STS, 3 de Febrero de 2001

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 16 de febrero de 1996, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 7251/1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por ALCAMPO, S.A. contra silencio administrativo a recurso de reposición interpuesto contra el Decreto nº 274/1993 de 18-11, del Consello da Xunta de Galicia que declara la urgente ocupación por expropiación de bienes para obras del Campus Universitario en Ourense. Dictado por CONSELLO DA XUNTA DE GALICIA (sic). Sin imposición de costas».

Dicha sentencia se basa en el fundamento jurídico segundo, que copiado literalmente expresa: « En cuanto al primero de los motivos esgrimidos, hay que tener en cuenta que nos encontramos ante un Proyecto que ha seguido el trámite especial del art. 244 del R.D. Leg. 1/92 de Régimen del Suelo y Ordenación urbana mediante el que razones de urgencia o excepcional interés público aconseja que se apruebe un Proyecto que pueda ser contrario al Planeamiento Urbanístico en vigor y que le permite obtener una licencia que, en principio, es contraria al planeamiento vigente. La dicción literal del último inciso del artículo de referencia establece la necesidad de que, una vez aprobado el Proyecto, se ordene la iniciación de los trámites necesarios para la correlativa y forzosa modificación o revisión del planeamiento vigente; pero esto no menoscaba en nada la eficacia del Proyecto ni condiciona la eficacia del mismo hasta el momento de la modificación del planeamiento. Debe tenerse en cuenta que nos encontramos ante un procedimiento especial que se caracteriza precisamente porque se aprueba un proyecto contrario al planeamiento y que de nada serviría este procedimiento especial si la aprobación del proyecto fuera ineficaz hasta que se modificase el Plan; en ese caso bastaría con modificar directamente el Plan sin utilizar la vía especial del art. 244. Es decir, el Proyecto es valido por sí mismo, sin perjuicio de que el Ayuntamiento de Orense tenga la obligación de proveer lo necesario para la modificación del Plan General de Ordenación Urbana vigente y que se ve afectado por el Proyecto al que se refiere este asunto. Por este primer motivo, por tanto, no resulta procedente la estimación de la demanda pues el Proyecto resulta plenamente eficaz, de no justificarse otros motivos. Otra cosa cabría decir, en su caso, de la modificación del PGOU que sí se encontrará vinculada al cumplimiento de los requisitos de los artículos 124 y 131 del R.D. Leg. 1/92 que cita la parte recurrente».

También se contienen en la sentencia recurrida los siguientes argumentos en el fundamento jurídico cuarto: « En cuanto al primero de los motivos (la necesidad e Ley formal para la declaración de utilidad pública, tal como establece el art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa) hay que reproducir en esta sede la variada jurisprudencia que establece el carácter antiformalista de este requisito así como la diversidad de supuestos en los que se considera implícita la declaración de utilidad pública. En cualquier caso, resulta también de aplicación lo establecido en el art. 11 del Reglamento de Expropiación Forzosa en el que se establece (segundo párrafo) que no es necesaria la promulgación de ley formal para la declaración de utilidad pública en diversos supuestos; el apartado b) no lo exige cuando por Ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública para categorías o clases determinadas de obras, en cuyo caso bastará con un Decreto acordado en Consejo de Ministros. Aplicando al supuesto objeto de estos autos dicha posibilidad resulta que el art. 132 del R.D.Leg. 1/92 establece que la aprobación de los Planes de Ordenación Urbana implican la declaración de utilidad pública y puesto que el Proyecto en cuestión va a implicar una modificación del PGOU de Orense y, puesto que el párrafo 5 del art. 244 de la misma ley establece la competencia de los Organos de las CC.AA. para intervenir en los trámites de la aprobación de estos Proyectos que suponen una modificación de los planes vigentes, debe entenderse que la aprobación del Decreto por el Cosello de la Xunta, implica la declaración de utilidad pública a los efectos de la expropiación proyectada. La aplicación de los artículos 10 de la Ley y 11,2 a) del Reglamento de Expropiación Forzosa (aplicables ambos por indicación del art. 215 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992) permiten entender implícita la declaración de utilidad pública en la aprobación de los planes que recojan obras y servicios del estado, provincia o municipio (ampliable claramente la relación a las Comunidades Autónomas), lo que permite entender que se admite la declaración de utilidad en todos los supuestos de obras que reúnan los requisitos de utilidad e interés para la comunidad ciudadana, como sin duda lo es el proyecto de instalación de un Campus Universitario en una ciudad como Orense; obra que además, supondrá la modificación del planeamiento urbanístico».

Notificada la expresada sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 8 de abril de 1996, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, y, como recurrente, el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la entidad Alcampo S.A., al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cinco motivo, al amparo todos de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción: el primero por infracción del artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, ya que este precepto permite la inmediata realización de las obras contenidas en el Proyecto, aun cuando sean contrarias al planeamiento municipal, cuya modificación debe tramitarse, pero no permite obtener los terrenos mediante expropiación, pues falta la preceptiva declaración de utilidad pública, que no cabe entender implícita porque el planeamiento municipal no permite la ejecución de las obras; el segundo por infracción del artículo 11.2 b) del Reglamento de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 132 y 244.5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, porque la utilidad pública que, a efectos expropiatorios, lleva implícita la aprobación de planes de ordenación urbana, según el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sólo cabe apreciarla cuando se ha tramitado y aprobado la modificación del planeamiento, y si bien no es necesaria la promulgación de una Ley para declarar la utilidad pública cuando una Ley haya declarado genéricamente la utilidad pública, el Decreto impugnado 274/93 se dirige exclusivamente a declarar la utilidad pública y la urgente necesidad de ocupación, lo que hubiere requerido la previa modificación del planeamiento; el motivo tercero por infracción del artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con el artículo 11.2. a) de su Reglamento, porque no se trata de un plan de obras sino de un Proyecto de obras que afecta al Sistema General Universitario, sin que exista precepto alguno que declare que la aprobación de un proyecto de obras o de urbanización lleva implícita la declaración de utilidad pública, pues los Planes de obras, a que aluden los citados preceptos, requieren una tramitación específica que no ha sido respetada en el proyecto de implantación del Campus Universitario; el cuarto por indebida aplicación del artículo 206.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, ya que este precepto requiere que el planeamiento destine el terreno a obtener por expropiación a usos expresamente declarados de interés social, para lo que debería haberse aprobado la modificación de dicho planeamiento antes de procederse a la expropiación del suelo, y quinto por infracción de los artículos 142.1 y 2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, y del artículo 82 del mismo Texto Refundido, en relación con los artículos 171 y 172 del propio cuero legal, porque el planeamiento general deberá contener las previsiones que el Proyecto contempla en cuanto al Sistema General Universitario, requiriéndose un instrumento más detallado de planeamiento para su ejecución, bien un Plan parcial para el suelo urbanizable bien un Plan especial para el suelo urbano, salvo que el planeamiento general contenga una ordenación suficientemente detallada, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda, en la que se pidió que se anule el acuerdo impugnado con estimación del recurso contencioso-administrativo deducido.

Admitido a trámite el recurso de casación, se dio traslado por copia al representante procesal de la Administración comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 17 de diciembre de 1996, aduciendo que no es precisa la aprobación de una ley formal para declarar la utilidad pública que justifique la expropiación, al contemplarse por la propia Ley supuestos que conllevan la declaración implícita de utilidad pública y necesidad de ocupación, como sucede con la modificación del planeamiento determinada por la aprobación del Proyecto en cuestión, sin que la ejecución de éste pueda demorarse hasta la aprobación de la modificación de dicho planeamiento, de modo que, resultado patente el interés social de las obras a ejecutar, es lógico que el procedimiento previsto por el artículo 244 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 pueda desplegar efectos aunque no se haya finalizado el procedimiento de modificación del planeamiento, y, puesto que el Proyecto contiene todas la indicaciones necesarias para la ejecución de las obras, no es necesario un Plan que lo desarrolle, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación confirmando íntegramente la sentencia recurrida con imposición de las costas a la parte recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de enero de 2001, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación se aduce la interpretación errónea del artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, porque, en contra del parecer de la Sala de instancia, dicho precepto autoriza, mediante la aprobación del Proyecto de obras por la Administración autonómica, a ejecutar unas determinadas obras por razones de urgencia o de excepcional interés público que no sean conforme con el planeamiento urbanístico en vigor, al mismo tiempo que impone el deber de iniciar la modificación o revisión de dicho planeamiento para que las obras realizadas se ajusten al planeamiento urbanístico definitivamente aprobado en virtud de dicha revisión o modificación, pero el Proyecto aprobado, hasta tanto no se haya llevado a cabo la modificación del planeamiento municipal, no autoriza la expropiación de los terrenos necesarios para su edificación.

Efectivamente, este motivo de casación debe ser estimado porque el planeamiento municipal en vigor no prevé la ejecución de las obras comprendidas en el Proyecto aprobado para la ampliación del Campus Universitario y la construcción de la pasarela, de manera que, si bien la ejecución de tales obras podría iniciarse aun contra lo previsto en el planeamiento urbanístico, según permite el artículo 244.2 y 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, no afectado por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, sin embargo los terrenos necesarios para dicha ejecución no pueden ser adquiridos por expropiación, ya que la aprobación del Proyecto no implica la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de dicho suelo, las que sólo habrían de entenderse implícitas, como establece el artículo 132 del mismo Texto legal, cuando se hubiese aprobado la revisión o modificación del referido planeamiento urbanístico municipal y éste contemplase, entre sus determinaciones, la actuación en cuestión a ejecutar por el sistema de expropiación, de manera que, como correctamente apunta el representante procesal de la entidad recurrente, la aprobación del Proyecto sólamente equivale a un licencia de obras para ejecutar éstas sin ajustarse a las previsiones del planeamiento, pero no implica la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, como indebidamente lo declara el Decreto 274/1993, de 18 de noviembre, cuya anulación ha sido el objeto del proceso tramitado en la instancia.

En el segundo motivo se asegura que la Sala "a quo", al declarar ajustado a Derecho el acto impugnado, conculca lo dispuesto concordadamente por los artículos 11.2 b del Reglamento de Expropiación Forzosa, 132 y 244.5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

También debe ser estimado este motivo porque el hecho de que, cuando una Ley haya declarado genéricamente la utilidad pública, sea suficiente su reconocimiento por acuerdo del Consejo de Ministros (artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa), sin embargo, no permite que este acuerdo pueda adoptarse sin que se haya declarado genéricamente la utilidad pública de las obras por una ley formal, y en el caso enjuiciado no existe tal declaración genérica hasta tanto no se apruebe la revisión o modificación del planeamiento municipal, en cuyo caso se entiende implícita no sólo la declaración de utilidad pública sino también la necesidad de ocupación, según establece el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, pero, aunque la aprobación del Proyecto de obras conlleve la iniciación de un procedimiento para llevar a cabo dicha revisión o modificación, como prevé el artículo 244.2 del mismo Texto Refundido, mientras no se haya aprobado esa revisión o modificación del planeamiento municipal, no concurre la imprescindible declaración de utilidad pública que, por el contrario, no será preciso declararla expresamente, al igual que la necesidad de ocupación, una vez aprobada la modificación del referido planeamiento por entenderse implícitas una y otra con tal aprobación, según lo dispone el citado artículo 132 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

Se alega en el tercer motivo de casación la infracción de los artículos 10 de la Ley de Expropiación Forzosa y 11.2.a) de su Reglamento porque la Sala de instancia atribuye al Proyecto de obras la eficacia que estos preceptos otorgan exclusivamente a los Planes de obras, cuya aprobación supone la declaración de utilidad pública a efectos de proceder a la expropiación de los inmuebles necesarios para ejecutarlos.

Ciertamente, el Proyecto de urbanización para la implantación del Campus universitario y la construcción de la pasarela peatonal no constituye un Plan de obras legitimador de la expropiación por no llevar aquél implícita la declaración de utilidad pública, a diferencia de lo que prevén los artículos 10 de la Ley de Expropiación Forzosa y 11.2 a) de su Reglamento para los Planes territoriales de obras y servicios, ya que éstos, como certeramente señala la recurrente al articular este motivo de casación, requieren una tramitación específica que no ha sido observada en el mencionado Proyecto, de manera que éste no puede asimilarse a un Plan de obras legitimador de la expropiación a pesar del gran interés y utilidad que pueda tener la ejecución del Campus y la construcción de la pasarela en la Comunidad Autónoma, cuya Junta aprobó el proyecto y ordenó su ejecución, y, por consiguiente, no existirá habilitación legal para proceder a la expropiación del suelo hasta tanto no se apruebe la modificación o revisión del planeamiento municipal, en el que uno y otra habrán de integrarse como Sistema General de equipamiento comunitario.

En el cuarto motivo se denuncia la aplicación indebida del artículo 206.1. e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, porque, si bien es cierto que este precepto autoriza a obtener por expropiación terrenos destinados a usos declarados expresamente de interés social, el propio precepto requiere que el terreno expropiado venga destinado por el planeamiento a esos fines.

Aunque el precepto invocado en este motivo de casación fue declarado inconstitucional y nulo por la mencionada Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional, no cabe duda que, al basar en él la sentencia recurrida la desestimación del recurso contencioso-administrativo deducido contra el Decreto impugnado, incurrió en una interpretación y aplicación errónea de dicho precepto porque de su propia literalidad se deduce la ineludible exigencia de que los terrenos a expropiar para usos expresamente declarados de interés social estuviesen destinados a tal fin en el planeamiento urbanístico, de manera que, hasta tanto no se aprobase la revisión o modificación del planeamiento municipal que los adscribiese a un uso de ese carácter, la norma contenida en el citado artículo 206.1 e) del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, no autorizaba, en contra del parecer de la Sala de instancia, su expropiación.

El último de los motivos de casación invocados, a diferencia de los anteriores, debe ser desestimado porque la Sala de instancia no conculcó en su sentencia lo establecido en los artículos 84, 142.1 y 2, 171 y 172 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sino que, por el contrario, la doctrina que se recoge en el fundamento jurídico quinto de dicha sentencia recurrida es la mantenida por esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 17 de junio de 1985 (R.J. 4130), 27 de abril de 1993 (R.J. 6364), 4 de diciembre de 1998 (recurso de casación 4101/94, fundamento jurídico quinto), 17 de abril de 1999 (recurso de casación 6074/94, fundamento jurídico segundo) y 22 de enero de 2000 (recurso de casación 8735/95, fundamento jurídico segundo), la cual, si bien ha sido elaborada en contemplación del ordenamiento urbanístico anterior a la promulgación del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, resulta plenamente válida por no haber variado aquellos preceptos el régimen previamente existente, que además recobró plena vigencia al haberse declarado también dichos preceptos inconstitucionales por la referida Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, la cual, a su vez, anuló la Disposición derogatoria única 1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, con lo que devino procedente la aplicación de los preceptos que regulaban la misma materia en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976.

De acuerdo con la expresada orientación jurisprudencial, «cuando las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana sean suficientemente precisas y concretas respecto de un sistema general, resultan innecesarias la redacción y aprobación de un Plan Especial, cuyo alcance habría de limitarse a reproducir aquéllas, ni, por la misma razón, se requiere desarrollarlo con un Plan Parcial».

En esas mismas Sentencias, esta Sala declaró que «los Planes Especiales para la ejecución de los sistemas generales tienen carácter potestativo, salvo que resultase impuesta su redacción por los instrumentos generales de planeamiento o éstos no contengan una regulación completa sobre usos, superficie o límites. Por tal razón el artículo 17.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 establece que los Planes Especiales deberán redactarse si fuere necesario, y en su apartado 2 señala que también podrán redactarse, y con igual sentido e idéntico significado el artículo 76 del Reglamento de Planeamiento insiste en ese carácter potestativo de los Planes Especiales ». « En definitiva, lo dispuesto por los artículos 30 a) y 33.1 del Reglamento de Planeamiento, así como por el artículo 31.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, no tiene otro alcance que el de exigir un Plan Especial cuando las circunstancias concretas del sistema lo hagan necesario, ya por no ser las determinaciones del planeamiento general lo suficientemente detalladas y minuciosas ya por venir impuesta su redacción por los referidos instrumentos generales de planeamiento».

La indicada doctrina es plenamente aplicable al caso que nos ocupa, de manera que para la ejecución del Sistema General de Equipamiento Comunitario, que representa el Campus Universitario y la pasarela peatonal, podrá o no ser necesaria la aprobación de un Plan Especial dependiendo de lo detallado que resulte tal previsión una vez aprobada la revisión o modificación del planeamiento general, impuesta por la aprobación del Proyecto para su ejecución conforme al artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, no derogado por la disposición derogatoria única de la ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, razón por la que el quinto motivo no puede prosperar.

La estimación de cuatro de los motivos alegados comporta que hayamos de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según ordena el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril.

Por las razones expresadas para estimar cada uno de esos motivos de casación procede declarar contrario a Derecho el Decreto impugnado, en el que la Junta de Galicia declara la utilidad pública y la urgente ocupación de los bienes afectados por el Proyecto de urbanización para la implantación del Campus Universitario de Orense y por el Proyecto básico de pasarela peatonal de dicho Campus, con la consiguiente anulación del mismo, como establecen los artículos 70.2 y 71.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, aplicables al dictado de esta sentencia según la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley.

Al haber lugar al recurso de casación interpuesto, cada parte habrá de satisfacer sus propias costas, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de ellas las causadas en la instancia por no apreciarse temeridad ni mala fe, según lo establecido concordadamente por los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción y la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y los artículo 67, 68 y la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.