STS, 13 de Marzo de 2006

Por la representación procesal de Don Salvador y Doña Yolanda se interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 28 de junio de 2003, recurso contencioso-administrativo, contra el Real Decreto 467/2003, de 25 de abril , sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, el cual correspondió a la Sección Quinta de la citada Sala, con el número de recurso contencioso-administrativo 566/2003.

Por providencia de 2 de julio de 2003, se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, sobre la posible falta de competencia, evacuándose dicho trámite en tiempo y forma por las partes.

Con fecha 1 de septiembre de 2003, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó Auto cuya parte dispositiva dice literalmente:

Se rechaza la competencia de esta Sala para conocer del recurso planteado.

Una vez firme esta resolución, emplácese a las partes y remítanse las actuaciones al Tribunal Supremo acompañando una exposición razonada.

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Por providencia de esta Sala de 21 de mayo de 2004, se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo y se requiere a la Administración demandada para que remita el expediente administrativo.

Por providencia de fecha 28 de junio de 2004, recibido el expediente administrativo, se acuerda entregar el mismo a la representación procesal de los recurrentes, para que deduzca la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 28 de julio de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga por presentado este escrito, junto con los documentos que se acompañan, se digne admitirlos, tenga por formalizada DEMANDA en el Procedimiento Ordinario de referencia, y en virtud de ella, previos los trámites legales procedentes y con estimación de la misma, dicte Sentencia por la que se declare no ser conforme a Derecho el Real Decreto 467/2003, de 25 de abril , sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, procediendo a su anulación total o parcial y reconociendo el derecho que ostentan D. Salvador y Dña. Yolanda a ser traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía, produciendo su traspaso efectivo, y todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandada. Por Primer Otrosí, solicita el recibimiento a prueba. Por Segundo Otrosí, solicita trámite de conclusiones. Por Tercer Otrosí, fija la cuantía en indeterminada.».

Por providencia de 8 de septiembre de 2004, se acordó dar traslado al Sr. Abogado del Estado para contestar a la demanda, evacuando dicho trámite por escrito presentado el 28 de octubre de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que por contestada la demanda, dicte sentencia desestimando el recurso.»..

Por Auto de fecha 11 de noviembre de 2004 , se acuerda fijar la cuantía del presente recurso como indeterminada y recibir el proceso a prueba.

Por providencia de 10 de enero de 2005, se declara definitivamente cerrado el segundo periodo de prueba y se concede plazo a la representación procesal de los actores para presentar conclusiones escritas, evacuando dicho trámite por escrito presentado el 27 de enero de 2005, en el que tras exponer las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga por presentado este escrito, con las manifestaciones en él contenidas, se digne admitirlo, teniendo por evacuado el trámite de conclusiones en los términos que han quedado expuestos y, en su virtud, tras los trámites correspondientes, se dicte Sentencia por la que se estimen en su totalidad las pretensiones formuladas por esta parte en la forma expresada en el suplico de la demanda y ello, con expresa imposición de las costas a la parte demandada.».

Por resolución de 31 de enero de 2005, se acordó dar traslado a la parte recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) para que, asimismo, presentase conclusiones, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado en escrito de fecha 8 de febrero de 2005, en el que suplicó se dictase sentencia desestimando el recurso.

Por providencia de fecha 29 de junio de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 22 de noviembre de 2005, suspendiéndose el señalamiento por providencia de fecha 15 de noviembre de 2005, por reunirse el Pleno y señalándose nuevamente para el día 7 de marzo de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por Don Salvador y Doña Yolanda, tiene por objeto la pretensión de que se declare total o parcialmente no conforme a Derecho el Real Decreto 467/2003, de 25 de abril , sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, y se proceda a reconocer el derecho de los recurrentes a ser traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía.

El recurrente Don Salvador tiene la condición de funcionario de carrera de la Administración Civil del Estado, Cuerpo de Gestión, destinado en la Oficina de empleo de Camas (Sevilla). Ha desarrollado sus funciones en el Área de empleo.

La recurrente Doña Yolanda tiene la condición de funcionaria de carrera del Instituto Nacional de Empleo, Cuerpo Auxiliar Administrativo, con destino en la Oficina de empleo de Camas (Sevilla). Ha realizado su actividad profesional en el Área de empleo.

La pretensión impugnatoria se fundamenta, sustancialmente, en la alegación de que el Real Decreto carece de motivación en cuanto no expresa el fundamento jurídico a cuyo amparo se produjo la selección del personal que se traspasaba, en infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con los artículos 9 y 24 de la Constitución .

Se aduce que la Administración incurre en arbitrariedad en perjuicio de la igualdad ante la Ley que garantiza el artículo 14 de la Constitución y del derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas que reconoce el artículo 23.2 de la prima lex , al excluir a los recurrentes como personal transferido a la Comunidad Autónoma de Andalucía, según se desprende de la relación número 3 del Anexo del Real Decreto 467/2003 impugnado, cuando ambos funcionarios desarrollaban sus funciones en el ámbito del Instituto Nacional de Empleo, ejerciendo tareas propias del Servicio de empleo, cuyas competencias son objeto de traspaso a la Comunidad Autónoma, y habían sido incluidos en la relación de personal transferible, según el listado provisional facilitado por la Dirección Provincial de Sevilla.

Sobre la desestimación de los motivos de impugnación del Real Decreto 467/2003, de 25 de abril .

Procede desestimar la pretensión de nulidad del Real Decreto 467/2003, de 25 de abril , que se sustenta en la vulneración del deber de la Administración de motivar sus decisiones, acogiendo la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 19 de octubre de 2005 (R 8/2004 ), que, con cita de las sentencias de esta Sala de 2 y 9 de junio de 1999, 14 de enero de 2000 y 26 de septiembre de 2000 , en relación con la impugnación de esta misma disposición, declara que «"los interesados, en relación a estos acuerdos de transferencia, no tienen un derecho subjetivo a ser transferidos", porque el "ius variandi" y la potestad organizatoria, respectivamente, en manos de la Administración, permiten modificar la relación funcionarial, en orden al contenido de la función, por causas sobrevenidas, sin afectar al contenido de los derechos económicos y de otra índole derivados de tales relaciones. No habiéndose alegado que esto haya ocurrido-la recurrente sigue prestando sus servicios en la misma oficina en que lo hacía antes de la transferencia, en el mismo puesto, y en las mismas condiciones económicas-, la simple dependencia de una Administración y no de otra, no significa discriminación respecto de los funcionarios transferidos, que en ningún momento se ha dicho que se encuentren en situación de privilegio por esta circunstancia. Si esto llegase a producirse en algún momento, sería entonces, cuando frente a una petición de igualdad desestimada, cabría pronunciarse si se ha lesionado dicho principio.».

Con el objeto de precisar el marco jurídico que rige la función pública, en relación con la transferencia de funcionarios estatales a la Administración de las Comunidades Autónomas, debe señalarse en primer término, el significado y la finalidad de los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a las Comunidades Autónomas, cuyo contenido se enuncia en el artículo 18.2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, de Proceso Autonómico , y que, según hemos declarado en la sentencia de esta Sala de 22 de julio de 2004 (R 413/2000 ), «formalizan el tránsito hacía el nuevo modelo de organización territorial del Estado establecido en el título VIII de la Constitución , y constituyen por ello un hecho excepcional.

Son un exponente del proceso autonómico que se caracteriza por la constitución y comienzo del funcionamiento de las nuevas Administraciones autonómicas y por la correlativa y simultánea reestructuración de la Administración General del Estado.

En ese proceso rige como principio básico la utilización racional del funcionariado existente (según declaró la STC 76/1983, de 5 de agosto , en su fundamento cuadragesimosegundo).

También ha de estar presente el principio de eficacia administrativa (artículo 103), cuya traducción en esta materia será evitar en la mayor medida posible que el mecanismo de transferencias ocasione perturbaciones en el normal funcionamiento de los servicios que sean objeto de traspaso.

Así lo viene a establecer el artículo 22.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico , cuando establece que la reestructuración de la Administración del Estado que resulte del proceso autonómico se hará observando los principios constitucionales de eficacia, desconcentración, coordinación y economía del gasto público.

Puede decirse, en resumen, que el traspaso de un funcionario estatal a una Comunidad Autónoma es una actuación incardinada en el proceso autonómico, cuyo concreto hecho habilitante es que el funcionario afectado figure adscrito a los órganos estatales cuyos servicios son transferidos y resulte necesario para el funcionamiento de esos servicios que son transferidos; que se trata por esta razón de una actuación excepcional y de carácter forzoso para dicho funcionario, pero que no altera los aspectos básicos de su estatuto profesional; y que, en razón de esa finalidad objetiva que lo determina, no existe un derecho subjetivo a ser traspasado, sin perjuicio de que ese traspaso deberá respetar las exigencias inherentes al principio constitucional de igualdad ( art. 14 CE ).

Todo lo anterior explica, por lo que hace a los funcionarios adscritos a los órganos estatales cuyos servicios son transferidos, que su traspaso pueda tener un carácter forzoso y que la principal garantía del funcionario transferido sea la de ser adscrito en la Administración autonómica en un puesto que corresponda a su categoría y Cuerpo o Escala (como resulta de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la antes citada Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico ).

Es lo que ha llevado a esta Sala ha declarar reiteradamente que el funcionario no tiene un derecho subjetivo al traspaso.

Y a ello ha de añadirse que el funcionario que permanece en la Administración estatal mantiene inalterado su régimen estatutario y, dentro de este, tiene reconocida la movilidad para poder ocupar puestos de trabajo de las Comunidades Autónomas ( artículo 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP -).».

Conforme a estos parámetros jurisprudenciales procede afirmar que la exclusión del traspaso de los recurrentes a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se sustenta en una justificación objetiva y razonable que impide apreciar que se haya infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , porque, según advertimos en la fundamentación jurídica de la sentencia de esta Sala de 19 de octubre de 2005 (R 8/2004 ), en relación con la impugnación de esta misma disposición, la relación del personal del INEM (actual Servicio Público de Empleo Estatal) afectado por los traspasos a las Comunidades Autónomas se circunscribe a «los puestos de trabajo en los que se soporta la gestión transferida, en este caso la gestión que el Instituto realiza en los ámbitos del trabajo, el empleo y la formación ocupacional, que constituyen lo que se viene denominando Políticas Activas para el empleo, excepción hecha de aquellas competencias que el Estado se reserva en materia de Formación Ocupacional, Programas de Empleo y Escuelas- Taller y Casas de Oficio y que se financian con la reserva de crédito consignada cada año en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Por lo tanto, no todo el personal adscrito a las áreas de empleo o formación pasan automáticamente al servicio de las Comunidades Autónomas, reservándose la Administración del Estado los efectivos necesarios para la prestación de los servicios que le son propios y que han quedado señalados, a los que, lógicamente, debe añadirse la competencia sobre las prestaciones por desempleo la cual se reserva el Estado en su totalidad. En suma, de lo que se ha tratado en todo momento es de que una vez efectuadas las transferencias de las Políticas Activas de Empleo, las distintas Oficinas, ahora de Prestaciones, a pesar de la precariedad sobrevenida de recursos humanos, pudieran seguir prestando a los ciudadanos el servicio público que tienen encomendado con la mayor eficacia posible.».

En los recurrentes no concurren, por tanto, los presupuestos que para ser transferidos exige el artículo 24.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico , que dispone que «los funcionarios adscritos a órganos periféricos de la Administración estatal o de otras instituciones públicas, cuyos servicios sean transferidos a las Comunidades Autónomas, pasarán a depender de éstas, en los términos previstos en el artículo 25.1 de esta misma Ley , siéndoles respetados los derechos de cualquier orden que les correspondan en el momento del traspaso».

En consecuencia, no cabe deducir la adscripción con carácter forzoso de los funcionarios recurrentes a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, porque, según advierte el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, no han sido objeto de transferencia la totalidad de las políticas activas de empleo, por lo que la conservación de alguno de estos servicios en la Administración General del Estado exige que se sigan desempeñando por funcionarios estatales.

Debe recordarse que el sistema concerniente a dotar a las Comunidades Autónomas de los funcionarios necesarios para ejercer sus competencias respecto de los servicios transferidos no se vincula a un proceso selectivo basado en la libre elección de funcionario estatal, porque, según establece el artículo 24 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre , se formaliza a través de la elaboración por los Departamentos Ministeriales afectados de relaciones de funcionarios que adscritos a los servicios centrales y organismos de ellos dependientes, que voluntariamente pretendan ser trasladados a las Comunidades Autónomas, pero sin que ello comporte, según se refiere en la sentencia de esta Sala de 30 de marzo de 2004 (R 579/1997 ), el establecimiento de «un instrumento destinado a hacer efectivo un derecho a ser traspasado a la Comunidad Autónoma», sino «un mecanismo para evitar en lo posible que haya de realizarse de manera forzosa la transferencia funcionarial que resulta inevitable» en el desarrollo del proceso autonómico.

En consecuencia, procede rechazar que la Disposición impugnada, en la determinación del personal que se traspasa, que se referencia nominalmente en la relación adjunta número 3, que legitima la acción de los recurrentes, infrinja el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos por carecer de justificación.

Y, por último, conviene exponer, para abordar el examen del vicio aducido por los recurrentes de falta de motivación del decreto gubernamental impugnado, algunas consideraciones acerca de la naturaleza jurídica singular de las Comisiones Mixtas de Transferencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que permite delimitar y modular el alcance del deber de motivación de sus acuerdos en razón de la finalidad de su constitución y las reglas normativas específicas que presiden su funcionamiento.

Conforme es doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 76/1983, de 5 de agosto (FJ 28), las Comisiones Mixtas de Transferencias se institucionalizan como órganos paritarios compuestos por representantes de ambas Administraciones Públicas - a las que afectan las transferencias -, por lo que no se integran en la organización de ninguna de las Administraciones Públicas que la componen, configurándose como órganos atípicos de cooperación, cuyas funciones consisten en la aprobación de los traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a las Comunidades Autónomas. Se regulan en los Estatutos de Autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas, habiendo señalado el Tribunal Constitucional, ex artículo 147.2, d), que «los Estatutos reconocen a estas Comisiones facultades de autonormación para regular su propia actividad y funcionamiento, fijándoles ciertos criterios a los que han de ajustar los traspasos».

En relación con la violación del principio de igualdad, que garantiza el artículo 14 de la Constitución , y que, en su proyección de acceso en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas, reconoce el artículo 23.2 de la Constitución , debe referirse que no ha sido infringido por la disposición impugnada, al no poder considerar que la mera alegación de que otros compañeros en su misma situación, incluidos en la relación provisional, fueran definitivamente transferidos, aducida sin probanza alguna, revele un trato discriminatorio carente de justificación, porque, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 76/1983, de 5 de agosto , este derecho a la igualdad no constituye un derecho subjetivo autónomo existente por si mismo, cuyo contenido pueda establecerse prescindiendo de las relaciones jurídicas concretamente afectadas o al margen de la legalidad.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por Don Salvador y Doña Yolanda, contra el Real Decreto 467/2003, de 25 de abril , sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Salvador y Doña Yolanda, contra el Real Decreto 467/2003, de 25 de abril , sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, por ser conforme a Derecho, en los términos fundamentados.

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.