados por el Instituto Nacional de Estadística, tampoco en tales aspectos resulta estimable el recurso. Séptimo.- Sólo decir ya que la posible inflexión a la baja del valor del metro cuadrado de la parcela transmitida, según se desprende del valor atribuído por el Centro de Gestión Catastral, sólo tendrá relevancia, en su caso, para transmisiones futuras, pero no para las ya realizadas".

Contra la citada sentencia, el Letrado Don Rosendo , en su propio nombre e interés, interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las tres personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de junio de 1996, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Las cuatro cuestiones que, en definitiva, son objeto de controversia en las presentes actuaciones son, en síntesis, las siguientes:

1. Si el tipo de gravamen (del 25%) y los valores inicial (de 60 P/m2, en el año 1967) y final (de 900 P/m2, en el año 1980) aplicados en la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, devengada el 9 de agosto de 1980, se atemperan o no a la normativa entonces imperante y a lo previsto en la Ordenanza Fiscal municipal correspondiente y en el Índice complementario de Tipos Unitarios (siendo así que, formulada una consulta al Ayuntamiento exaccionante el 3 de diciembre de 1979, ésta no fue contestada documentalmente, pero -según aduce el hoy apelante- se pudo obtener la respuesta verbal, por uno de los funcionarios, de que el tipo de gravamen a aplicar era el del 17%).

2. Si el hecho de que en el dato fiscal facilitado, varios años después del devengo de autos, por el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria figure, como valor del suelo de la parcela de autos, la cifra de 650 P/m2, puede determinar que el valor final, en el año 1980, de 900 P/m2, aplicado en la liquidación, deba reputarse como no conforme a derecho.

3. Si se dan los condicionantes precisos para poder reducir el valor final de la exacción en un 20%, en razón a las características especiales del terreno y a las posibilidades reales de edificación.D) Si procede corregir monetariamente el valor inicial -del año 1967- de la liquidación en función del índice del coste de la vida

Respecto a la primera de las citadas cuestiones, procede confirmar lo que al efecto se ha dejado sentado en el acuerdo municipal de 1 de julio de 1982, en la resolución del TEAP de 28 de febrero de 1985 y en el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia de instancia (cuyos razonamientos se dan aquí por reproducidos y hacemos nuestros), habida cuenta que, con abstracción de que la consulta presentada ante el Ayuntamiento el 3 de diciembre de 1979 no haya sido contestada documentalmente y por escrito (con los efectos que, entonces, le serían de potencial aplicación a esa contestación a tenor de lo preceptuado en el artículo 107 de la Ley General Tributaria en su versión anterior a la modificación introducida por la Ley 10/1985, de 26 de abril), lo cierto es que, cualquiera sea el alcance que pueda darse -ante la falta de la citada respuesta documentada- a la presunta contestación verbal de que el tipo de gravamen a aplicar era el del 17%, los elementos esenciales de la liquidación -entre ellos, los valores inicial y final y el tipo de gravamen- han sido obtenidos por la Corporación de los datos obrantes, en la fecha del cierre del período impositivo, 9 de agosto de 1980, en la Ordenanza Fiscal y en Índice de Tipos Unitarios vigentes en ese concreto año del devengo; y, como el obligado tributario no ha probado ni ha intentado demostrar, frente a la presunción iuris tantum de veracidad dimanante de esa Ordenanza y de ese Índice, que esos indicados elementos esenciales sean disconformes a los criterios de obtención señalados en la normativa entonces vigente, es obvio que deben prevalecer los que, en cumplimiento de esa estricta legalidad, han sido aplicados en la liquidación.

Por otra parte, no se dan, tampoco, los requisitos precisos para que la comentada contestación verbal goce de predicamento vinculante y deba ser tenida en cuenta a los efectos preconizados por el sujeto pasivo sustituto, pues muy claramente se expresa en la versión citada del artículo 107 de la Ley General Tributaria que las respuestas a las consultas no serán constringentes para la Administración cuando, entre éstas y aquéllas, se haya modificado la legislación aplicable o se hayan alterado los antecedentes y circunstancias necesarios para la formación del juício por el órgano que debe emitir la consulta y/o practicar el giro tributario; y, en el supuesto de autos, declarado por el Ayuntamiento -sin que el recurrente lo haya desvirtuado- que, en el año 1980, la Ordenanza Fiscal y el Índice de Tipos Unitarios aplicables eran diferentes a los vigentes en el año 1979 (que es cuando se formuló la consulta), con precisiones y valoraciones también distintas, resulta asímismo evidente que no hay motivos -justificados y contrastadossuficientes para poder concluir que los valores y el tipo de gravamen de la exacción no estén atemperados a lo establecido en el ordenamiento jurídico regulador de la gestión liquidatoria.

Y, como los datos plasmados en la liquidación constituyen la traducción automática y efectiva de los elementos que normativa y forzosamente tenían que ser objeto de aplicación en el año 1980, no cabe hablar, consecuentemente, de indefensión del interesado ni de infracción, en grado alguno, del principio de tutela judicial efectiva.

El que en los datos facilitados, varios años después del devengo de autos, por el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, se evalúe el suelo objeto de controversia en 650 P/m2. no implica, forzosamente, que el valor aplicado, de 900 P/m2, como correspondiente al del cierre, en el año 1980, del período impositivo, sea disconforme a derecho, pues lo cierto es que constituye la traducción de lo al efecto previsto en la Ordenanza Fiscal y en el Índice de Tipos Unitarios entonces vigentes; y, cualquiera sea la causa, de naturaleza urbanística o de otra clase, determinante de esa posterior depreciación, el obligado tributario no ha demostrado (mediante una prueba pericial adecuada -u otra que resulte pertinente-) que, precisamente en el año 1980, por las circunstancias entonces concurrentes, el Tipo Unitario fijado en el Índice no sea el correspondiente al "valor corriente en venta", en tal anualidad, del terreno transmitido.

Tal conclusión no empece, sin embargo, como se dice en el Fundamento de Derecho Séptimo de la sentencia apelada, que "tal inflexión a la baja puede tener relevancia, en su caso, para transmisiones futuras -pero no para las ya realizadas-".

No hay méritos, tampoco, para poder entender que hubiera debido reducirse el valor final en el porcentaje del 20%, porque, como claramente se infiere de los hechos contrastados en los expedientes de gestión y económico administrativo y en los autos jurisdiccionales de instancia, dicha bonificación está prevista, en las Reglas de Aplicación del Índice, sólo para determinados Polígonos del término municipal de Navacerrada, pero no para los restantes del mismo, como son los de la zona de la parcela de " DIRECCION000 ", que es la relativa al terreno de autos.

Diferencia motivada por el hecho de que la configuración de las parcelas de características iguales alas de ésta última -de construcción residencial con viviendas aisladas- no impide el aprovechamiento íntegro de sus posibilidades de edificación; y no hay justificación, por tanto, para que pueda entrar en juego la posibilidad del porcentaje reductor.

Con relación a la última de las cuestiones controvertidas, no puede ignorarse que esta Sala, siguiendo una reiterada jurisprudencia (recogida en sentencias, entre otras, de 24.2, 9, 10, 23 y 27.3 y varias de 2.7.1987, 16.6, 13.7, 24.10 y 7.11.1988, 30 y 31.1, 20.2, 25.4, 8, 9 y 16.5, 9.6, 30.9 y 28.11.1989, 2 y 10.2, 30.3 y 17.12.1990, 15 y 18.7.1991 y 17.2.1992, 3.12.1993, 26.3.1994, 6.5 y 28.7.1995 y

15.3.1996), ha declarado, en síntesis, al respecto, que: A) El mecanismo de corrección automática del valor inicial en función del Índice del coste de la vida establecido en la Base 27 de la Ley 41/1975 y en el artículo

92.5 del Real Decreto 3250/76 fue derogado, a partir del 10 de junio de 1978 y con efectos definitivos del 1 de enero de 1979, por el artículo 3.2 del Real Decreto-Ley 15/78, que en el 4 estableció, en lugar de la técnica indicada, una autorización al Gobierno (hasta ahora no utilizada), semejante a la contenida en el artículo 512.3 de la Ley de Régimen Local de 1955 (y, después del Real Decreto- Ley citado, en el artículo 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), para aplicar, cuando razones de política económica así lo exijan, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo. Y, B) No cabe, por tanto, tampoco, la posibilidad singular y particularizada de hacer la

corrección monetaria en cada caso, porque tal mecanismo supletorio es mucho más complejo que la corrección automática a que antes se ha hecho referencia y, además, el sistema tributario español prescinde en general de los efectos de la inflación y deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuícios recíprocos para el Fisco y para el contribuyente, variables y en cierto aspecto compensables.

Como la posibilidad de aplicar la corrección monetaria automática

no está positivamente contemplada en la legislación vigente, por no haberse puesto en marcha el dispositivo jurídico señalado para su determinación y actualización, cual es el ejercicio por el Gobierno de la facultad que a tal efecto le ha delegado el Poder Legislativo (y por no haber llegado a regir, en su caso, el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/76, al haber sido derogado por el Real Decreto-Ley 15/78 antes de su entrada en vigor el 1 de enero de 1979), la pretensión del apelante no pasa de ser una simple petición o ejercicio del derecho de gracia, que en todo caso queda pendiente de la discrecionalidad de la Corporación.

Dicha tesis ha sido confirmada, precisamente, por la sentencia

221/1992, de 11 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, que, al resolver las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas número 1062/88 y 2191/90 propuestas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el sentido de reputar conformes a la Constitución los artículos 4 del Real Decreto- Ley 15/1978, de 7 de junio, y 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, antes citados (que son del mismo tenor), tiene declarado, entre otros extremos, lo siguiente:

"El apartado 5 del artículo 355 del TR, relativo al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, autoriza al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período

de imposición de dicho impuesto "cuando razones de política económica así lo exijan". La Sala proponente achaca a este apartado una vulneración del principio de capacidad económica (art. 31.1 CE), por gravamen de plusvalías ficticias, al no hacer obligatorio el ajuste del valor inicial a la inflación. También, el que no se respeta el principio de reserva de ley

(arts. 31.3 y 133 CE) y que se desconoce el principio de autonomía local (arts. 140 y 142 CE).

Este Tribunal ha declarado en ocasiones precedentes que capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra. Ello no significa, sin embargo, que la capacidad contributiva pueda erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria. Es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la CE preconiza o garantiza.

El artículo cuestionado -355.5 del TRRL- se inserta en un sistemade valoración de las bases imponibles y de los elementos integrantes de dichas bases. El legislador tributario ha establecido como principio

configurador del sistema el principio nominalista. En cuanto tal principio,

el nominalista es coherente con el orden constitucional establecido.

No puede desconocerse, sin embargo, que el mantenimiento a ultranza, sin excepciones, del principio nominalista puede dar lugar, en ciertos casos, a situaciones incompatibles con la plena vigencia del sistema tributario justo a que se refiere el artículo 31.1 del Texto Constitucional.

Se explica, así, la existencia de una pluralidad de normas

encaminadas a mitigar los efectos que una aplicación indiscriminada del principio nominalista podría producir. En la adopción de tales decisiones

goza el legislador de un amplio margen de discrecionalidad.

El artículo 355.5 del TRRL no establece, ciertamente, una corrección automática y obligatoria de los valores iniciales. Pero de ahí no puede deducirse que vulnere los principios del artículo 31.1 CE y, en especial, el de capacidad económica. Como ya se ha indicado, el legislador goza en principio de libertad para decidir si aplica o no correcciones monetarias, así como para determinar la fórmula concreta de llevarlas a cabo. En este caso concreto, el legislador establece una doble autorización al Gobierno. Ciertamente la autorización al Gobierno está redactada en términos de gran amplitud, aunque ello no significa que el Gobierno goce de una libertad absoluta de hacer uso o no de esa habilitación. El no ejercicio de esa autorización por el Gobierno podría dar lugar, en situaciones extremas, a una tributación irracional y arbitraria que rebasara los límites constitucionales; pero tal efecto no podría imputarse directamente al precepto ahora cuestionado, sino a la inactividad, en su caso, del Gobierno.

Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria

(art. 31.3 CE), nuestra Constitución se ha pronunciado en esta materia de una manera flexible y ha optado por incorporar una reserva relativa. La citada reserva comprende la creación ex novo de un tributo y la

determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo. En cuanto elemento necesario para la determinación del importe de la cuota tributaria, también la base imponible es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia, debe ser regulada por Ley. No puede desconocerse, sin embargo, que la base imponible requiere en ocasiones complejas operaciones técnicas. Ello explica que el legislador remita a normas reglamentarias la concreta determinación de algunos de sus elementos. Se hace así preciso determinar cuál es el ámbito de la regulación de la base imponible que debe quedar necesariamente reservado al legislador; análisis que debe llevarse a cabo en función de las circunstancias de cada caso concreto y a partir de la naturaleza y objeto del tributo de que se trata. Respecto al precepto enjuiciado, las correcciones monetarias son un elemento ajeno a la estructura básica del impuesto, no esencial, sino accidental. El legislador ha previsto la realización de correcciones monetarias, posibilitando así la práctica de una operación que, de otra manera, no podría llevarse a cabo, siendo razonable que la Ley autorice al Gobierno para que éste aprecie cuándo concurren las circunstancias que justifican la práctica de las expresadas correcciones. El grado de concreción aquí exigible no puede equipararse al requerido con relación a otros elementos configuradores de la base, por lo que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva del principio de reserva de ley.

Respecto al principio de autonomía local, y con relación a la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuido dicha facultad al Gobierno".

Procede, pues, confirmar, también en esta cuestión, la sentencia de instancia.

Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y confirmar la sentencia recurrida, sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,