STS, 1 de Octubre de 2008

"Rhodia Home Personal Care & Industrial Ingredients España, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 765/2003 contra la Orden del Ministerio de Fomento de 11 de abril de 2003 "por la que se aprueba la nueva valoración de terrenos y lámina de agua del Puerto de Huelva".

En su escrito de demanda, de 31 de diciembre de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el presente recurso, se condene a la administración demandada y autora del acto recurrido a estar y pasar por las siguientes declaraciones, así como a lo que a continuación se expresa:

1. - Que la OM objeto del presente recurso es contraria con el ordenamiento jurídico, en la valoración que efectúa del área funcional III-C.

2. - Que se anule dicha OM respecto a los valores aprobados para el área funcional III-C, al utilizar como elemento para fijar dichos valores la comparación con polígonos industriales que no tienen similitud con los terrenos de dicha área.

3. - Se declare que el valor del suelo del área funcional III-C asciende a la cantidad de 3,53 €/m2 (588 ptas/m2); subsidiariamente, a 5,78 €/m2 (962 ptas/m2); subsidiariamente a las anteriores peticiones, a 8,05 €/m2 (1.340 ptas./m2).

4. - Que, como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, se declare que todas las liquidaciones de cánones por ocupación de terrenos que se giren a mi mandante, relativos a concesiones comprendidas en el área funcional III-C, sobre la base de los valores aprobados en la OM objeto del presente litigio, no son ajustadas a Derecho, procediendo que se practiquen nuevas liquidaciones que tomen los valores señalados en el anterior apartado.

   Subsidiariamente, de no estimarse estos valores, que se anulen todas las liquidaciones giradas que hayan tomado en consideración los valores discutidos, relativos al valor del suelo y categoría de tanques, y que se practiquen nuevas liquidaciones sobre los nuevos valores que se aprueben tras los trámites legales.

7. - Que para el pleno restablecimiento de los derechos de mi mandante, se condene en todo caso a la devolución a mi mandante del importe de los recibos de las liquidaciones de cánones por ocupación de terrenos que se giren a mi mandante, relativos al área funcional III-C sobre la base de los valores aprobados en la OM objeto del presente litigio.

8. - Que se condene a la contraparte al pago de las costas procesales".

   Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 23 de abril de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 27 de abril de 2004 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 2 de noviembre de 2005, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador don Fernando Bermúdez de Castro Rosillo, en nombre y representación de Rhodia Personal Care & Industrial Ingredients España, S.A. contra la Orden del Ministerio de Fomento de 11 de abril de 2003, por la que se aprueba la valoración de los terrenos y lámina de agua de la zona de servicio del Puerto de Huelva. Segundo.- No procede hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas".

Con fecha 27 de febrero de 2006 "Rhodia Home Personal Care & Industrial Ingredients España, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 411/2006 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo: Unico: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por vulneración del "apartado a) del artículo 69.3 de la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la redacción dada por la Ley 62/97 ".

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas al recurrente.

Por providencia de 23 de junio de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 23 de septiembre de 2008 siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 2 de noviembre de 2005, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Rhodia Home Personal Care & Industrial Ingredients España, S.A." contra la Orden del Ministerio de Fomento de 11 de abril de 2003 por la que se aprobó la nueva valoración de los terrenos y de la lámina de agua del Puerto de Huelva.

La valoración inmobiliaria (base para la ulterior determinación del canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario que han de satisfacer los concesionarios o autorizados a ocupar o aprovechar parte de él) fue impugnada en el proceso de instancia por uno de éstos, a cuyo juicio se había cometido un error al valorar los terrenos de dominio público del Polígono Punta del Sebo del Puerto de Huelva, en el que tiene una instalación industrial. Frente al valor de 23,91 euros por metro cuadrado que les asignaba la Orden Ministerial, la recurrente propugnaba el de 3,53 euros o, subsidiariamente, 5,78 u 8,05 euros por metro cuadrado.

La Sala de instancia, una vez transcrito y analizado el contenido del artículo 69 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la redacción dada por la ley 62/1997, de 26 de diciembre, hizo las siguientes consideraciones sobre el procedimiento seguido y las tesis de las partes en litigio:

[...] Precisamente la Orden Ministerial impugnada viene a aprobar la valoración remitida por la Autoridad Portuaria de Huelva de los terrenos y de la lámina de agua de la zona de servicio del puerto de Huelva, a efectos de fijación de cánones.

El procedimiento seguido por la Administración para efectuar la valoración recogida en la Orden Ministerial impugnada se ajustó a lo establecido en esta norma, dividiéndose la zona de servicio del Puerto de Huelva en diversas áreas funcionales, asignando un valor a cada una de ellas.

Para lo que interesa en este pleito, el Área III, Subárea C, que se corresponde con el denominado Polígono Punta del Sebo del Puerto de Huelva, en el que está instalada la empresa recurrente, recibió un valor de 23,91 euros por metro cuadrado.

[...] Considera la demandante que la valoración de los terrenos realizada por la Administración respecto del Área III-C vulnera este artículo. 69, en su apartado 3º letra a), relativo a la ocupación de terrenos, por cuanto no respeta el mandato contenido en el precepto de que el valor se determinará sobre la base de criterios de mercado, debiendo establecerse a estos efectos comparación con el valor de otros terrenos del término municipal con similares usos a los del Puerto. Al no haberse elegido por la empresa que realizó el estudio para la Administración correctamente los términos de comparación, ya que utilizó un conjunto de polígonos industriales de características diferentes a la del Polígono Punta del Sebo, la valoración resultante no es la que se corresponde con los criterios de mercado, que es lo que la norma exige, razón por la que la Orden Ministerial se considera contraria a derecho.

El Abogado del Estado, partiendo de los términos del art. 69, que antes se han reproducido, sostiene que la determinación del valor del mercado, por análisis comparativo de los precios, será más exacta y adecuada si se consideran varios emplazamientos similares, que si simplemente se toma en consideración un polígono, como pretende con la aportación de su dictamen pericial la parte actora. También afirma que para efectuar las valoraciones que se elevaron al Ministro se constituyó una Comisión en la que tuvieron participación los representantes empresariales, los concesionarios y representantes del Municipio de Huelva, sin que se haya reparado ni dejado constancia de su oposición a los valores propuestos. Finalmente indica que los valores que indica el recurrente son ridículos.

Fijado así el marco del debate en la instancia, las razones que condujeron a la desestimación del recurso contencioso-administrativo fueron las siguientes:

"[...] La Autoridad Portuaria de Huelva celebró un contrato de asistencia técnica, el día 29 de marzo de 1999, con la empresa EPTISA, Servicios de Ingeniería, S.A., para que redactara un 'Estudio de Valoración de Terrenos y Lámina de Agua de la Zona de Servicio del Puerto de Huelva'. Dicha empresa utilizó como metodología, según se expresa en el punto 7.2 de su informe, la elección de diversas características de cada zona portuaria a los efectos de determinar el valor. A saber, la centralidad en función de la actividad portuaria, el entorno del propio puerto, la relación con los usuarios del puerto y la estructura del propio puerto; el urbanismo (vías interiores, necesidades urbanísticas, calidad urbanística, seguridad vial, estética urbanística, racionalidad de la urbanización y medioambiente); los servicios (disponibilidad de energía, red de saneamiento, servicios contra incendios, seguridad, subsidiarios de la actividad portuaria, limpieza, higiene y otros); las comunicaciones (diversidad de accesos, relación con la ciudad, relación con el entorno, relación con otros medios de transporte, efectos en el medioambiente). Una vez elegidas las características se acudió para obtener valores del suelo a polígonos industriales consolidados o en vías de consolidación, situados en el arco que circunda al puerto y se obtuvieron los precios de compra con determinadas correcciones (punto 9 de informe). De esta manera se procedió a evaluar el suelo de los polígonos industriales elegidos asignando una puntuación con arreglo a las características de cada uno. Obtenido un valor medio se proyectó sobre las distintas áreas funcionales en las que se dividió el Puerto de Huelva, atendidas también las características de cada una de ellas como factor de corrección, obteniendo así su valor, valor que tras diversos informes se recogió en la Orden Ministerial impugnada.

En este proceso, por el perito judicial don Luis Alberto, se realizó informe en el que se rechazaba el método seguido por la Administración por entender que los diversos polígonos industriales utilizados para la comparación no eran homogéneos, afirmándose de forma inequívoca que el único que por su actividad, tipo de instalaciones, uso del suelo, superficie de parcelas, ocupación media, volumetría máxima, aprovechamiento urbanístico y número de trabajadores por parcela que podía considerarse similar al Polígono de la Punta del Sebo (que se corresponde con el área funcional III-C) era el Polígono Nuevo Puerto, cuyas parcelas tenían un valor de 32,00 euros por metro cuadrado, según su propio método de valoración, y por tanto superior al recogido en la Orden Ministerial impugnada.

Pretende el recurrente, partiendo del valor establecido por el perito judicial, aplicar los elementos de corrección utilizados por la empresa que realizó el estudio para la Administración, para obtener así unos valores muy inferiores tanto respecto de la valoración de la Orden Ministerial como del propio informe del perito judicial. Sin embargo, como denuncia el Abogado del Estado, tal proceder no es sino un ejercicio de confusión pues no es admisible mezclar ambos métodos de valoración según la propia conveniencia para obtener un valor muy inferior al acreditado por ambos procedimientos.

Lo único que se deduce claramente del informe del perito judicial es que la valoración efectuada por la Administración no se ha apartado de los mandatos contenidos en el artículo 69 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, al haberse realizado sobre la base de criterios de mercado pero con las correcciones que de la propia norma se deducen (obras de infraestructura portuaria, grados de urbanización de terrenos y superficies, nivel y grado de centralidad y conexión con los restantes modos e infraestructuras de transporte, así como su localización), sin que la metodología utilizada por la empresa que efectuó la asistencia técnica pueda calificarse de arbitraria o manifiestamente errónea. Por estas razones ninguna tacha de ilegalidad puede hacerse desde esta perspectiva de la Orden impugnada, por lo que procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto."

La discrepancia de la sociedad recurrente con la sentencia recurrida se traduce en un motivo de casación único, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, en el que imputa a la Sala de instancia la infracción del "apartado a) del artículo 69.3 de la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la redacción dada por la Ley 62/97 ".

Dicho precepto dispone que la base imponible del canon será el valor del bien ocupado o aprovechado, valor que se determinará, en lo que se refiere a la ocupación de terrenos, "sobre la base de criterios de mercado." A tales efectos, continúa la norma, "[...] la zona de servicio se dividirá en áreas funcionales, asignando a los terrenos incluidos en cada una de ellas un valor por referencia a otros terrenos del término municipal con similares usos y, en especial, calificados como usos comercial o industrial. En la valoración final de los terreros deberá tenerse en cuenta las obras de infraestructura portuaria y el grado de urbanización de los terrenos y superficies, reflejándose también el nivel y grado de centralidad y conexión con los restantes modos e infraestructuras de transporte, así como su localización."

La parte recurrente admite la validez del método de valoración empleado por la Administración pero discrepa en la cifra final ya que, a su juicio, uno de los factores utilizados a tal efecto -el precio de los polígonos de referencia utilizados para fijar el valor de los terrenos- no fue debidamente apreciado. Insiste, como ya hizo ante el tribunal sentenciador, en que no se ha tomado como tal elemento inicial comparativo o de referencia el "Polígono Nuevo Puerto", único cuyos terrenos tienen similares características a los espacios de dominio público portuario en los que se ubica su fábrica, cuya ocupación determinará el pago del canon.

El motivo ha de ser desestimado. La aceptación expresa de la metodología empleada para la valoración implica tanto como admitir que el primer factor relevante que debe ser tomado en cuenta, para sobre él aplicar los demás elementos de cómputo, es el valor unitario del suelo de uso industrial en la zona. A dicho valor se llega sumando los valores medios obtenidos para los cinco polígonos de referencia -y no sólo el de uno de ellos (el Polígono Nuevo Puerto)- y dividiéndolo por el número de éstos.

La elección de esos cinco polígonos industriales de referencia está justificada en que, no obstante sus diferentes características, ofrecen unos rasgos de consolidación y uso análogos y el conjunto de todos ellos (cuya "interacción con el puerto" y "actividad transaccional" no se discuten en cuanto tal) ofrece una imagen más ajustada de la completa realidad inmobiliaria industrial de la zona. La media resultante de sumar el precio del suelo de cada uno de ellos y dividirlo por cinco resulta ser, pues, una cantidad expresiva del "valor unitario" del suelo de los polígonos de uso industrial en Huelva relacionados con la zona portuaria.

Aun cuando ciertamente alguno de esos cinco polígonos pueda tener, en concreto, características peculiares más próximas al de la Punta del Sebo (lo que la Sala de instancia, siguiendo el informe del perito procesal, admite que ocurre con el Polígono Nuevo Puerto, pues en ambos se asientan grandes superficies industriales), insistimos en que la determinación del "precio unitario" inicial o base, resultante de la suma de todos ellos y su ulterior división, es una operación metodológicamente correcta para, sobre esa base, precisar ulteriormente, mediante los factores de ponderación y corrección que están prescritos en la norma aplicable, el valor del dominio público portuario en un área o sector específico.

Así las cosas, la Sala de instancia lleva razón cuando afirma que no es válida la pretensión de la recurrente de seleccionar uno solo de aquellos cinco polígonos (precisamente aquel cuyos precios del suelo son más baratos) para aplicarle los mismos factores de corrección que tienen sentido si se aplican al precio unitario inicial medio. Dado que el precepto legal exige que se obtenga en primer lugar "un valor por referencia a otros terrenos del término municipal con similares usos y, en especial, calificados como usos comercial o industrial", fue correcta la actuación administrativa al conceptuar como tal el correspondiente al valor medio del conjunto de los terrenos o polígonos análogos, y no sólo el de uno de ellos. Y, a partir de este parámetro medio, las sucesivas operaciones de ponderación permitían tener en cuenta las características singulares del área en cuestión, esto es, aplicar al valor inicial los factores correspondientes en función de las obras de infraestructura portuaria, el grado de urbanización de los terrenos, el grado de centralidad y conexión con los restantes modos e infraestructuras de transporte, así como su localización.

La Sala respeta, pues, la norma legal supuestamente infringida -el artículo 69.3 de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la redacción dada por la Ley 62/1997 - cuando admite la corrección de la Orden Ministerial en lo que concierne al valor de los terrenos incluidos en la denominada área funcional III-C, lo que determina el rechazo del recurso de casación.

La desestimación del recurso lleva aparejada la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español