STS, 8 de Mayo de 1998
| Ponente | D. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 5272/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 8 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Isacio Calleja García, en nombre y representación de Don Antonio, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada, la Junta de Andalucía, la cual lo hizo representada y defendida por el Letrado de su Gabinete Jurídico; promovido contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en recurso sobre impugnación de la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto contra resolución referente a expediente sancionador por parcelación urbanística ilegal en suelo no urbanizable. Resultando los siguientes
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso número 412/91, promovido por la representación de Don Antonio, y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 2 de Marzo de 1992, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Aurelio del Castillo Amaro en la representación acreditada de D. Antoniocontra la Resolución desestimatoria presunta, por vía de silencio negativo, del recurso de alzada interpuesto contra la expresa del Ilmo. Sr. Director General de Urbanismo, de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fecha 7 de julio de 1.987, dictada en Expte. GD- DUS.6/86, "Expediente sancionador por parcelación urbanística ilegal en suelo no urbanizable, en término municipal de Almería, Finca Cortijo Córdoba", que impuso al recurrente la sanción de multa de quince millones doscientas setenta y ocho mil pesetas, como autor de parcelación ilegal, por aparecer tales actos conformes a derecho; sin expresa imposición de costas."
La sentencia indicada se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho:
"Tercero.- En orden al fondo del asunto, partiendo del hecho indiscutible é indiscutido de que la actuación se ha realizado sobre suelo no urbanizable de protección especial, según las N.N.S.S. el Planeamiento de Almería, cuya aprobación definitiva tuvo lugar en 30 de abril de 1.984, y que tal actuación ha consistido en la división de la finca originaria en varias independientes, lo que en principio no es sino manifestación del derecho de todo propietario a dividir su finca para venderla, bien porque así resulte más fácil su venta ó porque pueda obtener un precio superior, la cuestión que se plantea es la de determinar si estamos ó no en presencia de una parcelación ilegal, y más concretamente, de una parcelación urbanística ilegal, porque si bien aquella división puede encuadrarse en el ejercicio del derecho de propiedad, lícita en derecho civil, ello será siempre que las parcelas ó lotes en que se divida cumplan las condiciones mínimas exigidas por la legislación ó incluso por el Plan para que puedan servir al fin a que se destinan, esto es, puedan seguir siendo individualmente fincas rústicas.-Cuarto.- De la prueba practicada en autos apreciada en su conjunto y conforme a las reglas de la sana crítica, tal como establece, incluso para la pericial el Art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aparece acreditado que la actuación en el suelo cuya calificación ya aparece precisada se ha realizado sobre una superficie de 354.548 m2 de los que existe una afectación de 12.000 m2 al Sistema General "Autovía de Acceso al Aeropuerto" y su franja de protección, 115.500 m2 destinados a Reserva del Sistema General Viario "Ronda Exterior", dividida en parcelas de las que al menos en 1.985, se constatan 116 de ellas, con una extensión superficial media de entre 1.532 m2 y 2.000 m2, inferior a la media de las actuales explotaciones agrícolas de la zona, de las que el propio recurrente en sus diversos escritos de alegaciones reconoce vendidas cincuenta y cuatro, de las que han tenido acceso al Registro de la Propiedad cuarenta y nueve parcelas de extensión entre 510 m2 la más pequeña y 5.476 m2 la mayor, cuando solo existen superiores a 9.000 m2 tres de ellas, de forma que el 21% de la superficie total de la parcelación aparece sin ninguna obra realizada y sin cultivar, el 33% dedicada a plantaciones regulares de hortalizas y frutas tradicionales de la zona, y el resto de la superficie ocupada por las parcelas, esto es, el 46% está destinado a viviendas y pequeñas superficies anexas de frutales y hortalizas de diferentes especies, para el consumo familiar, existiendo 41 viviendas, 11 almacenes, 2 garages, 4 granjas de corral, 8 casetas, 18 balsas y 3 piscinas, existiendo un sistema de riego tradicional por inundación, cuya agua la facilita una Comunidad de regantes legalmente constituida, a través de conducciones de agua por acequias y tuberías hasta pie de parcela donde se encuentra la llave de paso y corte, existiendo en la mayoría de las parcelas depósitos reguladores con capacidades entre 30 y 60 m3, en cuanto el suministro de agua se realiza en función de las horas que disponga cada parcela, a la vez que existe una red de caminos de tierra compactada, de una anchura media de tres metros, que da acceso directo a cada una de las parcelas, con una instalación aerea de energía electrica de Baja Tensión para uso doméstico, con acometida a cada parcela, estando todo ello en las proximidades del núcleo de población de la Cañada de San Urbano.- Quinto.- Con estos datos objetivos hemos de ver si lo realizado es ó no una parcelación urbanística en suelo no urbanizable, como tal prohibida en el Art. 96, último inciso del párrafo 1º, en relación con el Art. 94.2 de la Ley del Suelo. A tal efecto, por definición del Artículo 94 referido se considerará parcelación urbanística la división simultánea ó sucesiva de terrenos en dos ó más lotes cuando pueda dar lugar a la constitución de un núcleo de población en la forma en que este se defina reglamentariamente; cuya definición la integran, según la jurisprudencia y la doctrina cientifica, dos elementos: uno genérico, la efectiva materialización en superficies de terreno independientes de lo que precedentemente constituía un todo, esto es, la división de la finca en dos ó más lotes, sin que sea necesario que esa división sea simultánea, sino que puede ser sucesiva, y otro, específico, que la división produzca por sí ó pueda dar lugar a la constitución de un núcleo de población, de suerte que, como dice la sentencia de 29 de enero de 1.995 A.602, no solo sea susceptible de, sino con tendencia a constituir un núcleo de población por la facilidad de transformación de tales parcelas en solares. A la luz de las probanzas practicadas y los datos obtenidos de ellas, la Sala ha de llegar a la convicción de que estamos en presencia de una parcelación urbanística ilegal, cualquiera que pueda ser la consideración que merezca la infraestructura con la que se dotó a la parcelación que permitiera desarrollar un uso agrícola, cuando se constata la desviación producida. A tal conclusión no se opone el que el recurrente que llevó a efecto la parcelación no realizara edificación alguna de las que ahora existan ni mantenga con la Compañía suministradora de energía eléctrica relación alguna de suministro ni solicitud en tal sentido, ó que la estructura de pequeñas explotaciones sea similar a las de la zona, ni que la finca se encuentre fuera de la delimitación de suelo urbano, sin que tenga condiciones que acrediten la condición de terreno urbano, puesto que con su actuación fuera de cualquier ordenación, se crean condiciones precisas para la constitución de núcleo urbano de población, que no hace falta que viniera determinado en las N.N.S.S. de Planeamiento de Almería a que se ha hecho mención, sino que como concepto jurídico indeterminado, ante la falta de desarrollo reglamentario del Art. 94 referido, lo ha precisado la jurisprudencia como edificación ó edificaciones aisladas que sean ó puedan llegar a ser elementos esenciales a las que por agrupación de otras vengan a constituir una entidad de población de cierta envergadura, lográndose bajo la apariencia de una inocente división de fincas la ejecución de una verdadera urbanización - S.T.S. de 21 de noviembre de 1.985, A. 5569- lo que convierte en bizantina la cuestión relativa a la vigencia ó no de la Orden de 27 de mayo de 1.958 en cuanto a las unidades mínimas de cultivo, en el presente caso, siendo de señalar que, como ha destacado la doctrina, la proliferación de los suburbios y las urbanizaciones privadas sin orden ni concierto han tenido su origen en un anárquico régimen de parcelaciones, creación de zona marginal que es lo que en el caso de autos se trata de atajar.- Sexto.-Consecuencia de todo ello, puesto que la sanción aparece impuesta en la forma determinada en el Art. 228.7 de la Ley del Suelo en relación con el Art. 66.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística, sin que en ningún caso de la infracción debe resultar beneficio para el infractor tal como se desprende del primero de los mencionados, y aparece lesionado el valor específico que el Ordenamiento Urbanístico trata de proteger: la especial protección agrícola del suelo no urbanizable, lo que excluye la aplicación del apartado 1 del Art. 66 citado, y sin que quepa acoger valores distintos de los establecidos, por cuanto alcanzando el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos a solo el suelo urbano ó el urbanizable programado ó que vaya adquiriendo esta condición conforme a las normas urbanísticas, no cabe que el de autos tuviera asignado valor inicial a los efectos de tal Impuesto en cuanto consta su calificación de no urbanizable de especial protección agrícola, y la certificación expedida alcanza a los Llanos de la Cañada, que como hemos visto constituye un núcleo urbano, consecuencia de todo ello, como decimos es que procede la desestimación del recurso, sin que conforme al Art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional aparezcan méritos para una expresa imposición de costas."
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, por providencia de 26 de Diciembre de 1997 se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de Mayo de 1998, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se refieren las presentes actuaciones a una sanción urbanística de 15.278.000 pesetas, impuesta al apelante como autor responsable de una parcelación urbanística ilegal, realizada en suelo no urbanizable de protección especial en el término municipal de Almería, en la finca denominada «Cortijo Córdoba».
Frente a la sentencia de la Sala de Granada, que desestima su recurso, se alza en esta apelación Don Antonio, insistiendo en tres cuestiones examinadas y resueltas en forma adecuada en la sentencia de primera instancia, que esta Sala va a confirmar..
La alegación de que se infringido el artículo 91.1 de la Ley de procedimiento administrativo, que se aduce en primer lugar, no se ajusta a lo que resulta del expediente, en el que consta conferido el trámite de audiencia con fecha de 10 de agosto de 1984, evacuando el sancionado sus alegaciones el 6 de septiembre siguiente. También se dio traslado del pliego de cargos y de la propuesta de resolución, frente a los que se hicieron alegaciones el 30 de abril y el 28 de octubre de 1985, por lo que la tramitación del expediente sancionador resulta conforme a lo exigido en los artículos 136.3 y 137.1 de la Ley de procedimiento administrativo. Además de ello, los informes técnicos de cuya ignorancia se queja el sancionado fueron incorporados a la propuesta de resolución y no modifican en su esencia los hechos que declara ya el primer informe técnico de 3 de julio de 1984. Pudieron por ello ser atacados y desvirtuados tanto en vía administrativa - en la que se formuló recurso de alzada - como en la abundante prueba admitida en esta vía jurisdiccional, en la que, entre otras, se practicó la pericial que obra en las actuaciones, por lo que, como ya razonó la Sala «a quo», no se aprecia la existencia de la indefensión que se nos invoca.
En cuanto al fondo, la parcelación urbanística efectuada se estaba desarrollando en suelo no urbanizable, zona de especial protección agrícola, en contravención de lo establecido en los artículos 94 y 96.1 del TRLS de 1976, aquí aplicable.
Corrobora esta Sala, una vez examinadas y consideradas las alegaciones que formula la parte apelante sobre esta cuestión, la valoración de las distintas pruebas practicadas que ha efectuado la sentencia recurrida, en su fundamento de Derecho cuarto, que se acepta.
Basta añadir que el tamaño medio de las parcelas resultantes es inferior a la unidad mínima de cultivo fijada para Almería en la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de mayo de 1958 (0.25 hectáreas para regadío), en relación con los artículos 43 a 45 de la Ley 118/1973, de 12 de enero. Esta dimensión corrobora la vocación urbana de la parcelación, al ser también insuficiente a efectos de aprovechamiento agrícola, como se acredita en el expediente por los servicios de la Junta de Andalucía (folio 112 del expediente). Por otra parte, los distintos documentos fotográficos existentes corroboran los informes de la Unidad de Disciplina Urbanística y muestran que el importante movimiento de tierras, los caminos, viviendas, almacenes, garages y las piscinas construidas implicaban la formación de un núcleo de población, propiciado por una parcelación urbanística efectuada sin licencia y en contra tanto de las Normas Subsidiarias de 1984, vigentes cuando se efectuaron las últimas parcelaciones, como del Plan General de Ordenación de 1973, ya que se ha acreditado en el informe de 3 de julio de 1984 - sin que en ningún momento se demuestre lo contrario - que en el mismo los terrenos tenían la consideración de suelo no urbanizable.
Por lo que respecta, por último, a las peticiones subsidiarias, tampoco procede dar lugar a la alegación que insiste en discutir el valor inicial de los terrenos, a efectos de determinación de la cuantía de la multa impuesta, en aplicación del artículo 226.2 del TRLS y 54.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística. La Sala sentenciadora razona con acierto, en su fundamento de Derecho sexto, que la valoración de 350 pesetas metro cuadrado aportada por la parte recurrente carece de relieve en todo caso para el valor inicial del suelo agrícola de que se trata, por lo que no puede prosperar la insistencia en ella. Hay que estar, por ello, a la valoración inicial de 100 pesetas metro cuadrado, fijada con referencia a un índice objetivo en el Informe del Arquitecto de Planeamiento ya que se hace con consideración expresa a la extensión y características de tierras de baldío y sin riego de los terrenos, no habiendo logrado desvirtuar tal criterio la parte apelante. La aplicación, por último, del artículo 228.7 del TRLS determina que la sanción no pueda ser nunca inferior a la diferencia entre el valor inicial y el de venta de las parcelas. La suma de 15.278.000 pts. responde en forma exacta a dicha diferencia.
Procede, por lo expuesto, confirmar, en sus propios fundamentos y en los que se acaban de exponer, la sentencia apelada sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtudFALLAMOS
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Isacio Calleja García en representación de Don Antonio, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 2 de Marzo de 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº 412/91, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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SJCA nº 3 134/2008, 23 de Septiembre de 2008, de Oviedo
...136.1 de la derogada Ley 3/2002, de 19 de abril, sobre Régimen del suelo y ordenación urbanística). En la línea apuntada, declara la STS de 8 de mayo de 1998 que "A tal efecto, por definición del art. 94 --se refiere a la LS92-- se considerará parcelación urbanística la división simultánea ......