STS, 20 de Febrero de 1997

En la indicada fecha de 6 de marzo de 1991, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 142, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Madrid contra la resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de fecha 30 de noviembre de 1984, expediente núm. 3379/80, referida al impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos (Plus Valía), referido a la parcela nº 28 del Parque Conde de Orgaz, por medio de la cual acordó estimar la reclamación interpuesta contra la misma, expediente municipal núm. 260.303/78, declarando exenta la transmisión y nula la liquidación, y en su consecuencia se declara ésta no ajustada a Derecho; debiendo desestimar como desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Predios Miraflores, S.A., contra la resolución del Tribunal Económico de fecha 30 de marzo de 1985, expediente núm. 2902/83 por medio de la cual acordó desestimar la reclamación contra la liquidación indicada denegando la exención, la que se declara ajustada a Derecho, sin costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: "TERCERO.- Funda la Sociedad recurrente Predios Miraflores S.A. su pretensión en que el lugar donde está ubicada la parcela, Polígono Urbanístico Conde de Orgaz, goza de los beneficios de la Ley Castellana de 3 de Diciembre de 1953 que los remite a los de la Ley de 18 de Marzo de 1895, en virtud del Decreto 1626/65, de 3 de Julio, y en igual sentido se manifiesta el Abogado del Estado contestando a la demanda del Ayuntamiento de Madrid y que en anteriores transmisiones de idénticas características dicha Corporación les reconoció la exención del Arbitrio de Plus Valía, y a este respecto cabe decir que, sin desconocer el significado de las razones aducidas por la demandante Predios Miraflores S.A. y el Abogado del Estado, hay que señalar empero, según ya ha declarado esta Sala en sentencias anteriores, conforme a la tesis sostenida por el Ayuntamiento de Madrid en su demanda, la existencia de una línea jurisprudencial, Sentencias de 14 de Marzo de 1979 y 16 de Julio de 1989 entre otras, que ha declarado, en orden al real alcance de la Ley Castellana sobre la solicitada exención, que "el artículo 1º de la aducida Ley de 3 de Diciembre de 1953, en relación con el art. 13 de la Ley de 18 de marzo de 1895, sobre saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones, sólo establece beneficios fiscales para los edificios y no para los solares, es decir, que lanombrada Ley Castellana y por lo que a las exenciones o bonificaciones en ellos establecidos se refiere, sólo se contrae a construcciones o sobre los edificios construidos, ya que su finalidad fué fomentar la construcción y como el impuesto de Plus Valía grava únicamente los terrenos, es indudable que no puede alterarse la sujeción a dicho impuesto por unas normas que, precisamente, no contemplan los terrenos y sí los edificios sobre ellos construidos (S. 23.XII.1982), y también nuestro alto Tribunal ha declarado sobre la aplicabilidad del apartado f) del art. 520.1 de la Ley de Régimen Local, que "el precepto alcanza sólo a solares procedentes de saneamiento y mejora interior de grandes poblaciones, terminología procedente de la anterior legislación especial -Ley de 18 de marzo de 1895 y Real Decreto de 15 de diciembre de 1896-, pero que en modo alguno pueden equipararse a las obras de urbanización del interior de poblaciones, sin tener en cuenta que las obras se han llevado a cabo bajo el régimen de la Ley del Suelo vigente en aquellos momentos, que no incorpora la exención alegada, y que por su propia naturaleza es de interpretación analógica" (S.S. de 23.I.1978 y 26.IX.1978); por lo que en atención a todos y cada uno de los razonamientos apuntados procede considerar contraria de Derecho la resolución de fecha 30 de Noviembre de 1984 dictada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid que declaró exenta la transmisión y nula la liquidación que ahora y aquí se declara válida y ajustada a Derecho; y en cuanto a la resolución dictada por dicho Tribunal Económico de fecha 30 de marzo de 1985, recurrida por la Sociedad aquí demandante "Predios Miraflores, S.A.", procede su confirmación, tanto porque los razonamientos que allí se exponen son ajustados a Derecho denegando la exención, por no ser dicha Sociedad la persona jurídica sobre la que recae el arbitrio, cuando se trata de transmisiones realizadas al amparo del art. 31 de la Ley 50/1977; como en atención a que los aducidos en la demanda en este recurso interpuesta han sido desestimados por las razones aducidas anteriormente".

Contra dicha sentencia, la representación procesal de Predios Miraflores, S.A., interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y formalizados por las dos partes personadas sus escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día diecinueve del corriente mes de febrero, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La cuestión de fondo planteada en esta apelación y en la vía jurisdiccional de instancia se contrae a dilucidar si, frente al criterio sostenido en la sentencia impugnada y patrocinado por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, procede que se declare, como propugna, la compañía apelante, que la transmisión de la parcela de 1781'58 metros cuadrados del Parque del Conde Orgaz está exenta del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, por aplicación de los beneficios concedidos de la Ley Castellana de 3 de diciembre de 1953 y por los artículos 520.1.f) de la Ley de Régimen Local de 1955, en relación con la Ley de 18 de marzo de 1895 de Saneamiento o Mejora interior de grandes poblaciones y otras disposiciones semejantes.

En relación con la Ley Castellana de 3 de diciembre de 1953, esta Sala, en sentencias, entre otras, de 10.11.1966, 5.3, 2.7 y 18.11.1971, 26.6.1973, 23.1 y 26.9.1978, 14.3.1979, 20 y 22.11.1980,

29.5.1981, 23.11.1982, 16.7.1986, 18.4.1988 y 23.1.1989, tiene ya declarado, con reiteración, que la invocación que de esa Ley se hace para fundamentar en la misma la exención del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos no puede servir para alterar la conclusión, evidentemente adecuada a derecho, a que ha llegado la sentencia apelada, de denegar dicha exención, habida cuenta que: A) Esa Ley de 3 de diciembre de 1953, dictada con objeto de propulsar y fomentar eficazmente la ejecución del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado por la Ley de 1 de marzo de 1946, y que autorizaba al Gobierno para extender sus preceptos a otras ciudades que tuvieran problemas urbanísticos análogos, establecía una serie de beneficios en favor, exclusivamente, de los edificios o construcciones de nueva planta, y no de los solares o terrenos en que aquéllos se asienten, por lo que la interpretación sostenida por el TEAR y por el apelante, conducente a la aplicación de tales beneficios al ámbito del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (Impuesto que, dada su teleología, grava precisamente eso, el aumento experimentado por los terrenos o solares en un momento determinado), resulta forzada, extensiva y analógica, en contra de lo previsto en los artículos 23 y 24 de la Ley General Tributaria de 1963; y, B) Los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de 18 de marzo de 1895, de Saneamiento y Reforma interior de grandes poblaciones, a los que se remite el 1 de la Ley de 3 de diciembre de 1953, sólo se refieren a los beneficios fiscales concedidos a las nuevas construcciones en relación con los conceptos de la contribución de inmuebles y derechos municipales que graven los materiales de construcción o la apertura y primer destino de los nuevos edificios (artículo 13), derechos reales (artículo 14) y papel sellado o actos jurídicos documentados (artículo 15), sin hacer ninguna alusión al Arbitrio de Plus Valía (por el razonable argumento de que tal tributo fue creado posteriormente, mediante Real Decreto de 13 de marzo de 1919), y, por ello, como la Ley de 3 de diciembre de 1953 tampoco contiene un llamamiento expreso almencionado Arbitrio, es evidente que una postura favorable a la exención del mismo conculcaría el ya comentado artículo 24 de la Ley General Tributaria de 1963.

La Sentencia de esta Sala y Sección, de 15 de octubre de 1991, que resolvía el recurso de apelación contra una liquidación del Impuesto referido a la misma urbanización, ha declarado que: "por lo que hace referencia al problema de la potencial exención del arbitrio de autos, por aplicación del apartado f) del número 1, del artículo 520 de la Ley de Régimen Local de 24.6.1955, en conexión con otros preceptos del mismo texto, de las Leyes de 26.7.1892 (de Ensanche) y 18.3.1895 (de mejora, saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones), de otras Disposiciones posteriores y del art. 8.1.f) de las Ordenanzas Fiscales de 1980, la Sala entiende que no concurren los requisitos necesarios para su concesión, habida cuenta que, partiendo del doble hecho de que el hito inicial temporal del período impositivo de dicha exacción es el año 1956 y de que las obras de infraestructura urbanística y de saneamiento y mejora interior del Polígono "Parque del Conde Orgaz" se llevaron a cabo desde el año indicado hasta, por lo menos, el mismo año 1980 (según prueba obrante en el expediente), bajo el sucesivo régimen de los planes de ordenación urbana aprobados al amparo de la Ley del Suelo de 1956 y posteriores, con los beneficios fiscales previstos en los mismos, deben sacarse, en el presente caso, las siguientes conclusiones: A) No son de aplicación los preceptos comprendidos en el Decreto de 5.5.1954 y en el artículo 142 de la Ley de Régimen Local de 1955.- En efecto, si se analiza dicho Decreto en su totalidad, incluída su exposición de motivos, se observa que se conceden al Ayuntamiento de Madrid (y no a los administrados y entidades particulares como la recurrente) los beneficios fiscales de las Zonas de Ensanche que, para los términos municipales anexionados por aquél (así, el de Canillas, por Decreto de 17.8.1949) en cumplimiento de los artículos 1 y 4 de la Ley 1.3.1946, de Ordenación Urbana de Madrid, están reconocidos en el artículo 142 de la Ley de Régimen Local y regulados en las Leyes de 26.7.1892 (de ensanche) y 18.3.1895 (de mejora, saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones); ello implica que el sujeto destinatario de esos beneficios fiscales, y también de los recursos necesarios para atender a las obligaciones del presupuesto de ensanche de los territorios anexionados, es el Ayuntamiento, en sí, y no los particulares que asumen las obras de saneamiento o mejora, no sólo por lo que se induce del citado Decreto, sino también porque el artículo 142 se está refiriendo, según su propio contexto y a tenor de los epígrafes del Capítulo y de la Sección en los que está contenido ("Obras municipales") y del sentido de los artículos precedentes, a los beneficios fiscales otorgados por las Leyes de 26.7.1892 y 18.3.1895 a "las Corporaciones municipales", que, al formular los proyectos de reforma interior, ensanche o extensión, se acojan a los mismos, y porque, en las dos citadas Leyes, los artículos relativos a los beneficios o recursos otorgados a los Ayuntamientos (que son los únicos a que hacen referencia, como se viene comentando, el Decreto de 1954 y el artículo 142 de la LRL) sólo hablan de contribuciones territoriales urbanas y de recargos ordinarios y extraordinarios y de otros conceptos semejantes (artículos 13 y 14 de la Ley de 1892 y 44, 50 y 51 de su Reglamento de

31.5.1893 y 3 de la Ley de 1895 y 125 de su Reglamento de 15.12.1896), y nunca de Arbitrio o Impuesto Municipal de Plus Valía, que se introdujo, en nuestro ordenamiento jurídico, como ya se ha dicho, en el año 1919; a mayor abundamiento, si se trata de aislar el contexto del artículo 1 del Decreto de 1954 y deducir que la frase "Se aplicarán a los territorios anexionados los beneficios fiscales de las zonas de ensanche reconocidos en el artículo 142 de la Ley de Régimen Local y regulados en las Leyes de 1892 y 1895" se está refiriendo, también, a beneficios concedidos en dichas dos Leyes a los administrados que realicen las obras de infraestructura urbanística, esos beneficios sólo abarcan las exenciones o bonificaciones en la contribución territorial urbana, recargos ordinarios y extraordinarios, derechos por licencia de obras, arbitrios que gravan los materiales de construcción o la apertura y primer destino de los edificios, impuesto de derechos reales y traslación de bienes que afecten a las adquisiciones de fincas sujetas a la expropiación forzosa y las primeras enajenaciones de los solares que resulten, y otros tributos de igual tenor (artículos 28 de la Ley de 1892 y 41 de su Reglamento de 1893 y 13, 14 y 15 de la Ley de 1895 y 14 a 21 de su Reglamento de 1896), y no comprenden, en modo alguno, el arbitrio de Plus Valía. B) Tampoco es aplicable la Real Orden de 4.11.1929. Esta disposición, declarando exentas del Arbitrio de Plus Valía las primeras transmisiones de los solares resultantes de las obras ejecutadas conforme a la Ley de 1895, se basa en lo dispuesto en los artículos 13 y 14 de ésta última y en la Disposición Transitoria 17 del Estatuto Municipal de

8.3.1924, y, como aquellos dos artículos de la Ley de 1895 se refieren, según lo ya visto, a tributos que nada tienen que ver con el cuestionado en estos autos, pues el llamado Impuesto de Derechos Reales y traslación de bienes tiene distinta naturaleza que el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, y la Disposición Transitoria 17 del Estatuto hace referencia al Arbitrio autorizado en el artículo 386 del mismo Texto, es decir, a la contribución territorial urbana, transformable en arbitrio sobre el valor de los solares, que se devenga por trimestres naturales, es obvio que tal Orden de 1929 no puede gozar de predicamento y ser objeto de aplicación, porque, además de que ello implicaría un atentado contra la jerarquía normativa, en cuanto las normas legales que se dice la habilitan no regulan tal Arbitrio concreto, supondría, además, dar carta de naturaleza, para el establecimiento de un tributo, a una simple disposición reglamentaria, en contra del tradicional principio de legalidad (reflejado, años más tarde, en el artículo 10, entre otros, de la Ley General Tributaria de 1963). Y, C) La simple aplicación del artículo 520.1.f del TextoArticulado y Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 (reiterado en el artículo 8.1.f) de las Ordenanzas Fiscales de Madrid de 1980) no permite tampoco la concesión de la exención del Arbitrio de Plus Valía que se cuestiona.- Dicho precepto, que reconoce genéricamente dicha exención, se está refiriendo a los solares resultantes de las obras de "saneamiento y mejora interior de grandes poblaciones", que son los mismos conceptos que, definidos en los artículos 3 y 4 del Reglamento de 1895, constituyen la esencia material de la regulación de la Ley de 1895, y supone, por tanto, en relación con ésta última, la introducción ex lege, y, al parecer (a tenor de los precedentes constituídos por el Decreto de Ordenación Provisional de las Haciendas Locales de 25.1.1946 y la Ley de Régimen Local de 16.12.1950), también ex novo, de dicho beneficio fiscal (no repetido después en la Ley de Bases de 1975 y en el Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre), siempre que tales obras obedezcan, obviamente, con exclusividad, a los criterios normativos de esa Ley de 1895; en consecuencia, como tales obras, según las certificaciones obrantes en los folios 25 y 26 del expediente, se han realizado a partir del hito inicial del período impositivo y, con mayor seguridad y en su práctica totalidad, después de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 1956 (pues basta examinar, para sacar tal conclusión, las fechas de tales certificaciones y el tenor de las mismas, y, por contra, la recurrente, que es quien tiene la carga de la prueba de los requisitos determinantes de la exención, no ha demostrado, de forma categórica, que todas las obras se llevaron a efectos antes de 1956 ó con total sujeción a normas de planificación precedentes), es evidente que, al regirse la problemática que estamos examinando por las disposiciones vigentes al tiempo de producirse el hecho imponible, es decir, en 1980, como luego se concretará (sentencia de esta Sala de 15.6.1989), el híbrido o complejo normativo constituído por la simbiosis del artículo 520.1.f y la Ley de 1895 ha sido sustituído, para el supuesto fáctico aquí cuestionado, en el devenir temporal paralelo a la sucesiva materialización de las obras, por el complejo del citado artículo y de la Ley del Suelo de 1956 (y posteriores reformas), y, en consecuencia, no concurren los condicionantes de la exención preconizada, porque, fundada en la realización de obras de saneamiento y mejora interior atemperadas a la Ley de 1895, no sólo no existe tal presupuesto, como se ha razonado, sino que, al haber sido sustituído por el dato fáctico, contrastado, de que las obras se llevaron a cabo durante la vigencia de la Ley del Suelo y de los sistemas en ella establecidos (según se deduce del hecho de que las obras de urbanización "se estén realizando", aún, el 28.1.1980, y de que, en 1963, cumpliéndose las condiciones de la Ley del Suelo de 1956, se declarase al Polígono Parque Conde de Orgaz como de "nueva urbanización"), ha desaparecido, en la realidad fáctico- jurídica, el "supuesto de hecho" del artículo 520.1.f, de interpretación restrictiva y no analógica (artículos 23 y 24 de la Ley General Tributaria de 1963), integrado por el dato incontrovertible de que "las obras sean de saneamiento y mejora interior de grandes poblaciones", es decir, de las reguladas en la Ley de 1895, de modo tal que, al ser las obras realizadas, realmente, de "urbanización", sujetas, en su totalidad o en su mayor parte, a los criterios de ordenación de la Ley del Suelo, son los beneficios fiscales previstos en ésta (entre los que no está la exención de autos) los que pueden entrar en juego y no, en modo alguno, el establecido en el citado artículo 520.1.f (ó en el 8.1.f de las Ordenanzas Fiscales de 1980)."

En cuanto a la asimilación preconizada por la apelante, entre el saneamiento y mejora interior de grandes poblaciones y las obras de urbanización del interior de poblaciones, la propia sentencia, citada, de esta Sala de 15 de octubre de 1991 establece que: "la jurisprudencia de esta Sala (especialmente, la contenida en sentencias de 5.3 y 2.7.1971, 26.6.1973, 10.11.1977, 23.1 y 26.9.1978,

22.11.1980, 29.5.1981, 18.4.1988 y 23.1 y 15.6.1989), tiene fijada, al respecto, la siguiente doctrina: A) El ámbito de la exención establecida en el citado artículo 520.1.f comprende las primeras transmisiones de los solares resultantes de las obras de saneamiento y mejora interior de grandes poblaciones realizadas "al amparo de la Ley de 1895 y de su Reglamento de 1896", no siendo aplicable, por tanto, a los solares derivados de otras obras distintas, como pueden ser las de extensión o ensanche, que tienen por finalidad urbanizar sectores o zonas situadas fuera del casco urbano de la población, o las procedentes de Planes de Urbanización regulados por la Ley del Suelo, que no sirvieron para sanear o mejorar interiormente los servicios con que ya contaba Madrid, sino para ampliarlos, creando una nueva área urbana donde no la había y ejecutando, de este modo, unas obras y construcciones obviamente distintas de las que puede prever la Ley de 1895, cuyas normas hay que interpretar según los principios generales proclamados por la Ley General Tributaria en sus artículos 9, 10, 23 y 24, que mandan otorgar las exenciones sin rebasar sus términos estrictos; y esto es así porque unos y otros grupos de normas tiene unos beneficios fiscales distintos y responden a motivaciones diferentes. Y, B) En la sentencia de 29.5.1981, referida específicamente a un caso semejante al de autos (primeras transmisiones de solares procedentes de la urbanización de la Ciudad Satélite de Mirasierra), después de afirmar que el artículo 14 de la Ley de 1895 se refiere a la exención, no del arbitrio de Plus Valía, sino a la del Impuesto de Derechos Reales y traslación de bienes, "hoy de transmisiones patrimoniales", declara que "Mirasierra se construyó sobre terrenos rústicos que pertenecieron al término municipal de Fuencarral y conservaban esa condición en la fecha de anexión de ese municipio a Madrid, por lo que carecían de conexión urbana con esta ciudad en la fecha en que el primer proyecto de su urbanización fue aprobado, siendo precisamente la realización de ese proyecto lo que dió lugar a que, con el tiempo, esos terrenos rústicos se transformaran en urbanos y pudieran ser yfueran conexionados con los servicios urbanos con que contaba Madrid; sin que se haya probado que las conexiones entre los servicios de Madrid y los construídos para Mirasierra hayan saneado o mejorado las condiciones higiénicas del núcleo urbano limítrofe de Madrid, ni mejorado o reformado en algún modo su interior, y sin que tampoco exista constancia en las actuaciones de cómo y en qué forma y proporción resulte que los servicios con que ya contaba Madrid hayan sido incrementados por los de Mirasierra o si quizás ésta nueva ciudad satélite pudo reducir sus construcciones por haberlas conexionado con las que la capital tenía y servirse de éstas; o sea, que no está acreditado si las conexiones de unos y otros servicios únicamente pueden ser útiles en favor de los anteriores o de los de nueva construcción, o han hecho posible establecer de alguna forma una reciprocidad y, en tal caso, si en beneficio de Madrid o de Mirasierra, porque el solo hecho de la construcción de esa moderna ciudad satélite no basta para concluir que el Madrid anterior haya mejorado en sus condiciones higiénicas o recibido mejora alguna en su interior; mejoras que tampoco pueden referirse a los terrenos sobre los que Mirasierra fue levantada, ya que por tener naturaleza rústica no podía valorarse su situación y circunstancias urbanas cuando se redactó y aprobó el primer proyecto urbanístico, cuya ejecución, por tanto, no saneó ni mejoró interiormente Madrid, sino que lo amplió, creando una nueva área urbana donde no existía y ejecutándose de este modo unas obras y construcciones distintas de las que pudo prever la Ley de 18.3.1895, que, por ser, en definitiva, la reguladora de la exención fiscal en discusión, a sus normas ha de estarse; razones que conducen a la pertinencia de rechazar el motivo de apelación hasta aquí examinado" (criterio que, mutatis mutandi, es plenamente aplicable al polígono de nueva urbanización "Parque Conde de Orgaz", así declarado según Ley del Suelo de 1956, erigido en terrenos del antiguo término de Canillas, anexionado por el de Madrid en 1949)."

No concurren los requisitos establecidos en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo para hacer expresa condena en las costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,.