STS, 7 de Diciembre de 2004

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia el 18 de diciembre de 2002, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando la demanda, debemos declarar conforme con el Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida descrita en los antecedentes de hecho. Sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

A la vista de las alegaciones de las partes, el expediente administrativo y las pruebas practicadas en estos autos se desprenden, a juicio de la Sala, los siguientes hechos probados, básicos para la resolución de las pretensiones ejercitadas por las partes: por resolución de 25 de octubre de 1999 se incoa expediente sancionador a la empresa Industrias y Abonos de Navarra, S. A.; con fecha de 25 de octubre de 1999 se formula pliego de cargos y, notificado el citado pliego de cargos, con fecha 27 de octubre de 1999 el interesado presenta escrito de alegaciones y solicita la realización de análisis en el laboratorio arbitral agroalimentario de Madrid el 11 de noviembre de 1999, emitiéndose el citado análisis el 24 de noviembre de 1999.

A la vista de los resultados se solicitó la realización de análisis dirimente; el 11 de enero de 2000 el laboratorio agrario regional de la Junta de Castilla y León recibe la muestra correspondiente para la realización del definitivo análisis dirimente y emitió informe el 17 de febrero de 2000.

Por resolución de 5 de junio de 2000, notificada el 9 de junio de 2000, se sancionó a Industrias y Abonos de Navarra, S. A., con una multa de 7 500 003 pesetas, apreciándose la circunstancia de reincidencia.

Se alega la caducidad del expediente administrativo, pues la fecha o dies ad quem [día final del cómputo] que debe atenderse no es la de incoación del expediente, sino la fecha de notificación de dicho acuerdo. El expediente se incoó por resolución de 25 de octubre de 1999, notificada el 27 de octubre de 1999, y se interrumpió por la realización de los análisis contradictorio y dirimente. El primero se solicitó el 11 de noviembre de 1999 y se remitió el 24 de noviembre de 1999, es decir, 14 días. El segundo se solicitó el 11 de enero de 2000 y se remitió el 17 de febrero de 2000; es decir, se interrumpió el expediente por 36 días, total 50 días. Si la incoación se produjo el 25 de octubre de 1999 los seis meses finalizaban el 25 de abril de 1999; añadidos los 50 días, tal expediente debía finalizar el 15 de junio de 2000, pero, como la notificación de la resolución sancionadora se hizo el 9 de junio de 2000, es evidente que no había caducado.

En relación con la reincidencia, el artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983 califica como infracciones muy graves la reincidencia en infracciones graves, en los últimos cinco años, que no sean a su vez consecuencia de reincidencia en infracciones leves. En el presente caso está acreditado que la parte actora ha sido sancionada en reiteradas ocasiones; así, se admite en el fundamento de derecho VI de la demanda.

Por tanto, es un hecho probado y admitido la existencia de varias sanciones ejecutivas en vía administrativa. Por el contrario, es un hecho alegado pero no probado por la parte actora que tales sanciones han sido recurridas, pues la carga de la prueba de tal hecho corresponde a la actora y su no prueba a ella perjudica.

El precepto citado exige para que se dé la reincidencia haber sido sancionado por resolución administrativa. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 en relación con el 138.4 de la Ley 30/1992, la resolución que resuelve los recursos de alzada pone fin a la vía administrativa, es ejecutiva y, por lo tanto, definitiva en dicha vía administrativa.

En lo relativo a la vulneración del principio de legalidad en la aplicación del artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las Infracciones y Sanciones en materia de Defensa del Consumidor y de la Producción Agro-Alimentaria, ha de afirmarse que tal interpretación no tiene apoyo en la sentencia citada del Tribunal Constitucional de 6 de febrero de 1989, que expresamente reconoce la no vulneración del principio de legalidad por dicho precepto, y, en todo caso, porque la disposición final segunda de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, ha dado cobertura legal al referido Real Decreto, al afirmar que «a efectos de lo establecido en el capítulo IX, será de aplicación el Real Decreto 1945/1983, de 22 junio, sin perjuicio de sus ulteriores modificaciones o adaptaciones por el Gobierno».

La sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de febrero de 1989 ha reconocido la validez de la tipificación contenida en el Decreto de referencia con base en la cobertura legal prestada por la Ley 26/1984, en relación con las sanciones impuestas con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley.

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina presentado por la representación procesal de Industrias y Abonos de Navarra S. A., se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

- Identidad de hechos, fundamentos y pretensiones.

Identidad de hechos respecto a la obligación de la Administración de acreditar la existencia de sanción previa firme:

La sentencia acompañada del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993, en su fundamento jurídico segundo, considera un supuesto idéntico al que nos ocupa, la controversia en la determinación de la gravedad de la infracción en función de la aplicación o no de la agravante de reincidencia, sobre la base de la procedencia o improcedencia de considerar la comisión de una infracción previa sancionada por acto firme, que no consta en los autos del recurso contencioso-administrativo, para fallar que ante la falta de constancia documental no procede la aplicación de la reincidencia.

En la sentencia recurrida la Sala concluye que corresponde al administrado acreditar la inexistencia de sanción previa firme, ya que no se ha aceptado la existencia de la sanción en vía administrativa.

Corresponde a la Administración acreditar la existencia de dicha sanción previa firme, por cuanto si la Sala considera que la recurrente ha aceptado la existencia de Órdenes forales sancionadoras previas, de forma igual debe considerar aceptada por la Administración la existencia de la interposición de los correspondientes recursos jurisdiccionales.

Si la Administración hubiera negado la falta de firmeza jurisdiccional, la recurrente hubiera propuesto prueba sobre dicho extremo.

No cabe imponer la carga de la acreditación de un hecho negativo al administrado, como es la inexistencia de acto sancionador previo firme, tipificación de la infracción que ampara la aplicación de la reincidencia.

Identidad de los hechos respecto de la inaplicación de la circunstancia agravante de reincidencia hasta que haya ganado firmeza en vía jurisdiccional una sanción administrativa de naturaleza idéntica:

La sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999, en su fundamento de derecho décimo, considera un supuesto idéntico al que nos ocupa (artículo 131.3 c] de la Ley de Regimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), y declara que debe ser considerada la circunstancia agravante de reincidencia en el supuesto de que el previo acto administrativo sancionador haya ganado firmeza en vía jurisdiccional.

En la sentencia recurrida la Sala prefiere la tesis de la ejecutividad del acto administrativo para la aplicación de la agravante de reincidencia.

Identidad de los fundamentos respecto de la obligación de la Administración de acreditar a la Sala la existencia de sanción previa firme y la carga de su prueba:

Según la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999, aportada como contradictoria, los efectos de la reincidencia no se producen hasta tanto no se produzca acto sancionador firme.

En la sentencia recurrida la Sala libera a la Administración del onus probandi [carga de la prueba] de la acreditación de la existencia de una sanción previa firme, invirtiendo de forma no ajustada a Derecho la carga de la prueba imponiéndosela al administrado.

La sentencia de contradicción se fundamenta en el principio de propia defensa y rechaza la procedencia de exigir al administrado la carga de probar que no hubiera sido sancionado con anterioridad.

Identidad de los fundamentos respecto de la inaplicación de la circunstancia agravante de reincidencia hasta que no haya ganado firmeza en vía jurisdiccional una sanción administrativa de naturaleza idéntica:

En la sentencia contradictoria del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999 los efectos de la reincidencia no se producen hasta tanto no se produzca acto sancionador firme (fundamento de derecho décimo).

Identidad de las pretensiones:

Son idénticas: inaplicación de la agravante de reincidencia ante la ausencia de acreditación en el recurso de sanción previa por infracción de igual naturaleza; existencia de un procedimiento sancionador previo por una infracción de idéntica naturaleza que la que es objeto del recurso, pendiente de resolución en vía jurisdiccional; y aplicación de la circunstancia agravante de reincidencia en el procedimiento por considerar la Administración actuante que resulta suficiente la firmeza en vía administrativa de la sanción precedente.

Procesales.

Infracción por aplicación indebida del artículo 1214 del Código Civil (caso de entenderse vigente), y/o del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (caso de entenderse derogado el anterior artículo del Código Civil por la disposición derogatoria única de esta última Ley) en relación con los artículos 9, 24 y 25 de la Constitución.

Si consideramos la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo cuya sentencia es objeto del presente recurso y la entrada en vigor de la Ley 1/2000, pudiera entenderse aplicable la disposición derogatoria única 2.1º en cuanto a la derogación del artículo 1214 del Código Civil, por lo que, en el caso de entenderse vigente este artículo, se estará a lo dispuesto en el mismo y, en el caso de entenderse derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 1/2000, se estará a lo establecido en su artículo 217, resaltando la practica identidad de contenidos entre ambos preceptos respecto al onus probandi.

El fallo de la sentencia impugnada deriva de la interpretación que realiza del onus probandi con relación a la acreditación de la existencia de una sanción previa firme por infracción de igual naturaleza y considera correcta la aplicación de la agravante de reincidencia con el consiguiente incremento en la sanción impuesta por la Administración.

El artículo 131.3 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común exige infracción idéntica previa por resolución firme, y corresponde a quien la imputa la carga de probar de forma fehaciente tal circunstancia.

En parecidos términos opera la exigencia impuesta por el artículo 97.2 de la Ley de la Jurisdiccion Contencioso-administrativa para la interposición del presente recurso, por la que el recurrente queda obligado a acompañar con el escrito de interposición certificación de las sentencias alegadas con mención de su firmeza.

Según el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida la parte recurrente ha aceptado la existencia de resoluciones sancionadoras y le compete a ella acreditar la interposición de los correspondientes recursos jurisdiccionales.

La recurrente no ha aceptado expresamente la existencia dichas resoluciones, sino únicamente en términos de defensa, como motivo de impugnación a la aplicación incorrecta de la agravante de reincidencia y, para el supuesto de que se entendiera reconocida la existencia de expedientes sancionadores previos, resulta aplicable el principio general de derecho Quod contra rationem juris receptum est, non est producedum ad consequentias [lo que se ordena contra la razón del derecho no debe ser llevado a efecto], por lo que la Sala no puede fundamentar su fallo en dicha eventual circunstancia por contravenir la razón de derecho.

Es aplicable el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común respecto a la obligación de la motivación de los actos administrativos. En el caso de que la alegación de inexistencia de sanción previa firme en vía jurisdiccional hubiera sido incierta, la Administración vendría obligada a motivarlo así y entonces la recurrente, por imponérselo el onus probandi, se hubiera visto obligada a acreditar la interposición de recurso jurisdiccional, pero ante el aquietamiento de la Administración sobre la cuestión la Sala debía haber entendido de igual forma que aceptaba la existencia de los recursos jurisdiccionales.

Es reiterada la jurisprudencia en el sentido que la infracción de los principios de la carga de la prueba sólo puede ser invocada en casación en ausencia total de actividad probatoria.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2000 y 6 de julio de 2001.

El fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida contradice la doctrina del Tribunal Supremo en la sentencia de contradicción.

Dicha sentencia, coincidiendo con la doctrina que interpreta el artículo 1214 del Código Civil, determina que el onus probandi de la acreditación de la existencia de una sanción previa firme a efectos de considerar la circunstancia agravante de la reincidencia corresponde a la Administración, no resultando suficiente la constancia de un acta anterior (circunstancia ésta que no se da en nuestro caso), sino que también corresponde a la Administración sancionadora acreditar que dicha acta (resolución sancionadora en nuestro caso) haya desembocado en la impugnación de una sanción igualmente firme.

El motivo de dicha distribución de la carga de la prueba se fundamenta en la preservación del principio de la propia defensa.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1999, 20 de octubre de 1990, 21 de septiembre de 1988, 13 de enero de 1997, 23 de mayo de 1997 y 19 de septiembre de 1999.

La sentencia de contradicción fundamenta su fallo en la accesibilidad de la Administración para la obtención de prueba documental suficiente susceptible de aportación a los autos.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2001 y 26 de julio de 1996.

Nos encontramos ante una sentencia que trae causa de un expediente sancionador y, por aplicación del artículo 24.2 de la Constitución, no incumbe la carga de la prueba al administrado sancionado, dado el carácter admonitorio de todo procedimiento sancionador. Por ello a ningún administrado al que se le incoe un expediente sancionador incumbe la prueba de su propia inocencia, puesto que corresponde a la Administración acreditar los hechos.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2000.

En conclusión, la sentencia impugnada contraviene la doctrina del Tribunal Supremo, por cuanto invierte la carga de la prueba en perjuicio de la recurrente, imponiéndole una obligación de prueba que no le corresponde y liberando a la Administración de acreditar aquello que le compete, para dar cobertura normativa a la aplicación de la circunstancia agravante de reincidencia, debiendo haber aportado en autos justificación documental sobre la existencia de dicha sanción con mención de su firmeza mediante la intervención de un funcionario con fe pública a los indicados efectos.

Infracción por aplicación indebida del artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983 en relación con el artículo 131.3 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:

El sentido del fallo de la sentencia impugnada deriva de la interpretación respecto a la falta de exigencia de firmeza en vía jurisdiccional de sanción previa para la correcta aplicación de la circunstancia agravante de reincidencia en procedimiento sancionador posterior de igual naturaleza que el previo.

La Sala aplica la teoría de la ejecutividad del acto administrativo, lo que comporta la asunción de la tesis de la exigencia de firmeza de acto sancionador previo tan sólo en vía administrativa.

En contra de lo dispuesto en el fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida, el artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983 no exige tan sólo para que se aplique la reincidencia que el administrado haya sido sancionado por resolución administrativa.

Por aplicación analógica del artículo 131.3 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común debe exigirse la firmeza del acto administrativo sancionador previo.

La cuestión estriba en si su firmeza debe ser administrativa o jurisdiccional.

Resulta de aplicación analógica lo dispuesto respecto a la agravante de reincidencia en el Código Penal (sentencia condenatoria firme).

En relación con la aplicación de los principios penales en el campo de la potestad sancionadora de la Administración, cita las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1980, 30 de marzo de 1987, 22 de febrero de 1989 y 26 de julio de 1989.

Cita las sentencias del Tribunal Constitucional 2/1987, de 21 de enero, 3/1988, de 21 de enero y 29/1989, de 6 de febrero.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1990.

El fundamento del principio de ejecutividad y autotutela es el principio de eficacia (artículo 103 de la Constitución), que tiene su justificación en el ámbito general, pero no en el de los procedimientos administrativos sancionadores, pues un eventual retraso en el ingreso de la sanción no ocasiona perjuicios al interés publico, máxime cuando el retraso será penalizado con un tipo fijo de interés de mercado.

La ejecución de las sanciones antes de que hayan adquirido firmeza en vía jurisdiccional vulnera la presunción de inocencia, que sólo puede ser destruida mediante sentencia firme (artículo 24 de la Constitución). Lo contrario supondría la conculcación del principio nulla poena sine iudicio [no puede haber pena sin juicio].

El artículo 131.3 c) de la citada ley administrativa menciona la exigencia de firmeza del acto sancionador previo, sin adjetivación alguna. Todo lo contrario cabe decir del resto del articulado de dicha Ley, que de manera específica y nominal se refiere a la firmeza administrativa (artículos 102.4, 108, 115.1.III y 118.1).

Es aplicable el principio de derecho Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus [donde la ley no distingue tampoco podemos distinguir nosotros], y la Sala no puede interpretar arbitrariamente el citado precepto en detrimento de las pretensiones del administrado.

La ausencia de mención específica a la firmeza administrativa en el referido artículo ampara esta tesis. Si el legislador hubiera considerado oportuna la sola exigencia de la firmeza administrativa para la aplicación de la reincidencia, la solución hubiera sido, al igual que en los precitados artículos, la incorporación de la palabra «administrativa»; lo contrario supone la exigencia de la firmeza jurisdiccional.

El fundamento de derecho tercero de la sentencia contradice la doctrina del Tribunal Supremo. Cita las sentencias de 27 de junio de 1996, 5 de noviembre de 1995, 20 de julio de 1993, 22 de abril de 1992, 4 de enero de 1991 y 12 de marzo de 1990.

Termina solicitando que se dicte sentencia en la que, de conformidad con lo ordenado por el artículo 98.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se case la sentencia impugnada y se resuelva el debate planteado con una nueva sentencia que estime la pretensión deducida en la demanda y, en su virtud, declare la nulidad, por no ser ajustado a Derecho, del Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 11 de septiembre de 2000, así como la resolución sancionadora del director general de Estructuras Agrarias e Industrias Agroalimentarias de 5 de junio de 2000, de la que aquél trae causa, acordando asimismo el sobreseimiento y archivo del expediente sancionador numero 21/99-A incoado por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación del Gobierno de Navarra contra la recurrente.

En el escrito de oposición al recurso presentado por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Inadmisibilidad del presente recurso de casación:

Por incumplimiento de los requisitos del artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional: falta la cuádruple identidad de personas, hechos, fundamentos y pretensiones.

Es necesaria esa identidad sustancial entre los supuestos de la sentencia recurrida y de la de contraste para que, de haberse llegado a pronunciamientos distintos, surja el presupuesto de la contradicción, primero y básico de esta modalidad casacional.

El escrito de interposición no satisface la exigencia del artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional.

1. No existe identidad de personas o sujetos litigantes.

   La recurrente en los presentes autos es persona distinta de los recurrentes en los pleitos que han originado las sentencias supuestamente contradictorios; no puede sostenerse que nos encontramos ante litigantes situados en idéntica situación. En el caso de autos es una empresa sancionada por una infracción en materia agroalimentaria; y, en el caso de las sentencias aportadas, estamos, por un lado, ante un particular sancionado por una falta disciplinaria en materia de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1999) y, por otro, con un particular sancionado por defraudación tributaria (sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993).

   Desde el otro lado de la relación jurídica también se aprecia una falta de identidad subjetiva sustancial, ya que en el caso de autos, la parte recurrida es el Gobierno de Navarra, mientras que en las sentencias de contraste es la Administración el Estado, instituciones distintas.

2. No existe identidad sustancial en los hechos.

   La sentencia impugnada analiza sanciones en materia agroalimentaria y la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1999 se refiere a una infracción en aplicación de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. La identidad es sólo respecto a la naturaleza sancionadora de las resoluciones administrativas impugnadas y a la agravante de reincidencia.

   La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993 se refiere a una sanción por defraudación en la tasa de juego y dispone que la reincidencia no se aplica hasta que no se agote el procedimiento sancionador dando lugar a un acto firme, mientras que en la sentencia recurrida se ha declarado probada la existencia de un acto firme, habiéndose agotado el procedimiento sancionador al dictarse las correspondientes órdenes forales sancionadoras. Por lo tanto, son hechos totalmente dispares, que se sitúan en fases distintas del procedimiento sancionador.

3. No existe identidad de fundamentos entre la sentencia recurrida y las aportadas como contradictorias.

   La sentencia recurrida cuestionaba la existencia de reincidencia en la sanción impuesta aplicando el artículo 94, en relación con el artículo 138.4, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las Infracciones y Sanciones en Materia de Defensa del Consumidor y de la Producción Agroalimentaria.

   En la sentencia del Tribunal Supremo dictada en autos del recurso contencioso-administrativo nº 649/1994 la sanción pertenece a un sector distinto del ordenamiento jurídico y la aplicación de la reincidencia se basa en el artículo 14.2 b) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

   La sentencia del Tribunal Supremo 20 de julio de 1993 se fundamenta en que sería contrario al principio de la propia defensa exigir que el interesado probase que no ha sido sancionado con anterioridad; hecho negativo, que recae, en este caso, en la Administración.

   La sentencia recurrida no aplica esta doctrina, pues la prueba ya había sido aportada por la Administración Foral para aplicar la agravante de reincidencia y además la actora reconoció la existencia de sanciones firmes en vía administrativa.

   No son las mismas situaciones las que se contemplan en la sentencia recurrida y en las invocadas como contradictorias, por no tratarse de los mismos litigantes ni otros diferentes en idéntica situación, ni encontrarnos en presencia de hechos y fundamentos sustancialmente iguales. Por tanto, las sentencias contienen pronunciamientos distintos como consecuencia de hechos diferentes.

Con carácter subsidiario se solicita la desestimación del presente recurso por los mismos argumentos anteriores.

Inexistencia de infracción del principio del onus probandi [carga de la prueba], en relación con la acreditación de la exigencia de una sanción previa firme por infracción de igual naturaleza:

Se alega la hipotética vulneración del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los artículos 9, 24 y 25 de la Constitución, pero no es cierto.

Deben tenerse en cuenta todas las circunstancias concurrentes en el caso en relación con el supuesto de la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993.

Se trata de dos supuestos de hecho diferentes, salvo lo relativo a la imposición de una sanción con la agravante de reincidencia.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993 se pretende aplicar la referida agravante sin haber acreditado la Administración la firmeza en vía administrativa; y en la sentencia recurrida la firmeza en vía administrativa está acreditada y reconocida expresamente por la parte actora.

La cuestión debatida no es que la carga de la prueba sobre la existencia de la reincidencia recaiga sobre la Administración y no sobre el particular.

La cuestión es que para que exista reincidencia por la comisión de infracciones de la misma naturaleza, han debido ser sancionadas por resolución administrativa firme y su prueba, en tal caso, corresponde a la Administración.

Se pretende que se aplique la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993 en un supuesto en el que no tiene cabida, pues en la sentencia recurrida la reincidencia se tiene por acreditada precisamente porque esta Administración Foral probó que la empresa había sido sancionada anteriormente por la comisión de infracciones de la misma naturaleza mediante resoluciones sancionadoras (órdenes forales) que constituían actos firmes.

Para interpretar correctamente los fundamentos de derecho cuarto y quinto de la sentencia recurrida es necesario referirse al escrito de demanda, en el que se alegaba la indebida aplicación del principio de reincidencia, pues las sanciones no eran firmes al haber sido recurridas ante la jurisdicción contencioso-administrativa y no haberse dictado sentencia, de lo que se deduce que la parte demandante aceptó la existencia de las sanciones previas.

Del fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida se desprende que para poder admitir la tesis del demandante era necesario que hubiera probado lo que en su defensa aduce, esto es, que se habían interpuesto los recursos contencioso-administrativos, pero sin que con ello se esté invirtiendo la carga de la prueba, pues, al tratarse de hechos alegados por la parte actora, a ella le corresponde acreditarlo y no a la Administración.

Es inadmisible que, mediante la teoría de la carga de la prueba, recaiga sobre la Administración la carga de la prueba de unos hechos cuya iniciativa corresponde a los particulares (interposición de recurso contencioso-administrativo) y peor es intentar que esta Sala falle que para acreditar la existencia de reincidencia en las sanciones administrativas no basta la firmeza en vía administrativa.

Para aplicar la agravante de reincidencia es necesario que el infractor haya sido sancionado por resolución firme, entendiendo por tal la que pone fin a la vía administrativa; y, de acuerdo con el artículo 109 de la Ley 30/1992, ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de los recursos de alzada.

Ninguna vulneración del ordenamiento jurídico estatal se aprecia en la sentencia recurrida: su doctrina es correcta y ajustada al ordenamiento jurídico.

Inexistencia de infracción del artículo 131.1 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con el artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983 por la sentencia impugnada y corrección de la doctrina contenida en la misma:

La cuestión se centra en determinar si, cuando el citado precepto utiliza la expresión «resolución firme», se refiere a la firmeza administrativa o jurisdiccional.

La sentencia recurrida defiende que en el campo del Derecho administrativo basta que el acto anterior haya adquirido firmeza en vía administrativa, es decir, que no quepa contra el mismo recurso alguno en vía administrativa.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, da cobertura legal a la aplicación del principio de autotutela administrativa al ámbito del procedimiento administrativo sancionador al preceptuar su artículo 138.3 que la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

Una vez agotada la vía administrativa al ganar firmeza, la sanción deviene ejecutiva sin necesidad de sentencia judicial, y ello con independencia de haberse interpuesto o no recurso contencioso- administrativo contra aquella resolución.

La tesis de la sentencia recurrida no es contradictoria sino que está en armonía con la doctrina del Tribunal Supremo en relación con la suficiencia de la firmeza administrativa para la aplicación de la agravante de reincidencia en las sanciones administrativas.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2003, que se transcribe.

Termina solicitando que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del citado recurso o, subsidiariamente, declarando su desestimación, y confirmando íntegramente la sentencia recurrida así como la doctrina en ella contenida.

Por providencia de esta Sala de 30 de enero de 2004 se concede a las partes un plazo común de cinco días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas sobre la siguiente causa de inadmisión: por razón de la cuantía, pues aunque en primera instancia ésta fue fijada en 7 500 003 pesetas, el recurso de casación para la unificación de doctrina podría ser inadmisible, pues cada una de las infracciones cometidas por el recurrente están perfectamente diferenciadas, pues se sancionan tres infracciones muy graves, imponiéndose una multa de 2 500 001 pesetas por cada una, y todo ello con independencia de que hayan dado lugar a uno o varios actos, por cuanto debe entenderse que es la cuantía individualizada de cada una de las sanciones, y no la suma de todas, la que determina objetivamente la cuantía del proceso contencioso-administrativo a efectos de casación. En este sentido, el auto de esta Sala de 12 de mayo de 1999 y las sentencias de 14 de febrero de 2000, 20 de marzo de 2000 y 25 de noviembre de 2003.

La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, en el trámite concedido formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía:

La Ley Jurisdiccional en su artículo 96.3 excluye del recurso de casación para la unificación de doctrina las sentencias que no sean recurribles en casación con arreglo a lo establecido en el apartado b) del artículo 86.2, siempre que la cuantía litigiosa sea superior a los tres millones de pesetas, y el artículo 97.4 dispone que la Sala del Tribunal Supremo dictará auto de inadmisión si la sentencia no es susceptible de recurso de casación para unificación de doctrina.

La cuantía es materia de orden público y, si bien su examen corresponde inicialmente al tribunal a quo, la Sala tiene facultades para apreciar, incluso de oficio, su insuficiencia como requisito procesal que condiciona la inadmisibilidad de la casación.

Es doctrina constante y reiterada de la Sala (auto de 21 de septiembre de 1998), que las prevenciones legales en materia de cuantía han de ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa; y que es irrelevante a efectos de inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre que la cuantía sea estimable e inferior al límite legalmente establecido.

En el presente caso la cuantía del recurso determinada por los importes económicos reclamados al recurrente por el Gobierno de Navarra en concepto de sanciones dista de alcanzar el límite legal establecido para que la sentencia sea recurrible.

La representación procesal de la entidad Industrias y Abonos de Navarra, en el trámite concedido formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La cuantificación económica del acto administrativo con el que finalizó el expediente sancionador asciende a una multa de 7 500 003 pesetas.

La sanción es una y única y relativa a un y único acto administrativo. Su cuantía es el importe de la referida sanción; por tanto, no concurre la causa de inadmisión por razón de la cuantía pues es superior a los tres millones de pesetas.

Sin desconocer la doctrina respecto al carácter provisional de la admisión del recurso en primera instancia, el tribunal a quo no planteó objeción alguna y la Administración recurrida, que en su escrito de oposición al recurso plantea diversos motivos de inadmisión, no impugna el recurso por insuficiencia de cuantía.

Con carácter subsidiario, para el caso de que la Sala entienda que concurre la referida causa de inadmisión por insuficiencia de cuantía y considere pertinente la imposición de costas a la recurrente, debe resolverse de conformidad con el criterio adoptado por la Sección Quinta de esta Sala. Cita las sentencias de 12 de febrero de 2003 y 24 de febrero de 2003, en las que la condena en costas ascendía a 600 euros por todos los conceptos.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 30 de noviembre de 2004, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos,

El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por la entidad Industrias y Abonos de Navarra S. A. contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 18 de diciembre de 2002, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de 11 de septiembre de 2000 del Gobierno de Navarra, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 5 de junio de 2000, de la dirección general de Estructuras Agrarias e Industrias Agroalimentarias, que aprueba el acta de infracción numero 21/1999-A, que impone una sanción de 7 500 003 pesetas.

En razón de la fecha de la sentencia recurrida, por aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria 3ª de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la normativa aplicable a la preparación, interposición y decisión del presente recurso es la regulada en dicha Ley.

No debe considerarse precluida la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso, aunque ésta haya de apreciarse en sentencia y suponga la desestimación del recurso.

Es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala declarando que resulta irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre que concurra una causa de inadmisión.

Asimismo, es reiterado el criterio de nuestra jurisprudencia que considera que para apreciar esta causa de inadmisibilidad no es obstáculo que no se hubiera denunciado expresamente, pues si esta Sala ha de revisar de oficio y puede apreciar el carácter no recurrible de las resoluciones, ningún obstáculo hay para que lo haga en trámite de sentencia, sin más que convertir en causa de desestimación del recurso de casación la causa de inadmisibilidad. Lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador en contra de la ley que legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.

Esta Sala viene declarando que no es obstáculo para la inadmisión, en trámite de sentencia, de un recurso de casación, la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional (sentencias de 30 de marzo de 2002, 23 de septiembre de 2002, 2 de abril de 2003, 13 de junio de 2003, 14 de octubre de 2003, 20 de octubre de 2003, 26 de marzo de 2004, 5 de abril de 2004, 3 de mayo de 2004 y 24 de mayo de 2004).

En efecto, esta resolución tiene carácter provisional, pues se pronuncia por tres magistrados en el despacho ordinario, según prevé el artículo 15 de la citada Ley de la Jurisdicción, y no por todos los que componen la Sección, como es obligado para resolver sobre el fondo, a los cuales no puede privarse de decidir definitivamente con arreglo a su criterio sobre la admisibilidad del recurso de casación.

En consecuencia, considerar invariable el pronunciamiento de inadmisibilidad efectuado inicialmente en el despacho ordinario comportaría impedir al Pleno de la Sección llamada a conocer sobre el fondo del asunto que pudiera pronunciarse definitivamente sobre la admisibilidad del recurso una vez tramitado en toda su extensión, como prevé expresamente la Ley de la Jurisdicción, y podría suponer, además, que el retraso que resulta en ocasiones inevitable como consecuencia de la acumulación de asuntos ante esta Sala se tradujese en la necesidad de admitir recursos sin ajustarse a los requisitos legales (incluso en los casos extremos en que se hayan interpuesto con finalidades dilatorias), obligando a este Tribunal a exceder los límites de las potestades de casación que el ordenamiento jurídico le concede y defraudando, en contra del principio de seguridad jurídica y del principio de invariabilidad de las resoluciones judiciales, los derechos consolidados como consecuencia de la firmeza ganada por la resolución que pretende impugnarse, en un sistema en el que la competencia funcional se halla cuidadosa y detalladamente tasada y no depende de un juicio sobre la oportunidad de entrar en la materia por parte del tribunal llamado a resolver el recurso.

El recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia -o por la Audiencia Nacional- por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa -artículo 86.2 b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable-, la Ley permite -artículo 99- que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles. En este sentido, el apartado 2 del artículo 99 precisa que sólo son susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina las sentencias contra las que no quepa el recurso de casación ordinario, siempre que su cuantía exceda de tres millones de pesetas.

Conforme al artículo 42.1 a) de la Ley Jurisdiccional, para fijar el valor de la pretensión debe tenerse en cuenta el débito principal, en este caso la multa impuesta, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de responsabilidad.

En el supuesto que nos ocupa la cuantía fue fijada en 7 500 003 pesetas por auto de la Sala de instancia de 23 de abril de 2001, importe del acta de infracción numero 21/1999-A. Sin embargo, el recurso de casación para la unificación de doctrina, resulta inadmisible por razón de la cuantía, pues aunque se trata de una sola acta de infracción, cada una de las infracciones cometidas por el recurrente están perfectamente diferenciadas, y todo ello con independencia de que hayan dado lugar a una o varias actas, por cuanto debe entenderse que es la cuantía individualizada de cada una de las sanciones, y no la suma de todas, la que determina objetivamente la cuantía del proceso contencioso-administrativo a efectos de casación. Así resulta de la correcta aplicación del artículo 41.3 de la Ley Jurisdiccional y de las sentencias de esta Sala de 31 de marzo de 1999, 14 de febrero de 2000, 20 de marzo de 2000, 17 de septiembre de 2003 y 5 de mayo de 2004, dictada en un supuesto idéntico al que nos ocupa en relación con la misma empresa.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del mismo artículo, señala como cifra máxima de dichas costas por honorarios de abogado la de 600 euros. Para la fijación de la expresada cantidad se tiene en cuenta la escasa complejidad del asunto, atendido que el recurso de casación ha sido declarado inadmisible por un motivo puesto de manifiesto de oficio por la Sala.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,