STS, 30 de Enero de 2007

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 20 de abril de 2001, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Estimar el recurso contencioso interpuesto por la representación de D. Jose Enrique contra el acto administrativo impugnado, anulando el mismo por no ser conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas."

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, manifestando su intención de interponer recurso de casación, denegándose la preparación por extemporánea mediante auto de 17 de mayo de 2001, confirmado en suplica, interponiéndose recurso de queja que fue estimado por auto de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003, dictándose providencia por la Sala de instancia con fecha 6 de febrero de 2004 teniendo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Con fecha 12 de abril de 2004 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer dos motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y solicitando que se case la sentencia recurrida y se desestimen las pretensiones de la parte actora, absolviendo a la Comunidad Autónoma de los pedimentos de la parte demandante.

Admitido a trámite el recurso y no habiendo comparecido parte recurrida, quedaron conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 24 de enero de 2007, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina

Por Decreto 69/1998, de 11 de mayo, se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa iniciada por el Ayuntamiento de Breña Baja (La Palma) con motivo de la realización del proyecto de obras denominado "Remodelación del litoral y equipamiento público de la Playa los Cancajos", señalando que la declaración de utilidad pública e interés social se encuentra implícita en el propio Plan Urbanístico, al estar calificados los terrenos como Sistema General: Equipamiento Localizado Recreativo Litoral, según el P.G.O. de Breña Baja. Que la necesidad de ocupación se considera implícita de conformidad con lo dispuesto en el art. 17 de la LEF, dada la aprobación del proyecto de referencia, en el cual figura la descripción material y detallada del inmueble a expropiar (apartado 1.1.3.18 de la Memoria del proyecto). La solicitud de declaración de urgente ocupación se contrae a los motivos señalados en el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Breña Baja de 15 de diciembre de 1997, que transcribe. La definición y situación de los bienes y derechos afectados por las obras resultan idóneos para el objeto pretendido. Se hace referencia al cumplimiento de otros requisitos y se concluye en la declaración de urgente ocupación, describiendo los bienes y derechos afectados e indicando los titulares de los mismos.

No conforme con ello D. Jose Enrique interpuso recurso contencioso administrativo, en cuya demanda solicita la declaración de nulidad del Decreto 69/98, la condena a la Administración a adoptar las medidas necesarias para restablecer la situación física del terreno y la edificación expropiada al estado que tenían en el momento de dictarse el Decreto impugnado, a restituir la propiedad y la posesión de lo ilegalmente expropiado y a indemnizar al recurrente los daños y perjuicios causados, cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia.

Con fecha 20 de abril de 2001 se dictó sentencia estimando el recurso en todas sus pretensiones, según se indicó en auto de 2 de mayo de 2001 que denegó la aclaración de sentencia solicitada, razonando al respecto: "lo primero que hay que dilucidar, dados los términos en que está planteada la demanda, es si el Proyecto de Remodelación del litoral y equipamiento público de la Playa de Los Cancajos, aprobado por el Ayuntamiento de Breña Baja en 23 de junio de 1997, y que obtuvo también, en 14 de octubre, del mismo año, la aprobación definitiva de la Dirección General de Costas bajo la denominación de «Proyecto de ordenación, urbanización y regeneración de Playa Varadero y Playa Nueva de Los Cancajos», constituye un instrumento adecuado para determinar los bienes a expropiar que son materia del litigio, cuestión ésta que no puede sustraerse a la observación de que a pesar de indicarse en el acuerdo de la Corporación Municipal antedicha de 3 de noviembre de 1997 --que declaró la utilidad pública e interés social de las obras a ejecutar dentro del Proyecto mencionado en aras del acometimiento de las mismas en suelo clasificado como Sistema General: Equipamiento localizado recreativo litoral por el planeamiento general, conllevando éste aquella declaración--, que el objeto de Proyecto era establecer la ordenación precisa y pormenorizada de los terrenos de la franja del litoral comprendida entre los límites que definen la playa nueva de Los Cancajos y sus accesos, en dominio público litoral y las servidumbres legalmente establecidas, lo cierto es, sin embargo, que definidos los Proyectos de Urbanización en los arts. 15.1 de la Ley del Suelo de 1976 y 67 y 68 del Reglamento de Planeamiento como meros proyectos de obras que no tienen otra finalidad que ejecutar las previsiones del planeamiento, teniendo proclamado al efecto una reiterada jurisprudencia que tales Proyectos no son ordenación ni planeamiento sino simples actos de ejecución que no tienen otro significado que el llevar a la práctica las previsiones del planeamiento --sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1991, 22 de diciembre de 1992, 28 de junio de 1993 y 1 de febrero de 1994, entre otras--, lo que realmente se infiere de todo ello es que independientemente de que el Proyecto de Remodelación del litoral y equipamiento público de la Playa de Los Cancajos, al no ser un Plan de ordenación urbana, no podía llevar implícito la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes que, a los fines de expropiación forzosa, llevan aparejados la aprobación de los Planes de ordenación urbana, de conformidad con el art. 132 de la vigente Ley del Suelo de 1992, no podía tampoco tal Proyecto desarrollar directamente las previsiones del Plan General respecto a los Sistemas Generales --sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1996 --, siendo, por tanto, un instrumento inidóneo para servir de causa legítima a la expropiación forzosa, como así lo corrobora el que estando clasificados los terrenos sobre los que versa la expropiación en el vigente Plan General de Ordenación de Breña Baja como «Suelo rústico, Sistema General: Equipamiento localizado Recreativo Litoral», comprendiendo el suelo rústico con sistemas generales, según el art. 132 -V de las normas urbanísticas del planeamiento, «el relativo a los sistemas generales de carácter comarcal o municipal que estén recogidos en los planos de ordenación del suelo rústico, tanto el que forma los sistemas viarios y de espacios libres como los de equipamiento localizado, ubicados en este suelo, que se atendrán a las normas del Plan que regulen su desarrollo», se remita por el propio planeamiento general el desarrollo y la ordenación pormenorizada de lo Sistemas Generales a un Plan Especial que no ha cobrado realidad, evidenciándolo así tanto el citado art. 132 -V como igualmente el art. 95 .II.A, de las normas urbanísticas, que prevé expresamente el Plan Especial de Protección de la Playa de Los Cancajos.

Al margen de lo expuesto con precedencia y a efectos de determinar, consecuente con las directrices de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1996, si la declaración de utilidad pública o interés social se encuentra implícita, como dice el apartado 1 del Decreto 69/1998, de 11 de mayo, en el propio Plan Urbanístico por el mero hecho de estar clasificados los terrenos expropiados como «Sistema General: Equipamiento Localizado Recreativo Litoral», según el Plan General de Ordenación de Breña Baja, hay que significar que al contemplarse en este planeamiento los «sistemas generales localizados» solo de forma genérica, quedando diferidas sus determinaciones específicas a un Plan que las desarrolle (art. 132 -V de la normas urbanísticas), entraña esta falta de concreción del P.G.O de Breña Baja, que únicamente clasifica los terrenos expropiados en los términos ya señalados (Sistema General: Equipamiento Localizado Recreativo Litoral), pero sin detallar en modo alguno los usos ni la distribución de aquéllos, un grave impedimento para poder considerar que dicho planeamiento general lleve inserto la declaración de utilidad pública o interés social, que, por su parte, tenía que ir revestida en el caso de las mayores garantías, habida cuenta que motivada la urgencia de la expropiación, según los términos literales del Decreto recurrido, por la instalación en la zona a expropiar de un local permanente para la Cruz Roja del Mar y por la eliminación de barreras arquitectónicas que imposibilitan el acceso a la playa de personas disminuídas, se da la circunstancia de que el inmueble expropiado al actor se aparta de tales fines, al ser su destino la construcción de un mirador con muro de protección, implicando todo ello una variedad de usos en el Sistema General que hacía indispensable su concreción en el Plan General de Ordenación a los efectos de poder llevar éste aparejada la declaración de utilidad pública o interés social, cosa no ocurrida aquí y que trae consigo la anulación del acto administrativo impugnado, sin entrar, por innecesario, en el examen del resto de los argumentos de la demanda."

Frente a dicha sentencia se interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción del art. 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 16 de junio, en relación con los arts. 6.4, 13.1.c) y 26 de la Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Breña Baja, alegando que el referido art. 132 no condiciona, en función del nivel de pormenorización de los planes, la regla de la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, en los procedimientos expropiatorios; si el Proyecto de Urbanización hay que considerarlo como mero llevar a la práctica las previsiones del Plan general de Ordenación, nada se opone a que su ejecución por el sistema de expropiación forzosa lleve aparejada la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación. Examina el alcance de los arts. 6.4, 13.1.c) y 26 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación de Breña Baja y el informe técnico que figura al folio 135 del expediente, para defender que dicho PGO respecto de sistemas generales impone como norma la necesidad de Plan especial en suelo urbano pero no en suelo rústico, en el cual, los sistemas de equipamientos públicos localizados y determinados en sus condiciones de ordenación, como ocurre con el que afecta a la vivienda del actor, se puedan desarrollar directamente mediante un Proyecto de Edificación. Añade que el Ayuntamiento en sesión plenaria de 3 de noviembre de 1997, adoptó el acuerdo que declaró de utilidad pública e interés social las obras del Proyecto Urbanístico de la Playa de los Cancajos, notificado al interesado y sin que conste su impugnación.

No pueden compartirse las alegaciones que se plantean en este motivo de casación, que parten de la inicial consideración de que el art. 132 de la Ley del Suelo de 1992 atribuye a la aprobación de los Planes urbanísticos el efecto de declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, a efectos de expropiación, con carácter general y sin consideración al nivel de pormenorización, introduciéndose por la Sala de instancia una restricción, donde la Ley no distingue, que supone vulneración de dicho precepto, pues, contrariamente a dicho planteamiento, esta Sala ha señalado respecto de la ejecución los sistemas generales previstos en los Planes Generales, que sólo cuando estos contengan una ordenación detallada resultan suficientes para legitimar la expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras. Así concluye la sentencia de 30 de diciembre de 1998, examinando el alcance del art. 64.1 de la Ley del Suelo de 1976, de contenido semejante al art. 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aplicable al caso, y que razona en los siguientes términos: "Al entrar en el análisis de la cuestión de fondo es preciso decir que la actividad de ejecución de la ordenación urbanística, si se trata de un municipio dotado de Plan General o de Normas Subsidiarias -como es el caso-, requiere necesariamente la existencia de un instrumento de planeamiento apto, por el contenido y detalle de sus determinaciones, para dar cobertura a dicha actividad. Sólo en los municipios carentes de planeamiento básico -de Plan General y de Normas Subsidiarias- es posible la realización de obras de urbanización en suelo urbano con sujeción exclusiva a la legislación de régimen local -art. 34 del Reglamento de Gestión -.

No empece a esto que el art. 67.3 del Reglamento de Planeamiento autorice la redacción y aprobación, conforme a la normativa del ente interesado, de proyectos de obras ordinarias. También en este caso se trata de una técnica de ejecución del planeamiento, cuando las obras a realizar, por no desarrollar integralmente el conjunto de las determinaciones de un Plan de Ordenación, no hacen preciso acudir a la figura del Proyecto de Urbanización.

Dicho esto, que entendemos es clave para interpretar adecuadamente el art. 64.1 de la Ley del Suelo, pues la expropiación es uno de los sistemas de actuación previsto en esta Ley para la ejecución de Planes, en lo que ahora importa, para la ejecución -al margen de la actuación por polígonos o unidades de actuación- de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o de alguno de sus elementos -arts. 134 de la Ley del Suelo y 194 del Reglamento de Gestión-, puede añadirse que en el sistema de planeamiento diseñado por la Ley del Suelo, como un sucesivo y encadenado proceso de concreción y desarrollo de la ordenación urbanística a partir del marco representado por aquélla, la ejecución de los sistemas generales, entre los que se encuentra el sistema de comunicaciones, requiere, en principio, la previa aprobación de un Plan Especial con este específico objeto -arts. 17.2 de la Ley del Suelo y 76.2 a ) del Reglamento de Planeamiento-.La razón de esta exigencia se encuentra en que la estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano, y, en particular, por los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y equipamiento comunitario, constituye una de las determinaciones de carácter general de los Planes Generales -arts. 12.1 b) de la Ley del Suelo y 19.1 b ) del Reglamento de Planeamiento-. Sólo en el supuesto de que se trate de actuar en suelo urbano y el Plan General contenga una ordenación detallada, a nivel de Plan Parcial, de aquellas partes de la estructura general correspondientes a esta clase de suelo, será suficiente la aprobación de un Proyecto de Urbanización o, en su caso, de un proyecto de obras ordinarias para su ejecución y únicamente entonces el Plan General será, por tanto, suficiente para legitimar la expropiación de los terrenos necesarios, para la ejecución de las obras."

Tal doctrina se acoge también en la sentencia de 6 de marzo de 2001 de manera expresa y resulta a sensu contrario de la sentencia de 17 de abril de 1999, que considera innecesario el desarrollo mediante Plan Parcial o Plan Especial cuando las determinaciones Plan General sean suficientemente detalladas y minuciosas, en cuyo caso es suficiente para legitimar la expropiación.

Por otra parte, la misma jurisprudencia, que ya se invoca en la sentencia de instancia, viene a señalar el alcance de los Proyectos de Urbanización, así la sentencia de 6 de marzo de 2001, precisando que las determinaciones del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 no difieren sustancialmente de las del de 1976, declara que "esta Sala ha venido reiteradamente poniendo de relieve, respecto del artículo 15 de la Ley del Suelo 1976 y del artículo 67 del Reglamento de Planeamiento, que el proyecto de urbanización es un mero proyecto de obras cuya funcionalidad se produce en el campo de la ejecución (sentencias, entre otras, de 12 de junio de 1987, 10 de octubre de 1988, 24 de febrero de 1989, 2 de octubre de 1990, 18 de marzo de 1991, 24 de febrero de 1997, 20 de mayo de 1999, recurso de casación núm. 1278/1995, y 25 de febrero de 1999, recurso de casación núm. 6069/1994 ). Su contenido ha de ser únicamente el necesario para hacer posible la realización material de las obras adecuadas para la ejecución del correspondiente Plan al que está subordinado el Proyecto.

Tal como precisa el artículo 15 de la Ley del Suelo de 9 abril 1976, los proyectos de urbanización son proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica los Planes Generales Municipales en Suelo Urbano, los Planes Parciales y en su caso las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento. No pueden contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo y de la edificación ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan."

Es significativa la sentencia de 3 de febrero de 2001 cuando señala que "...sin embargo los terrenos necesarios para dicha ejecución no pueden ser adquiridos por expropiación, ya que la aprobación del Proyecto no implica la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de dicho suelo, las que sólo habrían de entenderse implícitas, como establece el artículo 132 del mismo Texto legal, cuando se hubiese aprobado la revisión o modificación del referido planeamiento urbanístico municipal y éste contemplase, entre sus determinaciones, la actuación en cuestión a ejecutar por el sistema de expropiación, de manera que, como correctamente apunta el representante procesal de la entidad recurrente, la aprobación del Proyecto solamente equivale a un licencia de obras para ejecutar éstas sin ajustarse a las previsiones del planeamiento, pero no implica la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, como indebidamente lo declara el Decreto 274/1993, de 18 de noviembre, cuya anulación ha sido el objeto del proceso tramitado en la instancia."

En este caso, contrariamente a lo sostenido por la parte recurrente y como ya se señaló en la sentencia de instancia, el Plan General no contenía las determinaciones detalladas y precisas para el desarrollo urbanístico de los terrenos objeto de expropiación, considerados genéricamente como "Sistema General: Equipamiento Localizado Recreativo Litoral", sin más detalle de sus usos y distribución, siendo significativa la remisión que efectúa el art. 132 .V del Plan General de Ordenación de Breña Baja, respecto del suelo rústico con sistemas generales, "tanto el que forma los sistemas viarios y de espacios libres como los de equipamiento localizado", a las normas del Plan que regulan su desarrollo, precisando el art. 95 .II.A entre los Planes especiales de desarrollo el correspondiente a la Protección de la Playa de los Cancajos.

En estas circunstancias, a la falta de una ordenación detallada y precisa del Plan General que permita legitimar la expropiación, se añade que no puede atribuirse al Proyecto en cuestión el contenido que le es propio como simple acto de ejecución de unas previsiones que en este caso eran insuficientes y precisaban de un ulterior Plan Especial. Así se desprende del propio Acuerdo del Ayuntamiento de Breña Baja de 15 de diciembre de 1997, en el que se reconoce que el Proyecto de Modificado y Ampliación de Proyecto de Remodelación del Litoral y Equipamiento Público de la Playa de los Cancajos, "tiene por objeto, conforme se señala en la Memoria, establecer la ordenación precisa y pormenorizada de los terrenos de la franja del Litoral comprendida entre los límites que definen la playa nueva de los Cancajos y sus accesos, en dominio público litoral y las servidumbres legalmente establecida...", añadiendo que "el objetivo de este proyecto es racionalizar los usos existentes en estos terrenos, garantizando la continuidad de las actividades consolidadas que son compatibles, y desarrollar la urbanización que solucione los problemas urbanísticos y de índole funcional, estético y paisajístico que se plantean en la actualidad, todo ello acorde con las disposiciones legales que afectan a los suelos litorales en general", lo que conforma el desarrollo de una ordenación urbanística impropio de este tipo de Proyecto, según la jurisprudencia ya indicada, que justifica la apreciación de la Sala de instancia como instrumento inidóneo para servir de causa legítima a la expropiación forzosa.

No obstan a todo ello las alegaciones de la parte recurrente con invocación de los arts. 6.4, 13.1.c) y 26 de las Normas Urbanísticas de Breña Baja, pues cuando el primero se refiere a que los Planes parciales y especiales que desarrollen el Plan y los Proyectos de ejecución directa podrán, manteniendo las condiciones esenciales de los sistemas generales, reajustar su configuración y situación, sin que ello presuponga modificación del planeamiento general, se cuida de precisar que se trata de los Proyectos de ejecución directa "pertinentes", es decir, aquellos que respondan a su verdadera naturaleza de instrumentos de ejecución sobre previsiones suficientemente determinadas y detalladas, que como se ha visto no es el caso, y no de ordenación, sustituyendo a los correspondientes Planes de desarrollo del Plan General, que es lo que se pretende defender por la recurrente y el informe que se invoca. Por otra parte, y de acuerdo con lo aquí expuesto, la distinta fórmula de remisión a los Planes especiales de desarrollo contenida en el art. 13.1.c ), para suelo urbano, y art. 26, para suelo rústico, que según la parte supone imponer en el primer caso y propugnar en el segundo, no altera la naturaleza y alcance de los distintos instrumentos urbanísticos en cuestión ni permite atribuir al Proyecto objeto de litigio un contenido y efectos que no le son propios. Finalmente, cuando se cuestiona la declaración de utilidad pública en relación con las previsiones del Plan General y el alcance de Proyecto, no se está impugnado extemporáneamente el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Breña Baja de 3 de noviembre de 1997 ni la aprobación del referido Proyecto sino los fundamentos y apreciaciones del propio Decreto 69/1998, que en su punto 1 considera que la declaración de utilidad pública e interés social se encuentra implícita en el propio Plan Urbanístico, al estar calificados los terrenos como Sistema General: Equipamiento Localizado Recreativo Litoral y que la necesidad de ocupación se considera implícita de conformidad con lo dispuesto en el art. 17 L.E.F ., dada la aprobación del proyecto de referencia, en el cual figura la descripción material y detallada del inmueble a expropiar (apartado 1.1.3.18 de la memoria del proyecto), de manera que es el contenido del propio acto impugnado el que propicia la valoración jurídica y consiguiente impugnación de tales aspectos en los que se apoya y le sirven de fundamento, pues ha de tenerse en cuenta que el Acuerdo del Pleno de 3 de noviembre de 1997 al declarar la utilidad pública lo que señala es que dicha declaración se encuentra implícita en el Plan General de Ordenación de Breña Baja, cuestión que se reproduce en el Decreto impugnado 69/1998 al margen de dicha declaración municipal; y, por otra parte, el examen del Proyecto de Remodelación en cuestión se produce en cuanto se apela al mismo en el referido Decreto 69/1998, como fundamento de la declaración de urgencia, lo que hace preciso valorar la idoneidad de tal instrumento urbanístico a los efectos pretendidos. En definitiva, se trata de cuestiones que integran un procedimiento y que se reflejan en diversos actos, entre ellos el que es objeto de recurso, formando parte de su contenido y por lo tanto susceptibles de plantearse con ocasión de la impugnación del mismo.

Por todo ello, que desvirtúa las alegaciones de infracción del art. 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio que se denuncia, procede desestimar este primer motivo de casación.

En el segundo motivo, también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción del art. 28 de dicha Ley procesal, alegando que la anulación del Decreto impugnado se funda en la irregularidad del Proyecto denominado Remodelación del Litoral y Equipamiento Público de la Playa de Cancajos y la declaración de utilidad pública de las obras de dicho proyecto, actos firmes y consentidos, irrecurribles en vía contencioso-administrativa, por lo que la justificación del fallo en la irregularidad de los mismos implica vulneración del indicado precepto.

Con este planteamiento, además de aludir a lo ya alegado en el último inciso del motivo anterior, cuya respuesta ha de ser la misma que allí hemos indicado, se está invocando la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo prevista en el citado art. 28 de la Ley Jurisdiccional, cuya consecuencia jurídica hubiera sido la formulación de una pretensión de inadmisión del recurso, lo que no se hizo en la instancia ni podía plantearse en casación, en cuanto constituiría una cuestión nueva no sustanciada ante en Tribunal a quo, pero en los términos en que se plantea carece de fundamento, dado que no existe congruencia entre la infracción que se denuncia, concurrencia de una causa de inadmisibilidad, y la pretensión que se ejercita, desestimación del recurso contencioso administrativo.

Por todo ello, también este segundo motivo de casación debe ser desestimado.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien esta última declaración carece de contenido al no haberse personado parte recurrida.