STS, 27 de Diciembre de 2007

Ponente:JESUS ERNESTO PECES MORATE
Número de Recurso:10/2004
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:27 de Diciembre de 2007
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. URBANISMO. La tesis del Tribunal sentenciador, al declarar en la sentencia recurrida que la ejecución urbanística concedida por el Ayuntamiento al agente urbanizador reúne las características de una obra pública y tiene la naturaleza propia de un contrato de obras, es coincidente con esa doctrina jurisprudencial, y, dado que la adjudicación a aquél del Programa en cuestión no ha respetado preceptos básicos del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la anula, con lo que, al así resolver, no abroga precepto alguno de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, ni infringe lo dispuesto en los artículos 36, 130 y 158.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, sino que, por el contrario, en estricta aplicación de lo establecido en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, y en el artículo 149.3 de la Constitución, se limita a declarar que en las adjudicaciones de los Programas de Actuación Integrada se debe imponer, de acuerdo con el artículo 36 del citado Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al agente urbanizador adjudicatario la constitución de una garantía definitiva por importe del 4 por 100 de la cuantía de adjudicación a disposición del órgano de contratación, criterio, por tanto, acorde no sólo con la orientación jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo. Se estima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Diciembre de dos mil siete.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por la Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 10 de 2004, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Paterna, contra la sentencia pronunciada, con fecha 1 de julio de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 1015 de 1999, sostenido por la representación procesal de Don Esteban y Doña Carmela contra la resolución del Ayuntamiento de Paterna, de fecha 29 de abril de 1999, por la que se aprobó el Programa de Actuación Integrada 7 del suelo urbanizable del Plan General de Ordenación urbana presentado por la entidad Urbanizadora La Pineda S.L..

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, Doña María del Pilar, representada por el Procurador Don Norberto Pablo Jerez Fernández.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 1 de julio de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 1015 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo núm. 1015/99, promovido por la Procuradora Dª. Rosa Calvo Barber, en nombre y representación de D. Esteban y Dª Carmela, contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Paterna de 29-4-99 por la que se aprueba el Programa de Actuación Integrada del Sector 7 del suelo Urbanizable del POGU de Paterna y, se designa como Agente Urbanizador a Dª María Angeles, el cual se anula por ser contrario a derecho, sin costas».

SEGUNDO

La referida sentencia, al examinar la contradicción denunciada por los demandantes entre determinados preceptos de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, y la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, reitera las declaraciones que ya hiciese en otra sentencia anterior de la misma Sala, de fecha 1 de octubre de 2002, dictada en el recurso número 378 de 1999.

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Paterna presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 27 de noviembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO

Dentro del Plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, Doña María del Pilar, representada por el Procurador Don Norberto Pablo Jerez Fernández, y como recurrente el Ayuntamiento de Paterna, representado por el Procurador Don Jorge Deleito García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción por haber vulnerado el Tribunal "a quo" lo establecido en el artículos 27.1 de la Ley de esta Jurisdicción por no haber cumplido dicho Tribunal con su deber de suspender el pronunciamiento de la sentencia hasta tanto se plantease la cuestión de ilegalidad en los términos establecidos por el propio precepto, y el segundo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido lo dispuesto en los artículos 36, 130 y 158.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, por considerarlos prevalentes al articulado de la Ley valenciana 6/1994 Reguladora de la Actividad Urbanística (concretamente el artículo 29.8 ), con indebida aplicación de derecho comunitario, como ya hiciese en una previa sentencia de la propia Sala de fecha 1 de octubre de 2002 (recurso 378/1999 ), pues un precepto legal básico, que no innova el ordenamiento, no puede tener el efecto de desplazar la aplicación de otro precepto legal, debiendo ser, en cualquier caso, rechazada la aplicación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a las adjudicaciones de los Programas de Actuaciones Integradas previstas en el ordenamiento urbanístico valenciano, pues el convenio entre el Ayuntamiento y el urbanizador no es un contrato administrativo típico o nominado de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, siendo plenamente conforme al Derecho Comunitario Europeo el precepto legal valenciano, que fundamenta la cuantía de las fianzas, y existiendo una clara diferencia entre el caso español y el caso Scala italiano, al menos en cuanto a la naturaleza y el contenido de la prestación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se retrotraigan las actuaciones al momento de dictar sentencia para que la Sala de instancia acate y cumpla lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción hasta que se resuelva por el Tribunal competente la cuestión de ilegalidad que debe plantear respecto de recursos anteriores al ahora resuelto y con aquel fallo dictar, en su día, sobre el presente lo que en derecho proceda o, alternativamente, case la sentencia declarando ajustados a derecho los actos administrativos impugnados.

QUINTO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado del mismo por copia a la representación procesal de la comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 3 de noviembre de 2005, aduciendo que el recurrente mezcla en el primer motivo de casación la cuestión de ilegalidad con la de inconstitucionalidad, como si se tratase del mismo procedimiento, lo que carece de rigor jurídico, ya que está fuera del ámbito de aplicación del mencionado precepto la posible contradicción con la Constitución de las normas con rango de ley, mientras que la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ha desplazado la regulación contenida en la Ley valenciana 6/1994 en cuanto ésta ordena la adjudicación de los Programas de Actuación Integrada de forma diferente a aquélla al tratarse de un auténtico contrato administrativo, pues, a través del convenio, la Administración encarga la ejecución de las obras de urbanización a un tercero, que se compromete a ejecutarlas para su posterior cesión al ente público por un precio determinado, asumiendo la financiación de las mismas, y al agente urbanizador se le permite resarcirse de las cargas de urbanización, que deben soportar los propietarios, con fijación del coeficiente de intercambio en relación con el valor inicial del suelo propuesto por el urbanizador, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

SEXTO

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 12 de diciembre de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley esta Jurisdicción, invoca la representación procesal del Ayuntamiento de Paterna su primer motivo de casación por entender que la Sala sentenciadora incumplió lo dispuesto en el artículo 27.1 de la propia Ley Jurisdiccional al no haber planteado cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente después de haber dictado la sentencia que la ahora recurrida reproduce como razón de decidir.

De lo expuesto al articular este primer motivo de casación se deduce que esa pretendida cuestión de ilegalidad, que, según el Ayuntamiento recurrente, debió plantear el Tribunal a quo antes de resolver el pleito sustanciado, tendría como objeto la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística.

Sin embargo, lo establecido en el citado precepto de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no se refiere a las normas con rango de ley sino a las disposiciones de carácter general, que han de respetar el principio de jerarquía normativa, razón por la que huelga cualquier reproche a la Sala sentenciadora por no haber suscitado la cuestión de ilegalidad prevista en los artículos 27 y 123 a 126 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que comporta la desestimación de este motivo de casación examinado.

SEGUNDO

En el segundo motivo de casación se denuncia la vulneración, por indebida interpretación y aplicación, de los artículos 36, 130 y 158.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que no es prevalente tal aplicación respecto de lo que dispone el artículo 29.8 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística valenciana 6/1994, con lo que, además, la Sala sentenciadora ha aplicado indebidamente también el derecho comunitario europeo.

Esta objeción ha venido siendo repetidamente esgrimida frente a las sentencias pronunciadas por la misma Sala de instancia, quien, al decidir acerca de la aplicabilidad de los preceptos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a las adjudicaciones de los Programas de Actuación llevadas a cabo conforme al ordenamiento urbanístico valenciano, configurado a partir de la entrada en vigor de la aludida Ley autonómica 6/1994, ha entendido que aquéllos eran prevalentes a éste, y que nosotros hemos resuelto, al conocer de los recursos de casación deducidos contra aquellas decisiones, en el sentido de estimar también procedente la aplicabilidad de lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, por lo que a lo expresado en nuestras Sentencias, de fechas 28 de octubre de 2006 (recurso de casación 4245/03), 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 6007/03) y 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/03 ), nos remitimos una vez más, si bien, para recordar esa nuestra doctrina, transcribiremos seguidamente lo declarado en esta última sentencia, en la que recogemos lo dicho en las precedentes.

En la sentencia recurrida, la Sala de instancia mantiene idéntica tesis a la que ha sostenido en otras muchas anteriores, entre ellas las de fechas 1 de octubre de 2002, 31 de enero, 8 de mayo y 6 de junio de 2003, que nosotros hemos considerado jurídicamente acertada.

El criterio interpretativo de la Sala sentenciadora no es otro, en síntesis, que el de sostener que, en materia de contratación administrativa, corresponde al Estado la legislación básica y a la Comunidad autónoma valenciana la de desarrollo en el ámbito de las competencias que tiene expresamente atribuidas, de manera que las posibles contradicciones entre la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, y la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas

, deben resolverse siempre desde la perspectiva de esta última, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.3º de la Constitución, según el cual «la competencia sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté expresamente atribuido a la exclusiva competencia de éstas».

Aun cuando el representante del Ayuntamiento recurrente en su primer motivo de casación no lo expresó correctamente, carece de razón al insinuar que hubiera tenido el Tribunal de instancia que promover ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley autonómica 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, porque el artículo 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que «procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional», y en este caso el actuar de la Sala de instancia ha sido el preconizado, entre otras, en nuestra sentencia de fecha 4 de enero de 2007 (recurso de casación 4839/2003 ), al haber llevado a cabo la exégesis de los preceptos legales y reglamentarios autonómicos en armonía con la legislación estatal básica.

Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en sus referidas sentencias de fechas 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4245/2003), 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 6007/2003) y 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003 ) que es aplicable a las adjudicaciones de actuaciones urbanísticas contempladas en la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, lo dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, de 18 de mayo, y en el Texto Refundido de la misma, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que estos textos legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución y han incorporado a nuestro ordenamiento interno el propio de la Unión Europea, entre otras la Directiva 93/37/CEE en materia de contratos de obras.

En consecuencia, la tesis del Tribunal sentenciador, al declarar en la sentencia recurrida que la ejecución urbanística concedida por el Ayuntamiento al agente urbanizador reúne las características de una obra pública y tiene la naturaleza propia de un contrato de obras, es coincidente con esa doctrina jurisprudencial, y, dado que la adjudicación a aquél del Programa en cuestión no ha respetado preceptos básicos del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la anula, con lo que, al así resolver, no abroga precepto alguno de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, ni infringe lo dispuesto en los artículos 36, 130 y 158.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, sino que, por el contrario, en estricta aplicación de lo establecido en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, y en el artículo 149.3 de la Constitución, se limita a declarar que en las adjudicaciones de los Programas de Actuación Integrada se debe imponer, de acuerdo con el artículo 36 del citado Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al agente urbanizador adjudicatario la constitución de una garantía definitiva por importe del 4 por 100 de la cuantía de adjudicación a disposición del órgano de contratación, criterio, por tanto, acorde no sólo con la orientación jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo, a que hemos hecho alusión, sino también con la doctrina interpretativa de Directiva 93/37/CEE, plasmada en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001, que se cita y transcribe en la propia sentencia recurrida con un alcance e interpretación correctos, en contra del parecer de la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, cuyo segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.

TERCERO

La desestimación de los dos motivos al efecto invocados conlleva la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas procesales causadas al Ayuntamiento recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la comparecida como recurrida, a la cifra de ocho mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

FALLAMOS

Que, con desestimación de los dos motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Paterna, contra la sentencia pronunciada, con fecha 1 de julio de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 1015 de 1999, con imposición al referido Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de la comparecida como recurrida, de ocho mil euros.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.